通州區特色小鎮發展路徑探究

■于 盈

十九大報告首次提出鄉村振興戰略，并對鄉村振興戰略的總要求、體制機制、產業體系、治理體系等方面做了統一部署。隨后，2018 年中央一號文件明確提出鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。在黨中央實施鄉村振興戰略的背景下，特色小鎮被賦予了新的內涵。中央一號文件明確指出鄉村振興，產業興旺是重點。為了實現產業興旺，必須構建農村一二、三產業融合發展體系，而構建農村一、二、三產業融合發展體系的重要路徑之一就是建設特色小鎮。因而在鄉村振興的背景下，探索通州區特色小鎮發展路徑對實現通州區一、二、三產業融合發展具有十分重要的現實意義。

一、通州區特色小鎮建設現狀

通州區推進的特色小鎮是非建制鎮形式的特色小鎮，創建要素包括四個方面：一是產業定位精準。重點聚焦高端制造、新一代信息技術、創意創業、健康養老、現代農業、歷史經典等。二是空間規劃科學。規劃面積一般控制在3 平方公里左右，其中，核心區域建設面積一般控制在1 平方公里左右，人口規模一般控制在3000-5000 人之間。三是基礎功能齊全。原則上按3A 級以上景區服務功能標準規劃建設，建有提供創業服務、商務商貿、文化展示、交往空間的小鎮客廳，實現公共WIFI 和數字化管理全覆蓋。四是投資主體及投資工作量明確。小鎮要求以社會資本為主投資建設，有明確的投資主體，3 年內需完成一定的投資工作量。

通州區申報了6 家南通市級特色小鎮，這幾家特色小鎮各有特色，具體推進進度不一。

（一）江海數字小鎮

江海數字小鎮位于南通高新區科技新城，規劃在南通高新區世紀大橋南側，計劃總投資40 億元，規劃面積3.8 平方公里，建設用地面積300 公頃，規劃常住人口5000 人左右，投資主體為多元化的企業投資。目前，小鎮已具備相應基礎：一是規劃較為明確，江海圓夢谷和江海智匯園功能定位明確，江海圓夢谷定位信息軟件行業，江海智匯園定位人工智能產業；二是已建好一支比較好的運營團隊；三是已有較好的產業基礎，目前已落戶天津大學密西根大學聯合研究院、航天十二院軍民融合產業促進中心、紡織研究院、海工研究院等平臺。在人工智能基礎支撐、核心技術、應用層等三個層面均有項目落地；四是科技新城已被評為省級科技園，已入選省級首批眾創社區。

（二）家紡小鎮

家紡小鎮位于通州區川姜鎮，西起新江海河，東至海門界河，北起規劃的洪江路，南至溫州路，總面積約200 公頃，可開發利用面積約144.7 公頃，其中物流倉儲用地64.3 公頃，商業商務用地42.4 公頃，商住用地38.0 公頃。主導產業為家紡及其配套物流、商業商務。家紡小鎮以電子商務服務為重點，沿金浩路打造家紡電子商務物流基地、特色家紡電子商務街區。小鎮主要分五個區域，即市場集聚區、倉儲物流集聚區、商貿商務區、設計研發區和生活區。小鎮項目以新志浩公司為投資主體，目前已有明確投資計劃的項目為中通物流蘇北轉運中心（總投資6 億元，占地170 畝）、磨框四期安置房工程（總投資2 億元，占地80 畝，且小鎮正與國內大型企業洽談，尋求合作整體開發事宜。

（三）空港小鎮

空港小鎮位于通州區興東街道。目前，空港已有華夏、尊翔等業內知名航空企業落戶，小鎮在航空產業方面已有一定的基礎。空港小鎮計劃總投資50 億元，規劃面積3 平方公里，產業定位高端制造業，發展航空運行、航空物流、航空制造、航空創意創業、航空物流等產業項目。立足興東機場和以機場為核心的航空產業，產業特色鮮明。計劃推進六大項目：圓通速遞南通航空總部、南通跨境電商監管中心、順豐速運南通區域航空樞紐（二期）、空港商務酒店、華夏飛機工程二期機庫、南通興東機場T3 航站區。

