淺談機構改革后入河排污口設置管理工作

藍 平，易玉敏，錢怡婷，肖 嫻

(云南省環境工程評估中心，云南 昆明 650228)

0 引言

2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出“水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責”整合劃歸生態環境部。此次職責重構，為生態環境部門構建“污染源—排污單位排污口—排污管線—入河排污口—受納水體—水質斷面—水環境質量”全過程統一監管體系提供了難得的歷史契機，為改革完善水污染物排放控制的環境管理制度提供了機制上的有力支持。融合入河排污口審批及排放監管與環境影響評價制度、排污許可制度等固定污染源行政許可的協同管理是打通水環境管理的重要切入口，然而，入河排污口設置管理因為管理體制機制暫不暢通、法律法規不健全、技術規范標準長期未更新、歷史遺留問題較多等問題，生態環境部門的工作將迎來全新的挑戰和更高的要求。本文以云南省入河排污口設置管理的相關工作為例，重點分析入河排污口設置管理的現狀、面臨的主要問題和困難，結合當前及今后一段時間內水環境管理要求，探索性地提出開展此項工作的對策建議，為進一步科學合理指導入河排污口設置管理工作提供參考，為區域水環境管理提供技術支持。

1 入河排污口設置管理移交前管理制度建設概況

在政策層面，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1 號)明確要求“建立水功能區限制納污制度。確立水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量”[1]，《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)要求“加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量，嚴格入河湖排污口監督管理”[2]。《關于全面推行河長制的意見》的通知(廳字〔2016〕42號)要求，“切實監管入河湖排污口，嚴格控制入河湖排污總量；優化入河湖排污口布局，實施入河湖排污口整治”[3]。水利部于 1998、2001、2005、2017 年先后下發了《關于加強入河排污口管理工作的通知》《關于進一步加強水資源保護工作的通知》《關于加強入河排污口監督管理工作的通知》《關于進一步加強入河排污口監督管理工作的通知》等文件，對加強入河排污口監督管理工作進行多次部署。

在法律法規、部門規章和地方政府規章層面，《水法》《水污染防治法》《河道管理條例》明確了入河排污口監督管理制度、責任主體、措施要求及禁止行為等；《水功能區監督管理辦法》從水功能區監督管理層面對入河排污口設置進行了規定；《入河排污口監督管理辦法》從入河排污口設置申請、論證、審批、決定、登記、監管、處罰等做出了初步規定；《防洪法》《河道管理條例》中也對排污口設置的防洪要求和河道保護進行了規定。流域管理機構規范性文件《長江水利委員會入河排污口監督管理實施細則》《長江水利委員會入河排污口設置驗收辦法》對長江入河排污口設置審批和驗收進行了細化，對工業園區排污口管理進行了專門規定，初步構建了長江流域入河排污口管理制度體系。同時各省也頒布了有關入河排污口的地方政府規章，如《云南省實施<入河排污口監督管理辦法>細則》《重慶市排污口設置管理辦法》《湖南省入河排污口監督管理辦法》《青島市入河排污口監督管理辦法》，細化了入河排污口監督管理的組織和指導工作。

在技術規范層面，水利部2011年3月發布《SL 532-2011入河排污口管理技術導則》，從適用范圍、入河排污口登記、設置申請及審批、監測、規范化治理以及統計管理等方面制定了行業標準。為規范入河排污口設置論證工作內容、程序和技術要求等，指導入河排污口設置論證報告的編制，于2016年12月發布了《入河排污口設置論證報告技術導則(征求意見稿)》，至今未頒布實施。

2 過渡期入河排污口設置管理工作存在的問題

(1)水功能區劃和水環境功能區劃的差距較大影響入河排污口設置論證

水利部門劃分的水功能區劃是根據流域或區域的水資源自然屬性和社會屬性，依據其水域定為具有某種應用功能和作用而劃分的區域。生態環境部門劃分的水環境功能區劃是根據水域使用功能、水環境污染狀況、水環境容量、社會經濟發展需求以及污染物排污總量控制的要求，確定水體的環境保護目標和要求。兩者分類方法、劃分范圍、功能區定義、執行標準和階段性目標不盡相同。

生態環境部門的環境影響評價、排污許可、水質斷面達標考核等均是基于水環境功能區劃開展的，現在入河排污口設置管理移交后，其整個工作則是基于水功能區劃確定的，造成生態環境部門相關工作人員存疑較多。生態環境部門執行《GB8978-1996污水綜合排放標準》中的相關規定，即“GB3838中Ⅰ、Ⅱ類水域和Ⅲ類水域中劃定的保護區，禁止新建排污口”[4]，而水利部門并未規定幾類水質水域禁設排污口，水功能區劃中飲用水水源、工業用水、農業用水可劃為同一類水功能區，部分水功能區劃中分近期與遠期執行目標，且執行標準類別有范圍幅度，這對入河排污口設置依據造成較大困擾。另外，因省級以下地方水務部門也劃定了水功能區劃，同一河段省級水功能區劃、地方水功能區劃的水質目標不完全相同也影響了排污口設置論證工作。

