重慶市農村飲水安全鞏固提升試點工作經驗探討

喬偉 李亞龍 羅文兵 馬莉莉 張偉

摘要：針對農村飲水設施不完善、工程建管經費不足、管護機制不健全等問題，選擇了重慶市13個典型區縣，從補齊農村飲水設施、投融資機制、運行管理短板3個方面，開展了農村飲水安全鞏固提升試點工作。在對試點工作進行評估的基礎上，總結提煉了試點過程中值得借鑒的經驗做法，分片區、分工程規模提出了可復制、可推廣成熟經驗的建議，以期促進農村飲水管護水平的提高。

關鍵詞：農村飲水工程;飲水安全;飲水設施;試點經驗;運行管理;重慶市

中圖法分類號：S277.7

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0081（2020）12-0039-05

農村飲水工程是一項惠及民生，贏民心、穩增長、施德政的重大工程，加快推進農村飲水安全的鞏固提升，加強農村飲水工程的運行管護，是踐行鄉村振興戰略的重要行動，也是貫徹落實水利部打好農村飲水安全攻堅戰的重要舉措。重慶市農村飲水工程點多面廣，目前還存在工程建設標準不高、設施不完善、水源水量水質不穩定、工程建設與運行管理不規范、管護機制不健全等問題，與全面實現小康社會的目標還有一定差距。

為深入探索和創新農村飲水工程的運行和管理模式，提高農村飲水保障水平，重慶市政府辦公廳印發了《重慶市農村飲水安全鞏固提升試點實施方案》（渝府辦發[2019]5號），緊緊圍繞打贏精準脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略行動計劃，以“最大程度發揮好已建成農村飲水工程的效益”為核心，選擇13個典型區縣開展農村飲水安全鞏固提升試點工作。

本文通過實地調研和座談交流，對試點區縣已開展的工作進行評估，總結提煉可供學習借鑒、復制推廣的運行管理模式，并分片區、分工程規模提出推廣成熟經驗的建議，旨在促進重慶市農村飲水管護水平的提高。

1試點區縣概況

1.1農村飲水概況

重慶市農村飲水大致可分為農村人飲解困、農村飲水安全和飲水安全鞏固提升3個階段。截至2018年底，全市農村飲水工程達31.4萬處，其中，集中飲水工程2.4萬處，覆蓋人口1976萬人;分散式飲水工程29.0萬處，覆蓋人口269萬人，累計解決了185萬貧困人口的飲水問題（含“十二五”農村飲水安全工程）。農村集中供水率達87%，自來水普及率達80%，供水保證率達92.3%，農村供水保障水平持續提高。

按照不同區域自然條件、經濟社會發展和工程基礎條件，選取重慶市渝北區、巴南區、榮昌區、銅梁區、梁平區、云陽縣、奉節縣、巫溪縣、城口縣、黔江區、酉陽縣、彭水縣、石柱縣13個區縣開展農村飲水安全鞏固提升試點工作。試點區縣的農村飲水工程詳見表1。

1.2運行管理概況

為了規范農村飲水工程的良性運行，重慶市出臺了一系列規范性文件，如《重慶市水利局轉發水利部關于建立農村飲水安全責任體系的通知》（渝水[2019]23號）、《重慶市水利局關于進一步規范村鎮供水工程運營管理的通知》（渝水[2018]273號）、《重慶市村鎮供水條例》等，13個試點區縣也因地制宜地出臺了相應的管理辦法，建立水價機制、落實維修養護資金。截至2019年6月底，重慶市（平均）供水全成本水價5.38元/m³，運行成本價3.00元/m³，執行水價2.19元/m³，水費回收率75%。其中，千噸萬人以上工程制定水價處數占比99%，平均水費回收率83%;千噸萬人以下百噸千人以上工程制定水價處數占比80%，平均水費回收率77%;百噸千人以下集中工程制定水價處數占比53%，平均水費回收率74%。

根據實地調查，目前重慶市試點區縣農村飲水工程管理模式主要有以下幾種。

（1）由水利局下屬水務公司進行運行管理，如榮昌和巴南成立區屬水務公司，通過回收區域內水廠產權、終止水廠經營承包權、合并納入公司管理等方式將區域內的鄉鎮和村級水廠一同納入水務公司管理，形成企業化、規范化管理模式。

