胖頭泡蓄滯洪區的社會管理探析

王立志

(黑龍江省胖頭泡蓄滯洪區管理處，黑龍江 大慶 166316)

1 概 述

胖頭泡蓄滯洪區位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源縣的西北部，東以安肇新河下段右側堤防及林肇公路左側的自然崗地和新建堤防為界，南至養身地到古恰的松花江干流左側堤防，西以老龍口到養身地的嫩江干流左岸堤防為界，北至南引水庫的1#-4#、21#-33#堤壩。區內總面積1994km2。胖頭泡蓄滯洪區是松花江流域防洪體系的重要組成部分，胖頭泡蓄滯洪區防洪工程與安全建設已于2016年開始開工建設。

2 社會管理的主要內容

社會管理主要包括建立人口管理制度，建立生產管理制度，建立建設非防洪建設項目審批制度，建立防汛信息公告制度，制定《胖頭泡蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，洪水保險制度的制定和研究。

2.1 建立人口管理制度

建立人口管理制度，合理調整區內人口分布，鼓勵和組織居民外遷，嚴格限制區外人員遷入，盡量減少蓄滯洪區啟用時，人員撤退的壓力。

2.2 建立生產管理制度

建立生產管理制度，指導調整土地開發利用模式、經濟結構和經濟發展布局。

蓄滯洪區建成后，所有影響蓄洪、行洪的產業都要根據蓄滯洪區安全建設的要求進行調整和限制，主要內容包括：

1)蓄滯洪區內油田、油井及其有關設施必須有可靠的防洪措施，并建設必要的避洪設施。

2)在進、出口門附近和洪水主流區域內，不應設置有礙行洪的各種設施，工礦企業不準在此區域內建設。

3)在蓄滯洪區新建的永久性房屋，主要包括居民點、學校、商店、機關、企事業房屋等，應盡量在蓄洪水位以上建，如果必須在水位以下建，必須建平頂房，且房頂要高于蓄水位，并在結構上有一定的要求。

4)電力、通訊、廣播電視等設施必須有防洪措施。例如：線路的對地凈空應按相對蓄水位的凈空計算，塔架的底部考慮洪水的沖擊。

5)禁止在蓄滯洪區內建設有嚴重污染物質的工廠和儲倉，以防止次生污染。

6)在農業種植業方面，應以矮棵作物為主，并抓好夏季作物生產。

2.3 建立建設非防洪建設項目審批制度

在蓄滯洪區建立建設非防洪建設項目審批制度，應當對項目和洪水的相互影響作評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施，并經過水行政主管部門的審查批準后，才能建設。

2.4 建立防汛信息公告制度。

除對上級防汛指揮部門通告外，還應對區內，尤其在大汛期間應利用區內通信系統通告至各鄉鎮及各村，并做好解釋工作。

2.5 制定《胖頭泡蓄滯洪區運用補償暫行辦法》。

從根本上說，建立蓄滯洪區補償運用機制的目的有2個：①保障蓄滯洪區的及時有效運用；②啟動后對區內群眾的損失給與適當補償。

根據《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》(國務院2000年發布)，結合黑龍江省省情和蓄滯洪區實際情況，應抓緊制定和實施《胖頭泡蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，使蓄滯洪區運用補償有法可依[1]。

2.5.1 認真做好基礎工作

1)要組織好《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的學習宣傳，做到家喻戶曉，使廣大群眾真正掌握政策規定，提高貫徹執行《暫行辦法》的自覺性。

2)要加強領導，要正確把握政策界限，從全局高度兼顧國家和群眾的利益，切實做好各項有關工作，尤其要作好蓄滯洪區居民財產登記工作。

3)要保持工作透明度。

4)加強專業人員的素質培訓，提高他們的政治素質、政策水平和業務能力。

5)健全工作制度，逐步建立以崗位責任制為主要內容的各項工作制度。

2.5.2 嚴格掌握政策界限

《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》規定的3項補償原則是：①保障蓄滯洪區居民的基本生活；②有利于蓄滯洪區恢復農業生產；③與國家財政承受能力相適應。

各級政府和各有關部門一定要把握好政策界限，嚴格按照《辦法》規定的工作程序，認真履行《辦法》賦予的職責，實事求是地做好有關工作。同時加強對蓄滯洪區運用補償工作的監督檢查。

2.5.3 盡快實施蓄滯洪區的防洪工程建設與安全設施建設

目前，胖頭泡蓄滯洪區的預警預報、轉移道路、圍堤等安全設施還沒有建設，轉移群眾的臨時住所、吃飯、飲水、醫療等問題遠未解決。因此，為了最大限度減少人員傷亡，減少經濟損失，應盡快實施蓄滯洪區的安全建設，特別是預警預報設施、轉移撤退道路、圍堤等安全設施。

