云南省生態環境分區管治實踐進展與制度研究

陸 海，楊逢樂，唐 芬

(云南省環境工程評估中心，云南 昆明 650032)

0 引言

黨的十八大將優化國土空間開發格局作為推進生態文明的首要任務，十八屆三中全會提出“建立空間規劃體系”的改革任務，并在后續一系列生態文明體制改革的文件中對建立空間規劃體系提出了要求，從國家到地方，進行了“多規合一”、空間規劃等形式多樣的試點[1]。2019年5月9日，《國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號中共中央)提出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’”。在編制要求方面提出“堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，量水而行……”。

2018年7月21日，《中共云南省委云南省人民政府關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的實施意見》提出堅持空間管控的要求，將空間管控作為生態環境保護的根本性措施，用生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單約束空間利用格局和開發強度，從源頭上杜絕環境污染和生態破壞，優化城鄉開發格局，強化環境空間管控在城鄉建設規劃中的引導和約束作用。

近年來，云南省在環境分區管控方面開展了大量的研究和管理實踐，制定了一系列制度政策，然而，在實際操作過程中，因環境功能區劃類型繁多、政策交叉重疊，分區單元與落實主體(行政單元)不對應，加之考核評估機制不健全，分區環境政策執行并不到位。與此同時，由于環境保護規劃法定地位較低、規劃導向和目標不同，區域環境政策也很少能影響到發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等空間管治手段[2]。

本文通過梳理云南省生態環境分區管治歷程和特點，剖析現行分區管治制度存在的問題，提出優化調整建議。在下一步國土空間規劃體系背景下，為云南省完善生態環境分區管治理論，構建區域環境管理體系提供參考。

1 云南省生態環境分區管治歷程

云南省生態環境分區管治經歷了從“單要素分區”向“綜合分區”努力跨進的過程，相繼開展了單要素環境區劃、生態功能區劃、城鄉環境總體規劃、生態保護紅線及“三線一單”劃定等工作。總體來看，經歷了三個階段：

(1)以單要素為主的探索階段

云南省分別于2001年和2006年首次頒布實施《云南省環境空氣質量功能區分類》、《云南省地表水水環境功能區劃(復審)》和《云南省城市區域環境噪聲功能適用區劃分》，后于2005年、2014年對環境空氣和水環境功能區劃進行了修訂，2018年開展全省聲環境功能區劃分(2019-2029)編制工作。

結合云南實際，大氣和聲環境功能區劃因劃定時間較早加之更新不及時，目前已不發揮指導作用，各級環保部門及環保工作者大多根據當地環境質量、城市發展規劃等，執行相應標準要求。水環境功能區劃應用廣泛，已成為制定區域限制排放污染物總量控制，確定水污染防治單元的重要依據之一，然而在劃定過程中仍存在對水環境容量以及水生態特征欠考慮的局限性。面對保護水生態環境與開發利用水資源的多重要求，難以滿足未來水環境管理的需求。此外隨著水利部門水功能區劃的出臺，兩者之間在劃分主體、劃分依據、劃分類別、劃分標準等方面均存在差別，尚未實現歸一工作，使得實際使用中存在多頭管理無統一標準的問題。

(2)以功能區劃為主的發展階段

這個時期云南省開展了生態功能區劃、城鄉環境總體規劃試點等工作。云南省于2010年正式施行《云南省生態功能區劃》。該區劃將云南省生態功能分為5個一級區、19個二級區和65個三級區，明確了各功能區的生態系統特征、服務功能、保護目標與發展方向，提出了相應的生態保護和建設方案。通過區劃，為全省產業合理布局提供科學依據，為環境管理和決策部門提供管理信息和管理手段。