（2）鄉鎮級水廠由私人承包或由鄉鎮水管站代管，也有水務公司對多個鄉鎮級水廠進行統籌管理，如潼南區鄉鎮水廠由私人承包運行，水廠安排了專門的制水人員以及抄表和維修人員，制水人員也會定期接受培訓，水廠管理也逐步向企業化管理靠攏。

（3）村級水廠由村委會進行管理，如奉節縣的村級水廠交由村委會進行管理，同時還建立了村民飲用水管理制度，在水價制定、供水設施維修、未按時繳納水費的處罰及其他用水事項上做出明確規定，工程運行良好。

（4）分散式飲水工程由工程受益者自行管理，如巫溪縣部分分散式飲水工程由緊鄰的幾戶用水戶協商同意共同負責管護，采取輪班制度，以周為周期，由用水戶進行輪流管護。若出現吃水難問題，則由本周當班的戶主負責工程維修，小問題可自行解決，解決不了上報村委會，由村委會協商解決或上報鄉鎮解決。

2試點工作概況

2.1基本思路

為加強農村飲水基礎設施建設，探索和創新工程運行管理長效機制和運行模式，提高農村飲水安全保障水平，各試點區縣從補齊農村飲水設施短板、投融資機制短板、運行管理短板等方面開展了農村飲水安全鞏固提升試點工作。

2.2主要舉措

（1）加強組織領導，出臺實施方案。為統籌推進試點工作的順利進行，13個試點區縣結合本地區農飲工作實際，先后印發了各區縣農村飲水安全鞏固提升試點工作方案，并按市里要求加強試點工作督促檢查，按季度上報試點工作開展情況。按照《重慶市村鎮供水條例》規定陸續出臺了各區縣農村分散式供水工程管理辦法，著力解決農村飲水工程無制度管理的問題。

（2）強化頂層設計，提供政策保障。重慶市水利局起草了《關于建立健全農村供水工程運行管護長效機制的意見（試行）》，印發了《重慶市農村供水工程水價核定與水費計收工作方案》（渝水農水[2019]35號），擬定了《重慶市農村供水工程運行管護經費測算分析報告》等文件，為保障農村飲水安全鞏固提升試點工作的扎實推進提供了政策保障。

（3）加強工作交流，加速經驗推廣。2019年10月，重慶市政府在梁平區召開了全市農村飲水安全暨鞏固提升試點工作推進會，通過現場考察農飲工程、各區縣試點工作經驗總結等形式，學習了梁平區在落實“三個責任”“三項制度”、創新“小型集中供水工程片區水利管理站+用水戶協會”的管理模式，以及推行有償飲水機制方面的經驗做法，為試點經驗的總結提煉和復制推廣起到了促進作用。

3試點經驗總結

重慶市集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，地形地貌復雜，區域差異大，飲水工程類型、規模、運管模式多種多樣，根據試點工作開展情況，總結典型經驗如下。

3.1補齊農村飲水設施短板

（1）強化水源保障，完善管網建設。奉節縣按照“長藤結瓜、蓄引提相結合”的工作思路打造主要水源，整治小型水源工程1處，恢復和新增蓄水超過5萬m³，新建小型提水泵站1座，安裝引水管網8.5km，確保試點片區水源100%有保障。針對山區地質供水管網埋設難度大、成本高，安裝不規范等問題，采取以獎代補的方式，發動受益群眾投資投勞開挖管槽，規范管網安裝，提高管網使用壽命。石柱縣采取“小水源+大聯通”的模式，因村規劃，聯通建設，解決季節性飲水難問題，實現了河嘴鄉同心村水源的互聯互通，徹底解決了當地飲水水源保障問題。

（2）完善消毒設施配備，提高飲水水質。云陽縣結合水利部“重大水專項項目試點”，通過應用超濾、慢濾等制水新工藝，配套使用制水消毒（臭氧或紫外線等）新設備，先后開展了鳳鳴、雙龍等15個集鎮、黃石楊柳村等45個農村面上集中供水工程的水質提升工作，供水水質得到大幅改善。

