生產建設項目中提高水土保持工作質量途徑探析

李 崇

(綏中縣水利事務服務中心，遼寧 葫蘆島 125200)

0 引 言

隨著人民生活水平的提高、綜合國力的增強和經濟社會的快速發展，加快水土流失治理及推進生態文明建設已成為一項緊迫而重大的戰略任務。生產建設項目水土保持方案的編報與實施是防治土壤侵蝕、保護生態環境、加快生態文明建設以及落實水土保持法等文件的重要手段[1]。水土流失防治標準及水土保持技術規范的頒布、實施，明顯提高了水土保持方案的編制水平，逐步規范編制工作，并且修訂后的水土保持法對水土保持方案編制提出了更高的要求[2]。

生產建設項目基礎工程施工過程中會造成地表裸露，其產生的大量土石方成為驅動土壤侵蝕的關鍵因素，所以全面預防水土流失、強化水土保持管理和提高各環節工作質量，為實現“全面預防”目標和做好生產建設項目的重點[3]。

1 提升“放管服”改革的認知

水土保持法明確規定了建設項目可能造成土壤侵蝕時，必須編制水土保持方案或委托一定資質的機構編制，水管部門未批準治理方案時，不得開工建設生產建設項目[4]。針對建設活動造成的土壤侵蝕生產建設單位應定期監測，并向當地水管部門及時上報監測情況，未通過驗收的生產建設項目水土保持設施不得投產使用。

生產建設單位必須履行的法律義務包括土壤侵蝕監測、水土保持監理、技術文件編制及水保設施竣工驗收，只有從被動變主動履行法律義務才能取得成效，保證水土保持工作不會走過程。

水管部門行使法律授予的水保方案審批權，跟蹤檢查水土保持實施情況以及公示、報備水保設施竣工驗收情況[5]。“放管服”改革的目的并非取消行政審批，也非弱化水土保持設施竣工驗收和水土保持方案審批，而是提高工作效率、簡化行政審批環節和減少行政干預。有的地方在“放管服”改革如何對待的問題上，可能存在理解上的偏差，讓生產建設單位自己負責應由水管部門行使的技術審查權，寄希望于通過加強監管實現對生產建設單位的約束，這明顯違背“放管服”改革的初衷，應及時給予糾正。

水土保持法是第三方技術服務機構從事水土流失監理與監測、承擔水土保持技術文件編制的法律依據，通過提供技術服務協助生產建設單位更好的保護生態環境，履行法律義務及建設美好家園。因此，水保方案的編報實施為加快生態文明建設、防治新增水土流失，以及落實“三同時”制度和執行水土保持法的重要手段。

2 規范水土保持事前工作

2.1 加強技術服務機構招標監管

目前，在水土保持工作開展之前生產建設單位需確定技術服務機構，工程實際中常用招投標程序來確定。理論上，招投標能夠擇優選擇和杜絕腐敗現象，而真實情況卻相反[7]。招投標程序設置虛假的情況普遍存在，即生產建設單位事先確定一個中標者并由其聯系數家技術服務機構參與投標，甚至存在中標者支付投標保證金、中標者編寫投標書等現象；另外，還存在一種圍標情況，所謂圍標就是形成利益同盟的數家技術服務機構輪流坐莊，對建設項目實施圍標。然而，無論屬于投標方圍標還是建設單位內定均可依據投標文件直觀的判定。

為防止投標單位、生產建設單位可能出現違犯招投標法的行為，在對法律保持敬畏之心的情況下，建議技術服務機構管理單位或各級水行政主管部門建立技術服務機構數據庫，從數據庫中由生產建設單位按照招投標程序，隨機抽取數家符合招標文件要求技術服務機構。

2.2 加強技術服務機構管理

技術評審專家專業培訓、技術從業人員學習、技術服務星級評價等為技術服務機構管理的主要內容，其中加強技術服務機構星級評價有利于提高技術服務機構的責任心，可營造良好的優勝劣汰機制，然而應有機結合行政管理部門經濟處罰實施行業考核，從而有效發揮震懾技術服務機構的作用。考核指標包括水行政主管部門打分、技術評審專家打分、公眾意見、生產建設單位反饋、注冊水土保持工程師職業資格證人數等，綜合考慮各類因素科學評估，對于<60分評估值的機構，第一次給予1-2年警示期并予以降級，第二次則將水平評證書直接取消[8]。

通過加強技術評審專家、從業人員的學習培訓，增強其對標準的執行力、研判力和責任意識。結合實際案例實行互動式討論，技術培訓不能照本宣科。其中，對技術評審專家的培訓應重點提高其職業道德水平和責任意識，并實行評審專家黑名單制。

2.3 加強技術標準與指標體系修編

一般地，水土保持技術指標和標準體系要符合實用、明了和簡單性要求，用于指導和規范生產建設項目工作的技術性標準不能是教科書式的指標和標準體系。技術標準要強化防治措施體系建設、水土流失勘測與調查、監測、防治評價、約束性規定、指標體系優化簡化、弱化預測。相比于修編前，水土流失防治標準和水土保持技術標準加強了典型措施布局、水土流失治理規劃和水土保持評價等要求，但仍有必要不斷調整修編。