2013年10月，為落實國家對環境總體規劃編制工作的部署，原云南省環境保護廳啟動城鄉環境總體規劃編制和管理的試點，批準瑞麗市、騰沖縣為云南省首批試點城市。2014年11月，大理市作為國家“四規合一”試點城市，正式啟動城鄉環境總體規劃編制工作。2016年11月，《云南省環境保護廳關于加快推進各試點縣(市、區)城鄉環境總體規劃的函》，對全省各“四規合一”試點縣(市、區)開展環境總體規劃的編制工作提出了相關要求。目前《國家重點開發開放試驗區瑞麗市城鄉環境總體規劃(2015—2030)》已于2016年3月經瑞麗市人大常委會正式批準實施[3]。大理市、騰沖市、祿豐縣、安寧市、武定縣、石林縣、巧家縣等試點縣市的環境總體規劃也已陸續完成成果。 通過規劃的推進，上述試點縣份均初步建立了縣域生態環境分區管理體系，首次為縣域空間管理提供了環境分區，提出建設項目環境準入要求。但從云南省環境總體規劃參與“多規合一”的實踐來看，受制于國民經濟和社會發展規劃、城鄉發展規劃、土地利用規劃及環境總體規劃在規劃目標、范圍、時限、技術方案等方面的差異， 及環境總體規劃在體制機制、內容體系、技術方法、成果表達等的不足，融合的效果差強人意。

(3)以生態保護紅線為基礎的完善階段

這個時期云南省經歷了生態保護紅線劃定、“三線一單”編制階段。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，要求京津冀、長江經濟帶沿線各省(直轄市)，完成生態保護紅線劃定工作。2018年6月，云南省人民政府發布《云南省生態保護紅線》，確定了全省生態保護紅線11.84萬km2的劃定面積和30.9的劃定比例。

云南省生態保護紅線劃定方案實施近一年來，紅線劃定成果在全省各類規劃環評、項目環評的編制、評估、審查過程中，作為一項硬性要求，發揮了較好的約束和引導作用。作為各類空間規劃及土地利用規劃、資源開發規劃等各級、各類規劃編制的前提和基礎，確實體現了保障區域生態安全的底線和生命線思維。然而隨之而來的勘界落地工作推進緩慢，配套管控辦法遲遲未出臺，使得地方政府部門在如何執行、如何調整、如何管理的問題上無法可依。2018年3月，隨著國務院機構改革方案公布，生態保護紅線的管理職能從生態環境部劃轉到自然資源部，部門職能變動，管治制度也將隨之調整，基層要做到有法可依困難不小。

2018年3月，生態環境部印發《長江經濟帶戰略環境評價“三線一單”編制工作實施方案》，提出2018年底初步完成沿江12省(直轄市)“三線一單”編制，以州市為主體構建覆蓋全省的“三線一單”生態環境管控體系，切實以“三線一單”作為推動區域高質量發展的硬約束。2018年4月，云南省人民政府辦公廳印發了《關于成立云南省長江經濟帶戰略環境影響評價工作協調領導小組的通知》，明確要求貫徹落實黨中央、國務院對長江經濟帶發展作出的重大決策部署，組織編制“三線一單”。

經過一年多的探索，云南省“三線一單”劃定基本完成了開展基礎分析，建立工作底圖；明確生態保護紅線，識別生態空間；測算污染物允許排放量；劃定資源利用上線，明確管控要求；綜合各類分區，確定環境管控單元；統籌分區管控要求，建立環境準入清單；集成“三線一單”成果，建設信息管理平臺的工作任務。通過編制“三線一單”，建立了覆蓋全省的生態環境分區管控體系，逐步明晰了區域污染物排放與生態環境質量目標的相應關系，為環境承載能力監測預警奠定基礎；充分銜接規劃環評、項目環評制度，構建完善的環境預防管理體系。目前云南省“三線一單”成果正在報審，尚未進入應用管理階段，隨著該項工作的推進將進一步探索應用管理的出口。

2 云南省生態環境分區管治制度的問題識別

2.1 重編制輕實施監管和長效應用

從云南省生態環境分區管治歷程來看，地方政府及環保部門在推進生態環境分區管理過程中，對區劃編制或試點工作較為重視，但多依賴于技術支撐單位完成，對于分區方案或規劃成果的審批、實施以及后續在地方環境管理中的長效推廣應用關注不足。對于編制成果在實施層面的推進、在政府管理中應發揮的作用及實施過程中的監管方面較為薄弱。以城鄉環境總體規劃編制工作為例，雖然全省有多個試點縣市開展了編制工作，但截止目前僅瑞麗市經市人大常委會正式批準實施，其余縣市成果均未進入應用階段。