（四）田園小鎮

田園小鎮位于石港鎮。規劃面積約1.33 平方公里。定位現代農業。主要依托南通君城置業有限公司的九里蘭亭房地產開發項目，周邊配套休閑娛樂、農業觀光項目，總投資6 億-7 億元。

（五）航天果蔬小鎮

航天果蔬小鎮位于十總鎮。立足十總鎮的白鷺湖莊園和鎮區的農業基礎。以“航天育種示范基地”“航天農業院士工作站”和“智能化葡萄園”項目為突破口，打造集科研示范、科普體驗、生態觀光、休閑旅游、采摘垂釣、健康度假、太空示范、商務接待、生鮮物流為一體的“航天果蔬小鎮”。正在與北京三潤泰克國際農業科技有限公司、國家航天育種成果轉化中心、太空巡天科技（北京）有限公司等接洽，計劃投資22 億元。

（六）國學文化小鎮

國學文化小鎮位于東社鎮，與鳳凰衛視集團縱橫文旅達成初步接洽，定位以“天下書院”為核心，打造書聲、書趣、書香、書韻為特色的國學特色旅游小鎮。項目計劃總投資50 億元，核心區規劃面積0.6平方公里，資金來源主要為基金模式和PPP 模式。

綜上，通州區的6 個特色小鎮發展定位各不相同，涉及了高端制造、新一代信息技術、現代農業、旅游風情、歷史經典、家紡產業及現代物流等，產業定位鮮明，避免了區內特色小鎮的同質化競爭。大多數小鎮都擁有了一定的產業基礎或較為優良的文化底蘊，這正是形成特色小鎮的基礎。

二、通州區特色小鎮培育與建設存在的問題

（一）大多數鎮尚重視不夠

江蘇省政府提出要培育特色小鎮的時間并不長，市、區出臺培育方案僅過半年多時間。各鎮（街道）、相關部門對特色小鎮的概念并沒有完全理解，在認識上存在偏差。各相關主體在推進特色小鎮建設上存在諸多疑慮，認為建設特色小鎮僅是為了響應三部委計劃在2020 年前建成1000 個左右特色小鎮的政治任務，是一陣風的面子工程，對建設特色小鎮究竟能帶來多少經濟效益存疑。因而在推進過程中缺乏主動性，推進速度較慢、進度不平衡。

（二）企業主體作用不強、積極性不高

特色小鎮培育的“政府熱、企業冷”現象普遍存在，各申報主體在招商引資方面做了大量工作，但項目落地進展緩慢，田園小鎮、航天果蔬小鎮、國學文化小鎮至今都沒有完全落實起主導作用的企業主體。一是許多龍頭企業對特色小鎮了解甚微甚至認為與己無關，對入駐特色小鎮未來能給企業帶來多少收益存在疑慮。二是政府的利好政策并不明顯，僅省政府對納入省級創建名單的特色小鎮在創建期間及驗收命名后累計3 年內，每年考核合格后給予200 萬元獎補資金。通州區并未出臺明確的優惠利好政策，企業入駐積極性不高，因此招商進度緩慢。三是特色小鎮硬件設施相對滯后。特色小鎮要求達到3A 景區標準，建立小鎮客廳（展示廳），并形成相應的小鎮標識，而目前6 家小鎮基本沒有啟動相應的工作，進展緩慢。基礎設施薄弱導致企業補缺口壓力大，參與基礎設施建設動力不足。