水質目標的差異對入河排污口設置論證的影響較大，過渡期是否僅依照水利部門原有的標準體系，不考慮生態環境部門的要求；還是兩者兼考慮，以何者為主，也是需要回答的問題。后期為了實現入河排污口與環境影響評價、排污許可制度的銜接，及落實最嚴格水資源管理制度及污染物總量控制制度，水功能區和水環境功能區的融合、統一勢在必行。

(2)總量控制制度和水質達標考核要求不盡合理

目前，入河排污口設置論證納污水體所在水功能區(水域)納污能力和限制排污總量依據的是縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構核定的納污能力和提出的限制排污總量意見。現行基于水功能區納污能力的限制排污總量是以行政區為單位進行分配和控制，并未將限制排污總量分配到排污單位排污口，而排污單位排污許可證則未以區域限制排污總量為依據。如此，造成一是排污單位排污口到入河排污口段初期雨水、面源污染等無法響應水環境質量改善需求；二是水功能區段不同類別入河排污口限制排污總量無法合理分配。水污染總量控制與企業排污許可脫節未形成統一，限制納污總量對排污單位污染物排放量和排放標準起不到約束作用[5]。實際工作中會存在某個水功能區劃單元的排污單位是減排項目，入河排污口水質長期保持良好狀態，而污染物排放總量超過限制排放總量的情況。另外，水污染物總量控制項目嚴重缺失，國家對于總磷、總氮的排放總量控制指標核算工作遲遲未跟進。

《入河排污口監督管理辦法》規定，入河排污口設置可能使水域水質達不到水功能區要求的，禁止設置入河排污口。對于城鎮污水處理廠等本身屬于減排項目的入河排污口來說，流域水質現狀不達標，不予以同意設置也不符合實際。但對于項目可批性的依據，目前僅有《中華人民共和國長江保護法(草案)》(2019年12月28日征求意見)明確：“對未達到水質目標的水功能區，除污水集中處理設施排污口以外，應當嚴格控制新設、改設或者擴大排污口。”

(3)入河排污口與流域排污單位排污口關系不清

入河排污口設置需要論證水污染物濃度控制和總量控制，排污口所在水功能區的納污能力和限制排污總量是流域河段的總量，這就要求入河排污口設置論證梳理清楚其所在水功能區上排污單位排污口情況，數量是多少，直接排口還是間接排口，排污量是多少，主要污染物是什么，是否有規劃排污口等問題均需要回答。但目前普遍存在入河排污口與流域排污單位排污口關系不清、情況不明等情況，尤其是一些歷史遺留責任主體不明確、違法違規設置的入河排污口，導致入河排污口論證困難重重，無法準確判斷入河排污口設置的可行性和合理性，也對入河排污口和排污許可的協同管理造成聯通障礙。

(4)入河排污口設置論證審批權限與實際不符

按照《入河排污口監督管理辦法》，入河排污口設置與環境影響評價文件審批權限一致。因歷史遺留的未在建設項目環境影響評價之前申請入河排污口設置的情況較多，已建或在建入河排污口補辦審批手續存在審批權限不同步的情形。如按照《云南省環境保護廳審批環境影響評價文件的建設項目目錄(2015年本)》，生活污水集中處理設施建設項目環境影響評價審批權限已于2015年12月下放至州(市)級生態環境主管部門，而補辦入河排污口手續的大部分項目環評是在此時間點之前由省級生態環境主管部門審批，這就造成入河排污口設置論證審批權限與實際不符。同時也不滿足國務院“放管服”“簡政放權”有關要求。

(5)法律法規及技術規范支撐體系不滿足管理要求

從法律支撐層面來看，現行法律法規對入河排污口監督管理的授權不充分，只賦予了水行政主管部門、流域機構對入河排污口的監督管理職責，但對其具體執法職責權限、處罰職權卻未作進一步規定，且《入河排污口監督管理辦法》法律層級較低，法律約束力和執行力不足，處罰規定有限；另外相關法律法規對入河排污口設置與環境影響評價審批、排污許可之間的銜接關系未進行明確，行政職能整合后，面臨陸域排放控制與水域水體水質改善相融合的需求，更難以支撐。

從技術支撐層面來看，《入河排污口設置論證報告技術導則(征求意見稿)》未頒布實施，無效率效力；入河排污口編碼規則未包含受納水體及設置位置等信息，相關整治技術要求已不符合當前實施排污許可管理的工作需要。

