資源型城市經濟轉型的困境及突破路徑分析
——以阜新市為例

王悅

（ 沈陽師范大學社會學學院， 遼寧沈陽 110036）

1 引言

2003 年，中共中央、國務院發布《 關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，加快了東北老工業基地的發展步伐。 在實施振興東北老工業基地戰略的過程中，遼寧西北地區的朝陽、鐵嶺、阜新3 個城市經濟社會發展水平比較滯后，2008 年，遼寧省委、 省政府決定實施突破遼西北戰略；2013年，遼寧省委、省政府出臺了《 關于深入實施突破遼西北戰略的若干意見》；2015 年，遼寧省政府又發布了《 關于進一步深入實施突破遼西北戰略的意見》，為遼西北地區經濟發展指明了方向。 習近平總書記指出，遼西北地區要充分發揮資源優勢和后發優勢，推進基礎設施建設和民生建設， 推進現代農業和重點產業集群發展，推進生態環境保護，積極探索資源枯竭型城市轉型發展新路子， 努力形成活力迸發的新增長區。

2 阜新市經濟轉型研究進展

資源枯竭型城市是指礦產等資源開發進入衰退或枯竭過程的城市， 一般都要經歷輝煌—衰退—轉型的過程。 城市從輝煌的那一天起，意味著要為衰退之時付出沉重的代價。 阜新市是我國東北地區一座典型的資源枯竭型城市，地處遼西北，城市的興衰和煤炭資源緊密相連。在計劃經濟時代，阜新市的煤炭儲量十分豐富，煤炭開采為國家做出了突出貢獻。全市21 個國有統配煤礦規模浩大， 被稱為“ 百里礦山”，生產了近7 億t 煤炭。 隨著煤炭資源的枯竭，帶來了一系列問題，從2000 年開始，全市經濟發展陷入了前所未有的困境。 2001 年，國務院將阜新市確立為我國第一個資源型城市轉型試點市，從此，阜新市走上經濟轉型之路。截至目前，阜新市在經濟轉型中取得了一定成績，但也面臨著諸多嚴峻挑戰。

資源枯竭型城市經濟轉型是一個世界性課題。關于阜新市經濟轉型問題， 學者們進行了相關的研究，取得了豐富的成果。 總體來看，研究內容主要分為兩個方面， 一是從包括阜新市在內的所有資源型城市經濟轉型進行分析，如馬克、李國軍（ 2012）對我國資源枯竭型城市10 年的經濟轉型基本經驗與啟示及城市可持續發展面臨的挑戰進行了分析［1］。 黃雪琴、王婷婷（ 2015）引入生態效率概念，基于能值生態足跡法，評價了我國資源型城市的生態效率［2］。孫浩進（ 2014）研究了我國資源型城市產業轉型的效果、瓶頸與路徑創新［3］。二是單獨就阜新市經濟轉型進行分析，如孫平軍、修春亮等（ 2010）在對經濟系統脆弱性概念進行界定的基礎上， 通過構建脆弱性評估模型，結合熵值法，對阜新市1991—2006 年經濟系統脆弱性進行了動態評價， 并提出可持續發展的政策建議［4］。趙宏燕、白云升（ 2013）分析了阜新市人才困境的環境、理念、政策等方面的原因，提出了實現城市可持續發展的有效路徑［5］。 吳春華等（ 2013）以阜新資源型城市為例， 基于最小阻力模型對其城市及農村居民點適宜性評價進行了研究， 為其轉型發展在用地選擇上提供了理論依據及決策支持［6］。

近年來， 東北三省經濟增速普遍放緩， 形成了“ 新東北現象”， 阜新市經濟轉型面臨著更加嚴峻的挑戰。在這一背景下，阜新市作為資源枯竭型城市轉型的樣本， 如何實現經濟轉型新的突破和經濟可持續發展是一個非常值得研究的問題， 具有重要的理論價值和現實意義。 本文將在分析新時期阜新市經濟轉型面臨挑戰的基礎上， 提出城市突破經濟轉型困境的相關政策建議， 為資源型城市進一步實現經濟轉型及可持續發展盡綿薄之力。

3 阜新市經濟衰退的根源

3.1 煤炭資源的特殊性

煤炭資源來自于自然界， 具有不可再生性，因此，煤炭產業存在特殊的周期性，經過一段時期的開采必然進入衰退期， 導致煤炭資源型產業本身的不可持續性。 煤炭資源產業的開采對生態環境影響較大，容易造成廢水、廢氣、廢渣污染以及地面塌陷等次生地質災害、水土流失和土地沙化等環境污染，存在較大的負外部性。

