為全球環境治理貢獻中國智慧

◎李金惠（清華大學環境學院教授、聯合國環境署巴塞爾公約亞太區域中心執行主任）

中國在經濟實力增強之后，在國際社會的話語權越來越大，在全球治理方面，中國怎么提供貢獻，怎么講好中國故事，怎么貢獻中國智慧，實際上也很關鍵。

全球治理如何走到今天

冷戰時期的治理沒有形成全球統一的機制，而是一種兩極分化的狀態。真正的全球治理概念的推動與落實是在1990年冷戰之后。1990年之后，由德國前總理勃蘭特提出了新的全球治理的理念。到1992年的時候，28位國際知名人士成立全球治理委員會。可以看到，歐美很多大學的公管學院都設有全球治理方面的研究機構或者研究中心。

1995年，聯合國在成立50周年的時候，發布了《天涯若比鄰》的報告。這個報告對全球治理提出了比較明確的要素，例如“價值觀、規制、客體、主體和成效”五個方面的問題。全球治理不像法律、法規，它是很多事務、工作、活動的集成。它不是一種正式制度，而是互相之間為了達成特定的目標而形成的互動，這是治理的理念。治理的主體包括政府部門、國際機構，包括聯合國機構。當然，除了聯合國機構，還有非正式的公民社會組織。比方說NGO（非政府組織），包括私營部門等，都是全球治理當中的一員。

經濟的全球化帶來了一些負面的影響。資本、生產活動在全球的布局帶來一些問題。一個國家可以對該國相關的法律制度進行調整，但是在國際體系里沒有。全球化所帶來的負面影響，需要有一套規制來解決，包括勞工、貨物、貨幣等領域的問題。再一個，國際社會跟國家內部一樣，國家作為一個行為體有它的利益。國家利益有時候是不可退讓的，不可讓渡的。這個時候必須有一套制度（來調整），讓大家籌措出資金來共同做事，或者有錢的出錢，有力的出力，這是全球治理發展的原因。在全球治理當中，各國做法不盡相同，比如西方國家強調社會治理，政府的強制性非常弱，而有的國家則政府很強勢。

全球治理可分三個層次

全球治理當中也分層次，比方全球層次、地區層次、國家層次。近些年，地區層次的發展速度非常快，歐盟就是一個新的區域治理的創新，東盟一體化進展也很快。還有一些平臺，比方中日韓三國在某些特定領域的合作。包括上海合作組織，這些都是全球治理當中非常重要的組成部分，而且近年來發展速度也非常快。

國家層次也是一樣，國家治理能力的提升與全球的經濟實力布局有關系。過去，發達國家、發展中國家兩極分化，出現富人和窮人，但是現在有很多中間的，所以導致國家治理在形式上多種多樣，同時需求也越來越多。

在2008年金融危機之前，經濟全球化的速度加快，出現了全球多極化趨勢。2008年金融危機到現在，反全球化的聲音越來越多，全球化的速度減緩了。各方的利益也進行了再分配，大國之間的利益博弈越來越強。這是全球治理發展的一些特點。

全球治理是大勢所趨

在全球治理上，七國集團在國際舞臺上發揮了非常重要的作用。一開始是英美，早期英國非常強勢，因為它有很多殖民地，不是現在英國的版圖，在那個階段是英美“兩超”的治理。到20世紀70年代，七國集團（G7，成員國包括美國、英國、德國、法國、日本、意大利和加拿大）成為國際舞臺上的引領者，這些國家的GDP在全球占70%，貿易總量占全球的50%，在國際事務當中的話語權增強，七國集團形成的一些政策性文件，國際上也非常重視。

隨著經濟的發展，21世紀初又出現了新的跡象，就是把一些新興的經濟體也囊括進來，比方中國、俄羅斯、印度等。1999年成立了G20的框架，2008年首次舉行G20（二十國集團）峰會，中國也舉辦過G20峰會。在國際舞臺上，從“兩超”到G7、G8、G20，整體來講是世界強國引領的全球治理體系。但是，我們可以看出從G7完全西方治理到現在東西方共治的發展趨勢。一般認為“東方”是發展中國家，這里的“東”與“西”不是地理位置上的東西。可以看出，所有的機制設置朝著共治的方向發展。這是一個大的趨勢。

全球治理也有制約因素

全球治理當中的主體還是主權國家或者國家之間的治理，這是最重要的部分。雖然有主權國家的治理，有國際組織的治理，也有非政府組織公民社會的治理，整體來講最重要還是政府的治理。全球治理也有制約的因素，比方我們稱聯合國為“Organization”，不稱為“政府”。雖然在中國人眼里，聯合國的官好像比某一個國家的要大，實際上聯合國秘書長的權力沒那么大，因為各個國家讓渡的權力非常有限。所以，世界是沒有政府的，這也造成了執行力不足。

包括國際環境法，大家認為它是個軟法，為什么是軟法？因為最后出現不遵約的情況也就是在文件里表達一下，或者某個機構在會上批評一下，這說明機制是有缺失的。當然，還有價值觀等方面的一些差異導致難以達成共識，這也是限制因素。另外，社會參與力度變大之后，官方的政策還會受到社會的影響，這在環境領域非常突出。

環境問題催生全球環境治理

全球環境治理是怎么來推動的呢？最早是一系列里程碑式的文件給我們敲響了警鐘。此后，主要是以聯合國環境署的成立作為標志。1973年，聯合國環境署作為聯合國統籌全世界環保工作的權威機構正式成立，全球環境治理的框架始終圍繞（聯合國環境署）展開。在發展過程當中，聯合國環境署的發展并不是一直向上的，而是在波動中發展。