3.2補齊投融資機制短板

（1）建立長效投入機制，健全評估獎懲機制。13個試點區縣相繼出臺了運行管理辦法，明確政府支持參與管護的長效措施，多渠道籌集工程管護經費，建立穩定的管護經費保障機制，引導農民群眾積極參與農村飲水工程管護。梁平區規定村委會以每年從收取的土地、樹木等農業承包、租賃費、村辦企業經營專業合作組織發展收入或企業上繳收入等村集體收入中提取一部分資金作為工程維修管護費用。彭水縣明確農村飲水安全工程日常維修補貼按工程名錄核定的受益人口每人每年補貼2.00元，對抽水工程按實際使用電量每度電補貼0.20元。奉節縣積極探索統一購買飲水工程財產保險，解決飲水運營單位對大額設施維修費用無力承擔的問題。石柱縣印發《農村飲水協會管理實施細則》，規定經驗收達標、人員配備到位、制度章程健全、實現收費管理、履行職能職責效果良好、群眾評議滿意度高的飲水協會，按照所在鄉鎮（街道）飲水供區覆蓋農村人口（鄉鎮集中供水廠供區人口除外）×10元/人×考核系數，補助到鄉鎮（街道），由鄉鎮（街道）統一用于協會管理人員誤工補助、工程維修養護等費用支出。

（2）建立合理水價機制，提高節水意識。巴南、石柱、梁平等區縣水廠積極實行“基本水價+計量水價”的兩部制水價，建立起“有償飲水、以水養水”的管理模式。云陽縣規模化飲水工程由縣價格部門確定水費收取標準，部分鄉鎮、村（社區）采取“一事一議”的辦法，制定了農村飲水“基礎水價和超量加價”的辦法，并按實際用水量收費。

3.3補齊運行管理短板

（1）落實管護主體，明晰工程產權。巴南全區224處農村飲水工程已全部辦理產權證，產權歸各鎮街相關村社所有。24處鎮級水廠的權屬歸屬渝江水務公司、南城水務公司、麻柳水務公司和木洞自來水廠。彭水縣、巫溪縣、石柱縣以村（居）為單位設置1個村級集體經濟組織公益性管水員崗位，具體負責轄區內農村飲水安全工程運行管護工作的統籌、協調、指導，水費收支監督等相關業務工作。石柱縣同心村村支兩委牽頭組建了村人飲協會專門負責全村人飲工作。

（2）堅持因地制宜，創新管護模式。以集中供水工程為重點，采用城鄉一體化和農村供水企業整合等方式積極推進農村供水企業化、專業化、規范化管理。巴南區將鎮街供水企業整合納入水資源配置工程統一規劃，推進城鄉供水一體化試點工程，通過實施水源水調水工程、供水主管網連通工程，場鎮供水管網改造工程和農村集中飲水工程建設等，實現統一供水;按照“以強帶弱，以城哺鄉”的原則，將21個鎮級水廠全部整合，由水務公司統一管理，推進全區供水“四統一”（即“統一制度、統一培訓、統一指導、統一考核”），以“四定”（定人、定點、定時、定效）為主要形式的業務指導清單交辦制，從取水到供水環節，制定一系列管理制度和生產運行規范，并對產生的問題加以指導和督促解決。針對全區224處村級飲水工程，由水務公司實行部分有條件地統一托管或部分托管。

（3）全面落實“三個責任”，建立健全管理責任體系。榮昌區在完善“三項制度”、落實“三個責任”的基礎上，立足自身飲水安全管理實際，創新“四個責任”，將鎮街的屬地責任加進來，明確鎮街屬地的監管責任，進一步完善運行管理責任體系，夯實了管理基礎，促進工程長效運行。其他試點區縣相繼出臺了農村飲水工程運行管理辦法，明確了管理機構，建立了管理制度，落實了運行管理經費，促進工程的長效運行。

（4）堅持精細化管理，實現資源集約整合。榮昌區實現“六個統一”，即統一營業收費標準、統一崗位操作規程、統一安裝規范標準、統一營業管理系統、統一維修承諾時限、統一水廠收支管理;所有水廠安裝視頻監控系統、營業報裝系統和供水分支管線計量表，提高了水廠安全等級和工作效率，提升了供水服務水平。

（5）堅持頂層設計，實行建管一體化。榮昌區在規劃階段，堅持一張藍圖繪到底，以“整鎮解決”思路規劃，分年度編制項目實施方案，不搞重復建設，不走回頭路。在施工階段，安排水廠管理人員作為項目質量監督代表，對管材質量、管溝開挖深度、管道安裝質量等方面進行監督，確保工程質量無缺陷。在后期管理階段，一方面積極爭取供電、稅收、水價等方面政策支持，降低運行成本;另一方面水廠日常維護由公司統一配發材料，遇到較大維修時，委托專業公司進行，由此降低維護成本。同時，利用人才、技術優勢，為水廠運行管理提供技術指導和管理培訓，提高供水水質和管理水平。