2.5.4 加強蓄滯洪區管理

為了保證蓄滯洪區的正常運用，發揮蓄滯洪區的防洪減災效益，應按照國家對蓄滯洪區建設的有關規定和松花江流域防洪規劃的要求，抓緊制定出臺《蓄滯洪區管理辦法》，把蓄滯洪區正規化、規范化管理納入法制化軌道。

2.5.5 加強防洪基金的管理

各級征收機關征收的防洪保安費要在取得收入5d內，將資金上繳同級財政預算外資金專戶,劃入同級國庫水利建設基金帳戶，與其它渠道形成的水利建設基金按省政府黑政發[1998]21號文件有關規定管理使用。

2.6 洪水保險制度的制定和研究

洪水保險是針對洪水高發區域，受洪水威脅的人群、政府和其他參與部門共同分擔洪水風險的保險模式，具有政策性和非盈利性的保險形式。洪水保險是一項重要的非工程防洪措施。

1)建立洪水保險制度是抑制各級政府財政負擔增長趨勢的重要措施：①建立洪水保險制度可以在時間和空間上分散風險，減輕因洪水災害引起的救濟和重建的巨額財政負擔；②與以往洪災發生后純粹的救濟制度相比，洪水保險則使保險人與被保險人之間建立了受法律保護的合同關系，一旦發生洪災則可按既定標準及時兌現，使洪水風險和財政負擔得以有效化解。

2)建立洪水保險制度是蓄滯洪區啟用后洪災管理體制的重大改革：中國現行的洪災補償和救助是民政救助系統和特大防汛經費，在非官方和民間則是長期形成的“一方有難，八方支援”的優良傳統。但在特大洪災面前則暴露出明顯不足，主要是資金投入與實際需要不符，民政救助和防汛經費相對固定，社會捐助不固定也不穩定，不是可靠的資金來源，資金缺口大，對洪災救助起不到保障作用，救濟投入缺乏保障。洪水保險雖然不能減少洪災損失的具體價值，卻可以使部分地區一次性的洪災損失在較大的范圍內和較長的時間內進行分攤，使投保戶受災后能及時得到經濟補償，有利于盡快恢復生產，重建家園，維持社會生活的穩定。建立洪水保險制度，是為了適應社會主義市場機制，完善社會保障體系，是對現有災害管理體制的重大改革。

3)洪水保險可以有效協調保護區與分洪區、滯洪區的經濟利益：蓄滯洪區啟用后淹沒一些分洪區，但保護了哈爾濱等重點城市和地區，分洪區和保護區兩者之間存在獲得經濟利益和遭受損失的經濟利益關系。在市場經濟中受損方由受益方補償是合情合理的，通過保險的形式協調雙方的經濟利益在理論上是可行的[2]。

4)符合“大數定理”法則：“大數定理”法則是保險經營的數理基礎。胖頭泡蓄滯洪區的防洪保護區范圍比較大，人口眾多，可采取政府、社會、個人多方面籌集資金的方式，即國家和地方政府投入一定比例的資金，受益地區征收一定數量的資金(如防洪保安費等)，蓄滯洪區繳納一部分保費，從而積聚保險基金，是符合“大數定理”法則的。

5)洪水保險制度已積累了一定的經驗：在全國各地不同時期、不同地區都試點或推行過洪水保險或農村保險，雖由于種種原因未成功或未大范圍推廣，但已為今后推行洪水保險制度積累了寶貴的經驗。《防洪法》第47條規定“國家鼓勵、扶持洪水保險”。因此，有國家政策支持，有洪水保險的經驗積累，在胖頭泡蓄滯洪區推行洪水保險制度是可行的。

基于以上因素，應在胖頭泡蓄滯洪區強化洪災損失補償機制，建立更有效的洪災防范應對機制，即洪水保險制度。研究探討在胖頭泡蓄滯洪區試辦洪水保險，以解決蓄滯洪區的有效運用后的巨額經濟補償問題。

通過科學的分析和計算繪制洪水風險圖，作為確定保險費率的依據。然后根據水災風險圖，風險比較大的地方，保險費率高，保費要多交，反之，風險比較小的地方，保險費率低，保費要少交，這樣可以有效杜絕災情虛報，對于災情虛報之風可以起到一定的抑制作用，并為核災體系的完善提供動力機制。

3 結 語

胖頭泡蓄滯洪區即將建設完成， 社會管理主要涉及的人口管理制度，生產管理制度，建設非防洪建設項目審批制度，防汛信息公告制度，以及《胖頭泡蓄滯洪區運用補償暫行辦法》和洪水保險制度的制定等工作，應盡快開展，各項制度編制完成后，報黑龍江省人民代表大會批準后實施，便于水行政主管部門和管理單位有法可依，便于管理。