1)強化約束性規定就是要避開泥石流易發區、土壤侵蝕重點治理區、水土流失重點預防區、崩塌與滑坡危險區等，避免在這些地區建設主體工程，相關規定要滿足易落實、符合工程實際的要求。例如，水土保持技術標準要求事先設置棄渣場攔擋措施。針對部分建設型或生產型水利項目，要求事先設置攔擋措施具有一定適用性，而針對布設于丘陵區或山區的管線、鐵路、高速公路等線性建設項目，在施工期發生的隧道、高邊坡等土石方開挖作業要事先設置攔擋措施，則落實難度較大，并且先攔后棄的作業方式對運輸車輛進出造成不利影響[9]。

2)強化調查與勘測就是要考慮主體工程水土流失特點，確保水土保持方案編制的可操作性、針對性，最大程度的避免后續施工大規模變更和紙上談兵。例如，某項目水土保持方案的棄土場選址顯然與“選擇支毛溝、凹地、荒坡”的約束性規定不符，依據棄土場技術特征參數大多數排水溝洪峰流量為50-100m3/s，水土保持方案提供的梯形排水溝斷面大部分設計呈邊坡比1∶1、深2m、上口寬7m。若以原狀土體布設，則排水溝施工導致的水土流失、棄土和地表破壞將嚴重超過主體工程；若以渣土體布設，一旦基礎處理不到位后期因不均勻沉降，將造成排水溝損毀甚至棄土大齡沖入下游河道。

3)強化防治措施體系建設就是加強設計和布設綜合治理措施，特別注重臨時道路防護、灑水降塵、臨時苫蓋等措施的合理設計，在方案編制工作中經常會忽視臨時措施的設計。任何防治措施都應符合易施工、有針對性要求，在保證防治水土流失效果的情況下最大程度的減少工程投資。

4)強化水土保持監測是以施工期和準備期各施工環節作為生產建設項目的監測重點，結合監測資料為生產建設項目水土保持治理提供技術支持，以各項防治措施效果、植物措施成活率和工程措施完好率是否事先設計目標作為試運行期檢測的重點。要簡化監測手段、方法及強化重點監測對象，不能在生產建設項目水土流失監測中簡單的移植流域監測手段，監測方法應符合實用性強、操作簡單等要求。例如水土保持評價標準與監測方法提供的控制站法、徑流小區法，對于簡易布設的高邊坡徑流小區具有一定適用性，而按照水土保持試驗規程布設和組成的徑流小區，則與實際生產建設項目明顯不符；根據水土保持試驗規程和監測技術規程布設、選址的控制站，其實用性仍有待進一步研究。相對于流域水土保持監測生產建設項目的監測大多運行期短，若長期使用則維修與運行費用的承擔問題如何解決？若納入省級和全國水土保持監測站點管理則不能由生產建設單位承擔其運行維護、建設等費用，而應由政府承擔。

5)弱化水土流失預測及編制水土保持方案屬于生產建設單位必須履行的法律義務，這也是法律對生產建設項目的強制規定。為水土流失監測與防治提供決策依據屬于水土流失預測的主要目的，但仍需進一步商榷預測結果的準確性，如土壤流失量預測方法在水土保持技術標準中，其擾動后和原地貌確定的土壤侵蝕模數存在較大的差異性；另外，水土保持技術標準與土壤流失量測算導則提供的計算方法又存在差異，在預測土壤流失量時技術人員如何選擇標準？所以，部分技術人員對不統一的技術標準也會感到困惑。修正的美國通用土壤流失量方程(USLE)為土壤流失量測算導則給出的計算方法，而USLE經驗性模型需要水土保持措施、坡度和坡長等計算因子。該模型于20世紀80年代被引入至我國，結合水土保持監測剛要全國僅建立了738個監測點，其中凍融侵蝕、混合侵蝕、重力侵蝕、風蝕、水蝕監測點和觀測場依次為4、5、4、31、654、40個。由于歷時太短各項因子觀測數據較少，對此要進一步驗證土壤流失量測算因子。針對不同防治措施、不同地形條件下裸露地表的土壤流失量建議有關部門深入開展現場觀測和室內模擬，最終給出生產建設項目土壤流失率參考值，為從業技術人員編制水土保持方案提供參考。

6)強化水土流失防治評價深入分析水土保持不達標的原因，全面對比方案確定的防治目標及措施體系，客觀掌握水土流失防治目標達標情況和水土保持措施實施情況，提出合理的改進建議發揮生產建設項目技術文件的指導作用。