2.2 缺少統一的管理與協調機構

行政區劃的剛性約束與生態環境系統地域空間整體性之間的矛盾[4]，導致環境分區管治內容往往流于形式。其次環境分區管治涉及環保、林業、農業、工業、水利、住建、國土等多個部門，各部門的專項規劃中都有環境管治的內容，由于規劃的空間尺度、目標導向等存在差異，有些環境管治內容存在較大的矛盾，在具體實踐中很難協調，導致環境分區管治內容可操作性差，在“多規”空間銜接和各類管控邊界劃定的基礎性地位受到了嚴重挑戰。

2.3 環境政策的區域差異性不足

完善的環境政策體系是落實環境分區管治的根本保障。縱觀云南省現有的環境政策體系可以發現以下問題：一是現有的環境保護法規體系以分級分類管理為主，缺乏分區管理。此外各州市多以統一的環境保護政策和標準為基礎，并未根據自身實際資源環境承載能力制定更為嚴格和符合區域特點的環境保護政策和標準[5]，從而使環境保護要求不具針對性。二是環境保護專項法規不完善。現有的單行環境法律法規多集中在環境影響評價、污染防治和環境資源三部分，對產業準入標準、生態補償、監督機制等分區相關政策不夠完善和深入。

3 云南省生態環境分區管治制度建設的優化建議

3.1 加強與國土空間規劃體系的銜接

在統籌整合各類生態環境空間管控要求的基礎上，以綜合性生態環境空間規劃作為環境管理參與政府國土空間管控綜合決策的統一接口，積極將生態環境分區管制的各項要求融入國土空間規劃體系。省級層面，應銜接國家有關部門制定的政策和規劃，提出優化規劃空間布局及配套政策的生態環境分區管控要求；在市(縣)級層面，積極將生態環境分區管治要求融入市(縣)空間規劃“多規合一”，以建設項目環境影響評價、排污許可管理等手段，強化生態環境空間管控，使其切實體現在市縣級政府關于生態空間、城鎮空間、農業空間的戰略布局當中，科學強化地方環保部門的綜合話語權[6]。

3.2 健全環境監管體系，完善考核評估及維護機制

探索建立“縱橫聯合”的環境監管管理體系。縱向上，嚴格按照主體功能區實施等級式的差異化環境管理模式。省級環境管理部門按照市縣主體功能定位下達差異化的污染物排放總量控制目標，制定各項污染物排放標準等；市縣將省級下達管控目標在空間上進一步細化落實，保障市縣域內部環境管控目標、措施與空間管治要求相協調。橫向上，完善環境執法監督網絡，形成環保系統內部、部門之間、全社會3個層面的聯動執法格局。建立健全部門聯動執法、邊界聯動監管、網格化執法等機制，推進環境監管網格化和精細化。與此同時，通過持續推進縣域生態環境質量監測評價與考核、領導干部自然資源資產離任審計、環境承載能力監測預警、生態補償和專項財政轉移支付、生態環境損害賠償等制度，構建考核評估及維護機制，以保障生態環境分區管治制度的有效實施。

3.3 實施差異化環境政策，強化生態環境分區管治的作用

云南省“三線一單”成果系統提出全省生態環境分區管控體系，尤其是通過環境質量底線和資源利用上線的分區管控，制定了符合云南實際的準入清單。清單是實施分區分類管理的基礎，以此為數據基礎分區域、分流域、分行業提出控制要求，以問題為導向提出差異化管理目標與任務措施。以清單為基礎安排生態補償資金、環境保護專項資金，以清單為基礎實施財政獎懲[7]。

強化生態環境分區管治對規劃和項目環評等工作的支撐作用，完善環境規劃體系，在環評及事中事后監督管理等工作中，落實“三線一單”和功能區劃要求。生態環境分區管控需支撐生態環境管理，將污染源普查、環境監測、源解析、排污許可、執法審批數據與“三線一單”和功能區劃成果融合，實現統一管理、動態更新、實時評價調整。