當環境問題突出的時候，很多機構就會參與到環境事務中來。

比如，聯合國工業發展組織（United Nations Industrial Development Organization，UNIDO）、世界衛生組織（The World Health Organization，WHO）、聯合國發展署等一些機構都在開展環境有關的工作。這就造成了全球資源的利用不充分。雖然大家都在做同一件事，卻缺少協調機制，所以聯合國一直在討論怎么加強聯合國機構之間的協調。

聯合國環境署是聯合國下屬機構，不是獨立的組織。聯合國的工發組織等是獨立的機構，但也屬于聯合國系統。還有一種區域層次的，比方區域性的部長會議，還有民間社會，這是組織結構。全球有700多個公約，也有人說500多個公約，這與環境認定的范圍有關系。不管怎么說，這是一個非常龐大的體系。

在國際資金機制里，我們過去往往看到的是國際機構的資金。來自官方的資金，日本或許多一些，現在歐盟還有一些資金可以用，但是我們往往會忽略國內的自有資金和國內的私營部門的資金，這是我們在國際履約過程當中理解上的一些缺陷。最近幾年，聯合國在推動伙伴關系計劃，大大加強了私人部門的投資。國內很多人做的其實是履約工作，但沒有把它上升到履約的高度。

全球環境治理體系逐步加強

全球環境治理出現很多問題，需要進一步的協調。需要協調的主要是聯合國機構的增強，到底聯合國環境署的機構應該怎么發展？所以，也有人提出從聯合國到聯合國環境組織，到世界環境組織等方案。

這些方案在推進的過程中難度非常大，因為它要加強地位，就需要征求所有聯合國成員國的同意。后來，推動者發現難度很大，所以就改為在實質性的工作上加以推動。例如，環境問題不再是單純的末端治理，而是要尋求發展綠色經濟，同時加大科學要素的作用，來解決環境問題。所以，聯合國的一些會議是把科學、政策和商業這三個維度的工作結合起來，來推動國際環境治理的。目前來講，很多資金機制是創新機制。但是，全球環境治理還存在很多問題，比如一些開倒車的現象。

聯合國最終加強了聯合國環境署的地位，從原來58個成員國的理事會發展為全體聯合國成員國的聯合國環境大會，這產生了非常大的社會影響。第一次聯合國環境大會只有1000人左右參與，到這個時候已達到5000人左右的規模，這說明參與的力度非常大。涉及的領域不再僅僅限于陸地上，還延伸到了海洋，例如海洋塑料的話題。其實，海洋塑料主要還是要從陸上控制，因為80%以上是陸源導致的。

聯合國環境大會形成決議之后，在聯合國的國際法系統，如《巴塞爾公約》（《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》的簡稱），形成了相關的一些條款，確認污染屬性。很多國家也出臺塑料方面的一些禁令，等等。這些都是環境治理體系進一步加強的重要標志。

中國積極參與全球治理

中國在全球環境治理過程當中也發揮了重要作用。我國參與其中最早是在20世紀70年代。后來，我們就逐漸跟著走，因為我們有很多環境治理的需求，需要借鑒發達國家的經驗。發展到現在，我國是積極地參與全球治理。

我們在推動國際游戲規則的制定及理念上也發生了變化。過去，我們總是在強調共同但有區別的責任，發達國家責任要多一些，現在我們重視共同的責任和義務，這是思想觀念上的變化。積極參與而不是一味尋找理由、逃避責任。我們提供援助，倡導相互幫助，協力推進，這都是我們外交理念上的變化。這些理念在應對氣候變化談判、汞公約形成談判、蒙特利爾議定書的談判，充分地體現了我們在全球治理當中的作用。

創新舉措體現中國智慧

我們也有創新性的舉措，那就是中國的“一帶一路”倡議。未來，中國怎么去擔當，怎么去傳遞正能量，怎么貢獻中國方案等，都要求我們必須有創新。最近，我國在推動“無廢社會”、“無廢城市”的建立，新加坡也在推動無廢城市、無廢國家建設的舉措。我們創新的不光是固體廢物管理模式，實際上是生產和生活模式、綠色發展的模式，最終是要實現“無廢社會”。

我很早就參與“無廢城市”這項工作，從院士建議的提出到后來一系列環保部程序的跟蹤，到16個試點城市方案全部通過。我參加了13個試點城市方案的討論，負責3個城市試點方案的制定。我國推動綠色發展和其他國家不一樣。我們重在制度上的創新，其他國家更多的是從可持續消費，從社會的角度，從社會源、生活垃圾、再生資源的角度，而我們強調的是整體。

此前，我作為中國政府代表團成員參加了聯合國環境大會。我們把地方零廢棄的舉措放到了聯合國決議里。想放一個新的理念到聯合國決議里，實際上是很難的，因為很難達成共識。但是這一次非常順利，一次性就把它放進去了。這說明地方零廢棄的舉措是全球的共識，這是非常關鍵的一點，將來也許還會體現越來越多的中國智慧。

全球治理模式一直在變化和改革當中，與我國一樣。實際上，國際社會也是在變化當中的。另外，很多國際秩序趨于保守，我們如何在這種機制下創新？如何在國際資源越來越少的情況下推動全球治理？這對我們來說是非常重要的挑戰。另外，中國實力增強之后，話語權越來越大，怎么提供中國的貢獻，怎么講好中國的故事，實際上也很關鍵。