3 建立入河排污口設置管理工作長效機制的對策建議

基于入河排污口設置管理后期可能與建設項目環境影響評價、排污許可實現“三合一”的行政審批制度，提出入河排污口設置管理工作長效機制建設思路為：以過渡時期入河排污設置管理存在的問題為導向，以制定法律法規、管理辦法、技術標準和加強生態環境系統能力建設為載體，實現適應新形勢的入河排污口全過程規范化管理。

(1)盡快完成水功能區劃和水環境功能區劃統一融合

水功能區劃和入河排污口設置論證工作一并由水主管部門移交到生態環境主管部門，兩者有別卻相輔相成。為了推進生態環境質量從污染源到排入水體的全鏈條管理，盡快完成水功能區和水環境功能區劃的統一融合，明確水體的環境保護目標和要求，統一分類方法、區劃依據、劃分范圍、功能區定義、執行標準、水質管理目標和編碼要求等，對排污口設置管理工作，乃至后續的重點流域管理等有重要意義。

(2)建立科學合理的總量控制及水質達標考核制度

我國現行水污染排放總量控制以流域為單位制定，各地方以水功能區為單元制定納污能力和限制排放總量，基于水功能區的入河排污口論證難以完成所在水功能區納污能力及限制排放總量準確分析。建議結合河長制和湖長制，建立排污總量核算的技術與方法，由地方政府對所轄水域，根據區域發展及生態環境規劃要求，提出排污總量計劃，并將污染物限制排放總量分配到入河排污[5]，使限制排污總量意見在入河排污口管理中的剛性約束作用得到體現。另外，環境主管部門應重視入河排污口布局規劃，對排污口設置水域進行布局分區，根據水功能區資源環境承載力和水質管理目標，劃為禁止設置排污水域、嚴格限制排污水域和一般限制排污水域三類[6]。

入河排污口設置基于水功能區管理水質目標的水質影響分析，建議在劃定禁止設置排污水域、嚴格限制排污水域和一般限制排污水域三類水域的基礎上，區分審批不同類別的入河排污口，按削減污染物的污水集中處理設施和產排污染物的工業企業進行分類管理，參照《長江保護法(草案)》的提法，對未達到水質目標的水功能區上污水集中處理設施排污口的設置審批有所突破。

(3)摸清底數，連通污染源全過程管理體系

入河排污口是污染源與外環境連接的重要通道，只有摸清底數、厘清關系，才能做好入河排污口設置管理工作。建議加強部門協調配合，建立聯動和信息共享機制，全面摸清入河排污口底數，主要包括兩個方面：一是河流入河排污口的數量、位置、排放方式、入河方式等；二是排污口匯入的主要污染源，并建立入河排污口信息化檔案。充分銜接環境影響評價、排污許可制、河長制等相關管理制度的實施，結合正在開展的重點流域水生態環境保護規劃、固定污染源清理整頓、第二次全國污染源普查等相關工作，充分發揮協同作戰效應，全面摸查入河排污口底數，厘清“排污單位—入河排污口—受納環境水體—控制單元—水質斷面”對應關系，與水環境質量相銜接，實施切實有效的協同管理[7]。

(4)簡化入河排污口設置審批管理權限，推動三證合一

按照國務院關于“放管服”“簡政放權”有關要求，簡化入河排污口設置審批管理權限，對已建污水集中處理設施及環評審批權限已下放的入河排污口審批管理，建議按環評最新審批目錄考慮審批權限下放。同時推動建設項目環境影響評價、排污許可及入河排污口設置“三合一”行政審批，實現對水污染排放全過程跟蹤管理，實現“一次性受理、一次性審查、一次性審批”的便民、利民目標。

(5) 結合職能變更及現狀管理需求，健全支撐體系

生態環境主管部門應結合例如排污許可制度前瞻性地預留了排污許可與入河排污口協同管理的接口、水功能區劃面臨修編整合、重點流域水生態環境保護“十四五”規劃等工作，盡快修訂相關法律法規、技術規范文件，系統開展入河排污口設置管理工作。一是修訂《水法》《水污染防治法》及入河排污口管理的相關規定，與國務院機構改革相銜接，明確相關部門管理要求和法律責任；二是結合職能整合要求，盡快出臺相關政策性文件，整合入河排污口設置管理與排污許可制、環境影響評價、總量控制、水污染防治規劃、環境保護稅等制度；三是編制入河排污口排查相關技術規范，指導入河排污口設置論證報告編制及后期整改工作；五是完善入河排污口編碼規則，將入河排污口的受納水體及設置位置等信息納入編碼，系統梳理現有排污口，規范新建排污口建設，逐步實現入河排污口的精準定位和精細化管理，完善入河排污口管理和技術支撐體系，強化水生態環境綜合管理能力，全面推動水環境質量改善。