3.2 人才的流失

中華人民共和國成立后， 實施重工業優先發展戰略，對煤炭資源實施無償開發，執行的是“ 資源無價、礦產品低價、加工產品高價”的政策，城市自身積累較弱，形成城市基礎設施陳舊、環境污染嚴重、自然環境惡劣的局面。 20 世紀80 年代后，國家開放沿海城市，對其實施一系列的優惠政策。阜新市地處內陸，無法享受國家提供的優惠政策。阜新市在吸引人才、 資金和技術方面與沿海發達城市相比處于絕對劣勢， 本市的高水平人才被吸引到發達地區的非資源型城市，導致城市經濟發展雪上加霜。

3.3 缺乏可持續發展機制

在計劃經濟條件下， 煤炭資源的產品價格完全由國家實施計劃，國家制定的煤炭價格長期偏低，因此，阜新市大量的煤炭企業無法進行足夠的積累，不能針對煤炭企業職工進行人力資本投資， 無法提升職工的素質， 煤炭企業破產以后產生大量的下崗職工，難以適應社會需求找到新的工作。由于缺乏城市資源枯竭預警機制、 資源型城市環境治理機制以及煤炭產業衰退的援助機制， 在煤礦開采繁盛時期沒有考慮預存資金，到后期治理時期已是困難重重。

3.4 部分官員貪污腐敗

在阜新市經濟發展落后、轉型困難的同時，一些政府官員無視黨紀國法，貪污腐敗，破壞了自由的市場競爭環境，阻礙了城市的健康發展。這些官員身居要職，不能廉潔奉公，對經濟轉型危害極大。

4 阜新市經濟轉型面臨的挑戰

4.1 環境污染嚴重

一方面，阜新地區由于長時期的煤炭開采，生態環境遭受到了嚴重破壞，大氣污染嚴重。具體表現在以下方面： 在煤炭資源開采過程中產生了總面積達288.5 萬m2的矸石山；采煤中產生的廢水懸浮物、酸度及金屬含量都較高， 在排出過程中污染了淺層地下水；阜新海州露天礦破產，留下了一個長4 km、寬2 km、直徑深度為300 多米的大型深坑，其規模相當于1 120 個標準足球場。 礦坑內殘余煤炭自燃，每日有害氣體彌漫空中，煙霧繚繞。 另一方面，阜新市地處科爾沁沙地東南邊緣， 屬于半干旱季風性大陸氣候，常年多刮西北和東南大風，雨量不足。

4.2 產業結構調整緩慢

合理的產業結構在阜新市經濟轉型中具有重要影響。由于阜新市長期依賴煤炭資源開采，煤電在地方經濟占比超過一半， 在城市經濟發展中缺乏產業結構調整的動力，城市產業結構較為單一［7］。產業結構失調，第一產業基礎薄弱、第二產業比重較高、第三產業發展緩慢。雖然在1986 年提出產業結構調整意見和措施，但是并未取得理想成效。 目前，阜新市已經將現代農業作為城市持續替代產業， 但是農業的發展難以持續成為城市的主導產業。

4.3 高校發展存在困境

實現阜新市經濟轉型，推動阜新市經濟發展，一個重要條件就是人力資源的支撐。 高等學校承擔著人才培養、知識創新、社會服務和引領文化的責任，是地方經濟發展的“ 助推器”。 2019 年，遼寧省全省共有普通高等學校115 所，其中，本科院校64 所，阜新市僅有1 所本科院校——遼寧工程技術大學。 該校在1978 年被國務院確定為全國首批88 所重點院校之一，享有煤炭行業“ 黃埔軍校”的美譽。但由于坐落在資源型城市、地理位置偏僻等原因，造成該校人才流失嚴重。“ 九五”“ 十五”期間，學校大批業務骨干（ 教授40 人、副教授103 人）流失，數量巨大的教師隊伍斷層給學校帶來難以彌補的損失。 進而學校在國家“ 211”工程大學評比中沒有入圍，失去了良好的發展機遇， 難以創造昔日在全國乃至國際上的輝煌成就。 2018 年開始，遼寧省高考一本與二本錄取批次合并，學校失去了一本招生的優勢，招生分數線出現下滑，生源質量降低，發展面臨新的困境。

5 阜新市經濟轉型突破困境的對策

2012 年11 月， 習近平總書記在人民大會堂同中外記者見面時指出，“ 人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。 ” 資源型城市突破經濟轉型困境， 實現經濟可持續發展是順應全市人民對美好生活的向往，增進人民福祉的偉大工程。為奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利， 結合阜新市經濟衰退產生的根源及經濟轉型面臨的挑戰， 提出以下幾點政策建議。

