對工業項目建設工程價款優先受償范圍的思考與建議

唐媛媛 中國成達工程有限公司 成都 610041

目前國內工程建設領域存在一些大型工業項目完工并移交發包人后，發包人以需要第三方審計因而結算未完成等理由長期拖欠巨額工程款，有的甚至拖欠到發包人自身進入破產程序，導致建設工程承包人及其供貨商、分包商和農民工的合法權益受到嚴重侵害。《合同法》第二百八十六條賦予了承包人工程價款優先受償的權利，但在現實的操作中非常難以實現這一權利。現實的狀況是怎樣的？哪些款項可以優先受償？為了有效解決工業項目建設領域發包人拖欠巨額工程款的問題，維護承包人及其供貨商、分包商和農民工的合法權益，應完善相關法律法規，明確建設工程價款優先受償范圍。

1 我國對建設工程優先權的規定

《中華人民共和國合同法》第二百八十六條“發包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發包人在合理期限內支付價款。發包人逾期不支付的，除按照建設工程的性質不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發包人協議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優先受償”。從全國人大常委會法制工作委員會編寫的《合同法釋義》中可以得出立法者的本意是因為自20世紀90年代初到1999年《合同法》頒布，隨著固定資產投資規模的過快增長，拖欠工程款的現象出現了大幅度增加的勢頭。不少地區的工程款拖欠數額龐大，有的工程拖欠付款無期限，問題已經相當突出，不僅嚴重地影響建設企業的生產經營，制約建設企業的發展，也影響了工程建設進度，制約了投資效益的提高。在這個歷史背景下，《合同法》設立了建設工程優先權。

2 工業項目建設工程優先權在當前環境下的必要性

工業項目建設與一般的房地產項目建設不同，由于目前的經濟規模較大，工廠的建設規模較10年前有大幅度的增長。一個投資約300億的大型工業項目可由十幾個工藝裝置和公輔裝置組成，整個項目的WBS(Work Breakdown tructure，意為工作分解結構，創建WBS是把項目工作按階段可交付成果分解成較小的、更易于管理的組成部分的過程)常常分解出多達幾十個子項，整個項目的三級進度計劃多達數百頁。面對如此復雜的工業項目建設，為了提高工程建設水平，發揮工程總承包企業的技術和管理優勢，協調各方關系，統籌安排項目的設計活動、采購活動、施工活動，以及對項目的進度、費用、質量、安全及環保等進行一體化管理，目前常見的工業項目招標模式為工程總承包招標，這也是國家建設部自2003年頒布《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》(建市[2003]30號)以來就一直推行工程總承包的原因。2016年，住房城鄉建設部又頒布了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》(建市[2016]93號),文中進一步指出要大力推進工程總承包，有利于提升項目可行性研究和初步設計深度，實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平；有利于發揮工程總承包企業的技術和管理優勢，促進企業做優做強，推動產業轉型升級，服務于“一帶一路”戰略實施。

工業類總承包項目的建設周期長(一般2～3年，復雜項目可能長達4～5年)、每個包的標的大(動輒幾億～幾十億)，涉及的承包商和分承包商眾多，如果一旦發包人的合同價款不能按合同約定及時支付給承包人(總承包商)，影響面極廣。總承包商可能因此不能及時支付貨款給供貨商，供貨商則不能順利進行設備、材料的備料及制造活動；施工分包商可能因為工程款不能及時收取而不能組織滿足項目需求的勞動力隊伍，使項目工期不能按計劃完成。近年來由于外部經濟環境的復雜性，一些民營企業受資金斷裂的影響而倒閉。在某些制造業比較發達的地區，民營企業之間互相擔保，一旦其中一家的資金斷裂，其他制造商紛紛陷入困境。筆者所在的工業項目建設領域，近年來因建設工程價款糾紛而導致大量的法律訴訟。有些供貨商或分包商因自身面臨經營困境而不得不將總承包商訴諸法庭，而總承包商面臨眾多供貨商和分包商的訴訟壓力，不得不起訴欠付工程款的發包人，用法律手段追討工程欠款。總承包商勝訴以后，如果發包人不能按法院判決履行支付義務，就會進入到執行程序，總承包商的債權就面臨與其他債權人享有的抵押權等受償順序的問題。而分包商的背后是數量眾多的農民工，當無法獲得賴以生存的工程款時就會發生一些群體性事件。2019年3月12日最高人民法院在十三屆全國人大二次會議上作的《最高人民法院工作報告》之“四、堅持以人民為中心，努力滿足人民群眾司法需求”中報告：“推廣河南、湖南等地法院經驗，依法制裁惡意欠薪行為，幫助農民工追回勞動報酬95.3億元”，涉案金額巨大。如何根據現有法律，合法利用建設工程優先權保護總承包商和其分包商、供貨商，及分包商下面數以萬計的農民工的生存權益，是一個社會化的問題。