7)指標體系的優化簡化，經修編的水土流失防治標準明確了林草覆蓋率、植被恢復率、表土保護率、渣土防護率、土壤流失控制比和水土流失治理度6大指標。根據設計水平年一級防護標準，各指標依次為22%、95%、90%、92%、80%和93%，而理論上除林草覆蓋率和土壤流失控制比外其他均應執行100%。按照土壤流失控制比在水土流失防治標準中的定義，可借鑒土壤侵蝕分類分級標準確定容許土壤流失量，而如何計算水土保持治理后單位面積上的年均土壤流失量？由于實際工作中此值無法計算，大多按照水土流失防治標準的指標值反推治理后單位面積上年均土壤流失量，由此獲取的土壤流失控制比并不具備實際意義。同時，需要累積土壤生產能力受土壤侵蝕和成土速率的影響等資料確定容許土壤流失量，施工期流失強度數據的可行度和治理后平均土壤流失強度的準確性較低。

3 強化生產建設項目事中監管

3.1 加大水保方案落實力度

水土保持方案、初步設計專篇(章)和預可行性研究為生產建設項目水保方案的3個階段，生產建設項目大多為水保方案階段，即主體工程初步設計階段甚至已經進入施工階段，這就要求在實際工作中落實各項防治措施，特殊條件下還要將水土保持初步設計專篇(章)委托技術服務機構編寫，符合變更條件的還要編寫水保措施變更或者取土場、棄土場變更報告書，并向水管部門備案或審批。

針對生產建設項目各級水管部門要加強執法檢查力度，及時責成生產建設單位整改執法檢查中發現的問題，對整改不到位的要加大出發力度，對引起土壤侵蝕重大安全事故的要敢于發出停工令。

3.2 加強施工期水土流失監測

施工期為發生土壤侵蝕的集中期，所以及時發現土壤侵蝕點并做好檢測，從而為生產建設項目水土流失防治提供科學依據，這也是落實環境保護責任的關鍵。監測重點以臨時堆土場、施工道路、大型開挖區、取土場和棄土場為主；監測時段以汛期、大風季節等外應力劇變期為主，監測紀錄表的填寫應符合實際。施工期監測以土壤侵蝕危害、水土流失量為主，而監測工程措施實施效果、植物措施完好率和植被成活率屬于試運營期或生產運營期的監測要點。

監測手段應符合實用性好、操作簡單的要求，科學合理的布設監測點，對于生產建設項目的水土保持監測不能簡單的應用某些流域監測手段[10]。

3.3 發揮水土保持監理的專業化屬性

大中型開發建設項目必須實行水土保持監理，并且生產建設項目的水土保持投資超過3000萬元時，應由具備水土保持監理資質的機構承擔水土保持監理工作。其中，“三控兩管一協調”就是監理工程師的職責，即控制信息管理、合同管理、工程投資、工程質量、工程進度、全面組織協調各參建方關系。通過合理協調主體監理和專業監理之間的關系，才能為生產建設提供優質的服務以及發揮專業監理的功能屬性。專業監理不能避重就輕或越俎代庖，在主體工程監理管理體系內納入專業監理并接受駐地監理的領導、管理，通過駐地監理會簽或駐地監理發出相應的指令，由此方可顯示其權威性[11]。

水土保持專業監理的工作重心為全面組織協調、工程質量控制，根據變更設計報告或水土保持方案報告等設計文件，專業監理工程師監理水土流失防治措施的實現效果，并對建設與施工單位間的關系發揮協調作用。巡查為監理的主要工作方式，而關鍵性防治措施應采取旁站監理，較由或以駐地監理為主負責全面組織協調和工程質量控制以外的工作。

4 提高生產建設項目事后監管水平

水保設施自主驗收為工程建設事后監管的主要對象，依據公示和自主驗收報告中發現的問題倒查各方責任，并處罰和追責過錯方。對施工中造成水土流失重大安全事故、水土流失防治措施未達到目標值和生產建設單位開展虛假驗收的，要求限期整改并追究法律責任，暫停審批同一法人主體的后續新建項目水土保持技術文件以及加大其他在建項目水土保持的執法頻次、力度，同時實行合理的經濟處罰[12]。

由于不可避免的存在技術報告質量良莠不齊、市場準入門檻低等問題，就要求水行政主管部門、水土保持技術服務結構加大處罰和管理力度，盡可能的讓從業人員和技術服務機構做到盡職盡責，對法律存有敬畏之心并提高技術人員職業道德。取消或下調不負責任的技術服務機構的星級水平，水行政主管部門還應按3-5倍的技術服務合同額實行經濟處罰。

5 結 語

由于對編制者自身概念的理解不到位、水土保持技術規范對概念的解釋存在歧義以及相關法律法規的定義比較籠統等，在編制水土保持方案時從業人員往往存在困惑。因此，還需要不斷完善水土保持技術規范和相關法律法規，進一步具體化、明確化存在爭議的概念，深入理解相關概念及積極學習水土保持知識，切實提升方案編制者的專業水平。通過不斷的努力，促進水土保持方案編制工作更好的發展，實現建設、監理和技術服務機構等共同推動生態文明建設。