（三）小鎮建設資金缺口大、籌融資困難

特色小鎮建設模式以政府引導下的市場化運作為主，推進特色小鎮建設的關鍵在于落實投資。但許多鄉鎮的可支配財力不足，事權與財權不匹配的問題客觀存在。同時社會資本也缺乏參與特色小鎮培育的積極性。一方面，這6 家特色小鎮建設大多處于培育特色和挖掘本地文化的初始階段，對社會資本吸引力不強。特色小鎮這一“新事物”投資前景不明、投資風險較大，社會資本與金融機構的投資信心不強。另一方面，多數特色小鎮建設處于遠離城區的鄉鎮，基礎設施與公共服務保障基礎薄弱，僅僅依靠鄉鎮財政遠遠不夠，亟需大量資金投入基礎設施與公共服務領域。而這兩大領域的投資周期長、數額大、回報率較低，致使社會資本進入特色小鎮建設缺乏積極性。根據目前的計劃投資情況，6 家小鎮總計需投資近200 億元。僅江海數字小鎮、田園小鎮和家紡小鎮確定了明確的投資主體，航天果蔬小鎮項目計劃以市場化運作，相關項目還沒有完全落地，其他兩家小鎮還沒有落實。雖然省政府提出對省級特色小鎮給予200 萬元的獎勵，但一是成為省級特色小鎮難度大，二是200 萬元的獎勵對于多則幾十億少則幾億的投資缺口而言只是杯水車薪。

三、通州區特色小鎮建設的路徑選擇

（一）規劃先行，政策導向

李強在《特色小鎮是浙江創新發展的戰略選擇》一文中指出，特色小鎮建設必須堅持“先規劃，后實施”的原則，突出強調規劃先行和規劃理念創新的重要性，用政策引領小鎮建設方向。第一，要保證特色小鎮建設形態“精而美”。要加強規劃引領，確保小鎮規劃地塊空間集中連片，同時挖掘、整合小鎮各類資源，結合小鎮所在地的地貌和小鎮產業定位及文化內涵，確定小鎮的整體建筑風格。要按照不低于3A級景區的標準規劃建設特色小鎮，打造宜居、宜業、宜游的美麗城鎮，讓小鎮的自然與人文資源與生產、生活的功能定位有機融合，將美麗資源轉化為“美麗經濟”。第二，在規劃體系上保持前瞻性。結合小鎮的功能和產業定位，實現產、城、人、文“四位一體”，生產、生活、生態“三生融合”，避免出現“空城”“死城”。如在東社國學文化小鎮規劃中，針對國學文化、忠孝文化的主題定位，側重強調國學文化的挖掘及國學文化產業化的研究；在川姜家紡小鎮規劃中，針對家紡產業的特性，側重電子商務與配套物流的研究；在十總航天果蔬小鎮的規劃中，針對航天育種的特殊產業定位，規劃重點強調科研與觀光相結合的綜合性方案等。第三，確保體制機制“靈而活”。組織機構上，成立專門領導組，明確職責，實行“領導機構統一組織、責任目標統一約束、專業人才統一調度、財政扶持統一管控、工程項目統一協調”的工作機制。獎勵政策上，對具備特色小鎮創建條件或有一定基礎的，區政府應積極給予財稅政策支持，特別是對列入省、市創建或培育名單的，規劃空間范圍內新增財政收入區級留成部分及省、市返還部分，一定時期內予以全額返還。對特色小鎮建設用地納入城鎮建設用地擴展邊界，優先予以用地保障。在特色小鎮建設步入正軌之后，可以學習浙江省的做法，從“事先給予”改為“事后結算”，對如期完成年度規劃目標任務的特色小鎮給予財政返還獎勵，對3 年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣獎勵指標。

（二）產業定位，突出特色

國內外建設特色小鎮的成功經驗啟示我們，產業是魂，小鎮是形，必須規劃統籌考慮產業定位，讓產業“特而強”，這樣才能保持小鎮持久繁榮。一方面，要差異化定位、錯位化發展。特色小鎮的產業必須立足自身特點，結合當地實際，深挖本地特有的產業資源優勢、歷史文化資源優勢，做到定位精準、特色鮮明，真正體現“人無我有、人有我優”的產業特色。每個小鎮都必須鎖定發展的主攻方向，發揮比較優勢，培育“一鎮一業”，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游。另一方面，完善特色小鎮所在鄉鎮的原有產業結構、產業體系，升級改造傳統產業，利用好“互聯網+”等新興發展手段，做強做實特色產業，推動產業鏈延伸，形成具有競爭力的特色產業集群，吸引人流、物流、資金流的進入，形成產業促進小鎮發展，小鎮發展又壯大產業的良性循環。