2019年3月12日最高人民法院在十三屆全國人大二次會議上作的《最高人民法院工作報告》之“三、貫徹新發展理念，服務保障經濟高質量發展” 中報告：“加強破產審判工作，審結公司清算、企業破產等案件1.6萬件”。近年來，越來越多的大型工業項目發包人也因為自身財務狀況惡劣而進入破產程序，在進行債權申報的時候，如前所述，發包人欠付工程款標的巨大，承包人在何種情況下可以爭取到建設工程優先權而得到優先受償，也是一個非常重要的問題。

承包人獲得建設工程優先權的目的是拿回合同約定的承包人已采購貨物和已付出勞動價值等工程款，這部分價值是由承包人(包括總承包商、供貨商、施工分包商等)提供的各種服務活動得以實現的，是發包人建設工程土地上附屬物的價值增加，承包人因為付出勞動而獲得的賴以生存的報酬理應被優先償還。

綜上所述，總承包商被發包人破產和分包商、供貨商索要款項的事項壓迫，被擠在一個狹窄的生存空間，如果建設工程優先權不能被很好地應用于實踐，建筑行業的生態環境會受到嚴重影響。2019年，國家層面召開了專題會解決民營企業工程款清欠問題。但清欠的根源，還要追根溯源，如果從發包人開始就依約按時付款，不拖欠工程款，拖欠企業工程款的情況會大幅度降低，誠信的社會體系也會因此而建立。

3 建設工程價款優先受償的范圍

《合同法》第十六章“建設工程合同”第二百六十九條給出了建設工程合同的定義：“建設工程合同是承包人進行工程建設，發包人支付價款的合同，包括工程勘察、設計、施工合同”。

2015年四川省高級人民法院在《四川省高級人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》中對第38個問題明確答復：“建設工程經驗收合格，工程的直接成本、間接成本、利潤和稅金屬于優先受償范圍”。

最高人民法院2018年12月29日發布了《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(二)》(法釋〔2018〕20號，以下簡稱“建設工程施工合同司法解釋二”)，其中第十七條“與發包人訂立建設工程施工合同的承包人，根據合同法第二百八十六條規定請求其承建工程的價款就工程折價或者拍賣的價款優先受償的，人民法院應予支持”；第二十一條 “承包人建設工程價款優先受償的范圍依照國務院有關行政主管部門關于建設工程價款范圍的規定確定。承包人就逾期支付建設工程價款的利息、違約金、損害賠償金等主張優先受償的，人民法院不予支持”。 財政部和建設部在2004年發布的《建設工程價款結算暫行辦法》第三條給出了“建設工程價款結算”的定義：“本辦法所稱建設工程價款結算，是指對建設工程的發承包合同價款進行約定和依據合同約定進行工程預付款、工程進度款、工程竣工價款結算的活動”。

對于建設工程價款優先受償的范圍，主流的觀點是《合同法》第二百八十六條中所說的“建設工程合同”是指施工合同，不包括勘察、設計合同。因為勘察人、設計人一般收入較高，不屬于法律特殊保護的對象。《合同法》第二百八十六條立法的主要目的是保護低收入的施工工人。同時，承包人優先受償的行使對象只能是不動產。實踐中，在破產重整的債權申報程序中，對于承包人(總承包商)上報的優先權范圍，破產管理人往往也只確認滿足優先權條件的施工部分，通常不確認設計費用和采購費用。

但是，應該認識到，在工業項目的總承包合同中，一般情況下，一個工廠60%～70%的價值存在于設備、材料的價款之上，一個項目的采購合同通常成百上千個。如果發包人在項目建設活動中長期拖欠承包人的采購價款，承包人迫于自身經營的壓力，無法及時支付貨款給供貨商。由此造成的后果，一是會導致項目的進度被延誤；二是極端情況下，一些中小型設備制造廠可能會發生資金斷裂而導致生存危機。這顯然與立法者初衷不符。從全國人大常委會法制工作委員會編寫的《合同法釋義》中可以明確看出《合同法》第二百八十六條的設立根本目的是保護建設企業的生產經營不被嚴重地影響，保護建設企業的發展不被制約。從《建設工程施工合同司法解釋二》第二十一條和《建設工程價款結算暫行辦法》第三條，也可以認識到這里的建設工程價款是根據合同約定與工程范圍相對應的款項，不僅僅是施工合同部分。