4試點工作存在的問題

目前，試點區工作已初見成效，但在工作推進過程中還存在以下問題。

（1）對試點工作重要性認識有待提高。長期以來，政府各級部門還存在重建設、輕管理的現象，工程建后管理粗放、管理責任落實不到位、運行經費不足等導致工程難以發揮預期效益。部分縣工作重心在工程建設解決貧困人口飲水安全問題，還未認識到管護機制建設的重要性。

（2）部門之間的協調有待加強。農村飲水工程管理體制涉及部門較多，需要各部門相互協調配合推進。試點的具體工作需要在縣委縣政府的統一領導部署下開展。從行業部門來說，除了水利系統之外，還包括發改委、財政局、生態環境局、衛生健康委等全縣多個相關職能部門;從實施的主體來說，需要全縣鄉鎮政府、行政村、村民小組各級政府和村集體的廣泛參與。各個部門、各級政府乃至不同工程所有權人從自身角度出發，對試點工作的認知程度和協作程度均有所不同，各部門之間的協調銜接仍需加強。

（3）用水戶協會持續發展的動能不足。受條件的限制，加之協會自身是以服務為主，大部分協會成員每年都要義務貢獻勞務工日，還要自付車費，久而久之，協會的運行舉步維艱，諸多困難制約了協會職能的正常發揮。

（4）農村供水水價形成機制不完善。受水資源特點和歷史用水習慣影響，目前部分工程還沒有建立起能有效促進節約用水、體現水資源價值和飲水成本的價格機制。鄉鎮自來水真正作為商品進行價格管理起步較晚，目前仍處于“福利型”水價向“商品型”水價的轉變階段，水價形成機制及管理體制缺乏合理性和規范性。從而導致工程缺乏運行維護資金，運行可持續性受到威脅。

（5）群眾主動參與性不高。農村大多數村民對飲水工程還是持“人人有份、人人無責”的態度，管護工作無保障。由于試點的效果體現較慢，農民短期內看不到好處，對試點工作認識不夠，參與度較差，試點工作推進較慢。

5對策與建議

（1）實行試點先行，推動面上工作。按照因地制宜、積極穩妥、試點先行的原則，摒棄“為了試點而試點”的思想，循序漸進逐步加快推進工程的專業化管理、工程的維修養護長效投入及評估機制等試點工作，創新運行模式、積極探索完善兩部制水價、完善多元投融資機制。同時，注重效果研判，以群眾評判作為依據，確保試點工作取得顯著成效，真正實現試點目標。

（2）鼓勵和扶持用水戶協會，強化技術培訓。通過項目扶持、資金支持以及政策引導等措施，鼓勵和扶持用水戶協會的發展，充分發揮其在運行維護、水價計收、民主管理等方面的作用。加大對用水戶協會的資金扶持，加強人員培訓，安排必要的培訓經費，提高其管護水平。以協會為主體，實行以獎代投，定額補助，調動協會組織用水戶維修管護工程的積極性。通過典型帶動，樹立協會運管規范的樣板，利用現場會、培訓等形式進行推廣，帶動全縣協會健康發展。

（3）建立聯席會議制度，多方推動試點工作。全面落實“三個責任”，建立完善運行管理責任體系。層層簽訂責任書，將責任落實到縣級政府相關部門、鄉鎮政府以及行政村，明確各級、各部門分管領導為具體責任人，納入政府及領導干部實績考核。建立水利、發展改革、財政、生態環境、衛生健康等部門參與的聯席會議制度，定期或不定期召開專題會議，研究試點工作中的難點問題。

（4）加強宣傳動員，營造試點氛圍。充分利用報紙、電視、網絡等媒體，采用會議、宣傳手冊、標語、標識標牌、電視臺對飲水試點工作專題報道和群眾座談會等多種形式，全方位、多渠道廣泛宣傳試點的成功經驗，提升社會公眾認知，激發群眾參與飲水工程管理的主動性和積極性。充分發揮群眾的監督作用，在農飲工程建設管理中廣泛推行農民義務（質量）監督員制度，對項目建設進度、施工質量、運行管理進行監督，增強群眾的參與意識，切實提高農村飲水保障，形成社會廣泛參與的良好工作格局。

（編輯：李慧）