（三）市場主導，企業主體

充分尊重市場機制在特色小鎮形成和發展中的導向作用，充分激發社會力量在特色小鎮壯大、提升中的主導作用，是浙江特色小鎮建設的重要經驗。因此，特色小鎮建設必須堅持以市場為主導的原則，讓政府的“有形之手”和市場的“無形之手”兩者互相協調、共同促進，推進特色小鎮建設健康有序發展。一是改變傳統政府進行招商投資的做法，選擇符合小鎮產業定位的、財力雄厚的投資公司，讓企業在特色小鎮建設過程中發揮主體作用，承擔小鎮項目建設、產業發展、管理服務等工作。二是政府要加強政策扶持，構建“資金+人才”的發展模式，對于企業資金實力相對薄弱的小鎮，積極給予金融支持。積極探索股權眾籌、產業基金等金融模式，鼓勵運用PPP 模式組建集團公司，由政府牽線，加強與銀行、保險等金融機構的合作，按照“誰投資、誰收益”的原則，吸引民間資本投入特色小鎮基礎設施建設。同時，鼓勵人才引進，對特色小鎮建設亟需的高端人才、特殊人才，優先享受區各項人才政策，實行“一人一議”。加快本地人才的培養，聯手高校、中等職業學校，加強“產、學、研”深度融合。三是構建“共生共榮”發展生態圈。優化營商環境，適度放松入駐特色小鎮的企業門檻，發揮好本地中小企業的作用，讓各類市場主體參與到產業鏈的各個環節，構建小鎮龍頭企業、中小創業者“共生共榮”的發展生態圈。

（四）文化傳承，推陳出新

如果說產業是特色小鎮發展的核心與基礎，那么文化內涵便是特色小鎮發展的靈魂。如果只是片面強調特色小鎮的產業發展，無疑等同于“新瓶裝舊酒”，與傳統園區發展模式并無二異。建設特色小鎮，要求做到產、城、人、文“四位一體”，挖掘、培育和弘揚文化，讓優秀的本地傳統文化在小鎮建設、發展中得到充分弘揚，有利于助推特色小鎮的高質量發展。一方面，形成“人無我有，人有我優”的特色小鎮文化，能夠賦予小鎮獨一無二的文化標簽，防止“千鎮一面”。另一方面，特定的文化內涵能夠讓特色小鎮的各類群體形成對小鎮的認同感和歸屬感，形成和維系良好社交關系。因此，塑造“特而優”的特色小鎮文化內涵，一是挖掘本地文化資源，找尋本地的歷史記憶、文化脈絡，保護和利用好本地文化習俗、歷史文化遺存、非物質文化遺產，制定歷史文化街區等風景名勝的保護機制，加強對傳統文化的宣傳，形成具有濃郁地方特色的獨特文化標識。二是根據小鎮的產業定位，形成現代特色產業文化體系，促進傳統文化與現代產業文化的融合、本地文化與外來文化融合。三是加強設計規劃，在小鎮建筑外觀上追求“精而美”，一方面融入地域特色和傳統文化，另一方面也要防止外來建筑風格對小鎮周邊原有風貌的破壞。比如，石港鎮已有一千多年的歷史，素有“鳳凰寶地”之稱，擁有漁灣水道的自然風光、京劇文化的人文資源、傳統美食的獨特魅力，應借助豐富有效的傳播方式，宣傳、繼承石港輝煌悠久的歷史、底蘊厚重的文化，在小鎮建筑風格上融入自然風光、人文特色，增強田園小鎮的文化吸引力。