筆者認為在工業項目中，承包人(總承包商)提供的設備、材料經過施工安裝，已經固定在了土建基礎或建構筑物之上，密不可分。不能以法律上的不動產和動產的定義來劃分優先權的受償范圍，而應該從實質出發，承包人花錢采購了設備、材料，并經過施工勞動建成了工廠，使發包人獲得了增值的經濟效益，如果發包人對承包人欠付采購貨款，那么采購貨款和施工價款理應一并被納入優先受償的范圍，這有利于整個建筑業生態圈中企業的健康發展。僅將一般工業項目中占比30%～40%的施工費用納入優先權受償范圍，對欠付工程價款的發包人不能起到法律上的威懾和約束作用，亦有悖公平正義。

《合同法》第十六章對“建設工程合同”的定義沒有包括采購活動，是因為在30年前，采購一般由發包人自行完成，發包人和供貨商之間的糾紛可以由《合同法》第九章“買賣合同”的法律規定來進行調整解決，對出賣人的保護如《合同法》第一百三十四條“當事人可以在買賣合同中約定買受人未履行支付價款或者其他義務的，標的物的所有權屬于出賣人”。但如今隨著工業項目總承包合同模式的推廣，采購活動成為建設工程合同的一部分，承包人(總承包商)和供貨商之間的糾紛可以由“買賣合同”的法律規定來進行調整解決，但是承包人(總承包商)和發包人之間的糾紛仍需要由“建設工程合同”來進行調整。因此筆者非常認同四川省高級人民法院對于建設工程優先權受償范圍的答復：“建設工程經驗收合格，工程的直接成本、間接成本、利潤和稅金屬于優先受償范圍”。法律也應該與時俱進，適應目前的社會環境。

4 其他國家立法對建設工程優先權的規定

縱觀世界關于建設工程優先權的立法，通過比較分析，可以使我們更加深入地了解設立建設工程優先權的目的和原則是什么？是為了保護哪一類主體？

《法國民法典》第2103條第4款規定：“建筑師、承包人、瓦工與其他受雇于建筑、重修或修理樓房水渠或其他任何工程施工的工人，只要有樓房、建筑所在轄區內的大審法院依職權任命的鑒定專家事先做成的筆錄，確認與所有權人宣告擬建的工程有關的場地的狀況，并且工程完工后最遲6個月內已由同樣的依職權任命的鑒定專家的驗收，即對該工程有優先權；但是，此種優先權的數額，不得超過第二份筆錄所確認的價值，并且以轉讓不動產時已經進行的工程的增值為限”。

《德國民法典》第648條第一款規定：“建筑工作物或建筑工作物的各部分的承攬人，為因其合同所產生的債權。可以請求給予定作人的建筑地上的保全抵押權。工作尚未完成的，承攬人可以對相當于已提供的勞動部分報酬以及為不包含在報酬中的墊款，請求給予保全抵押權”。

《日本民法典》第327條規定：“(一)不動產工事的先取特權，就工匠、工程師及承攬人對債務人不動產所進行的工事的費用，存在于該不動產上。(二)前款先取特權，以不動產因工事而產生的增價現存情形為限，只就該增價額存在”。

美國法典上設立了“建設者留置權(mechanical’s lien)制度”，以實現對建設工程施工中的承包人、勞動者及材料供貨商的特殊保護。

從上述各國在建設工程領域中對優先權的立法可以看出，無論是美國的留置權制度、法國的優先權制度，還是德國的抵押權制、日本的先取特權制度，其目的都是對建設工程領域承包人付出勞動的合理保護，從公平的角度維持良好的誠信社會秩序。

5 對建設工程價款優先受償范圍的立法建議

綜上所述，由于建設工程價款優先受償的范圍在實踐中存在很多不同的觀點，致使工業項目建設工程優先權在我國目前的實踐中存在很大的操作難度。在依法治國的國家治理要求下，吸取其他國家在建設工程領域立法之精華，據本國工程建設領域之實踐，為促進建筑生態圈健康發展及確保各類企業和廣大農民工的工程款得到順利支付，倡導公平正義，維持社會穩定。筆者認為建設工程價款優先受償范圍是：“建設工程經驗收合格，工程的直接成本、間接成本、利潤和稅金屬于優先受償范圍”。期待未來《民法典》的立法中能考慮建設領域中這類現實存在的問題。