5.1 大力治理環境污染

阜新市環境污染嚴重，加大環境治理力度，確保生態環境逐年改善，營造宜居環境已經迫在眉睫。應大力引進環境治理方面的專門人才， 利用國內外環境監測與治理的先進技術，盡快改善全市生態環境。目前，在大氣污染治理方面，政府應充分承擔起全市大氣環境質量改善的責任， 嚴格控制燃煤和污染物排放總量，推廣采用新能源、清潔能源，嚴禁粉塵廢氣污染嚴重的企業進行生產， 并加大對環境污染企業的懲處力度。 大力種植植被， 提高城市植被覆蓋率，改善氣候條件，降低風速、減少風沙。在水污染方面，確保居民飲用水安全，凈化水質。發展綠色農業，禁止使用高殘留農藥灌溉農田。建立新型種植業，實現土地改良。另外，應動員全社會的力量參與環境治理，通過普及宣傳環境保護科學知識，設立環境污染舉報電話，發揮輿論和群眾的監督作用，調動廣大人民群眾治理環境污染的積極性。

5.2 合理調整產業結構

資源型城市應完善城市產業體系， 克服對傳統煤炭資源的依賴性，發展新興產業。具體從阜新市來看，第一，應培養支柱產業，重視發展新材料產業、石油裝備產業、有色金屬產業、汽車及零部件產業、新型電子業等［8-9］。第二，支持農產品加工的發展，建設農業產業基地，積極參加全國農產品展銷會，大力推介本市特色農產品，擴大特色品牌農產品的影響力［10］。第三，加快旅游業發展，阜新市文化底蘊深厚，查海遺址、海棠山、瑪瑙城、溫泉養生、蒙古族自治縣的民族文化深具魅力， 應對這些旅游地點進行重點投資建設，并利用電視、網絡媒體等途徑在全國范圍內大力宣傳資源型城市的旅游資源，開拓交通線路，吸引全國各地游客到資源型城市觀光游覽。

5.3 支持高校建設

遼寧工程技術大學作為阜新市唯一的一所本科高校，已為地方經濟社會發展服務了近70 年，在阜新市經濟發展中占有舉足輕重的位置， 通過大力支持高校建設，為地方發展提供人才和智力支撐，能更快地促進阜新市經濟轉型， 具體可從以下幾方面著手：第一，師資力量援建。長期以來，遼寧工程技術大學由于地理位置等原因難以吸引高端人才， 京沈高鐵的開通，使得沈陽—阜新僅需約1 h、北京—阜新僅需約2 h、哈爾濱—阜新僅需約3 h，交通條件的改善為“ 雙一流”高校援建遼寧工程技術大學提供了便利，可聘請東北大學、清華大學、北京大學、中國人民大學、 哈爾濱工程大學等高校教師進遼寧工程技術大學進行授課和舉辦學術講座， 提升學校的辦學實力和影響力，推動學校快速發展。 第二，阜新市為煤炭資源城市，遼寧工程技術大學的地礦類學科為學校傳統優勢學科，學校擁有1 個國家重點（ 培育）學科、3 個遼寧省一流建設學科、9 個省級重點學科，建有1 個教育部重點實驗室、18 個省部級重點建設實驗室。要在原有重點學科建設經費基礎上，進一步加大學科建設資金投入力度，加大對實驗室的資助，推動優勢學科發展和提高辦學水平。第三，順應社會經濟發展對人才的需求，及時調整學科專業設置，優化學科專業結構，增設社會需求較大的新專業，鼓勵學有余力的學生輔修新專業及其他專業第二學位，拓寬就業渠道。

5.4 加大反腐力度

資源枯竭型城市經濟轉型比非資源型城市更加需要風清氣正的政治生態，因此，要嚴厲打擊腐敗行為，加大反腐力度。 第一，加強對黨員干部的思想教育，以各地貪污腐敗領導干部典型事例為反面教材，以多種渠道和多種形式開展深刻警示教育。第二，認真貫徹落實中共中央辦公廳印發的《 關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，完成監察委員會組建工作， 實現對全市所有公職人員監察的全覆蓋，時時刻刻監督公職人員有無腐敗行為，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的局面。 第三，發動群眾、依靠群眾， 積極接受人民群眾對貪污腐敗行為的監督舉報，制定獎勵措施，認真查處群眾舉報的問題，對任何人的腐敗問題一查到底，絕不姑息。