我國規劃環評有效性的分析框架研究

王玨，何佳，包存寬

(復旦大學環境科學與工程系，上海 200433)

規劃環評作為一項旨在規避環境風險的決策輔助制度，通過對規劃可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或減輕不良環境影響。目前，中國的規劃環評制度體系仍處于不斷完善和發展的階段。中國規劃環評有效性分析框架的構建需要做到充分理解、豐富形式和嚴格要求[1-6]。本研究篩選了程序有效性、實質有效性、成本有效性中的具體指標，將與規劃的互動作為一個重要視角，納入早期介入、中期監管、后期跟蹤、對規劃實質影響等評價指標。加入了環評的價值范式這樣一個評價維度，并細化為理念層價值、制度層價值和行為層價值等3項指標。最終形成了程序有效性、實質有效性、成本有效性、價值范式的分析框架以及12項具體指標，為后續進一步開展案例研究打下基礎。

1 程序有效性

程序有效性是指規劃環評進行程序是否符合法規要求，目前的程序設計是否合理，這些程序是否產生了應有的作用。程序有效性是規劃環評有效性的基本形式。規劃環評的程序有效性評估指標包含以下幾方面。

1.1 早期介入

介入時間與規劃時間的比較。介入時間是指管理監督層面干涉程序實際操作的時間段，而規劃時間是指程序規劃設計的階段。早期介入的時間應該確定在規劃設計階段，在規劃任務準備書過程中，實現完全成型之前進行干涉。通俗來說，介入時間應盡量與規劃同步，并在規劃時間結束后有所延續。

早期介入實現方式和具體作用。早期介入通過協助具體操作者及時發現和處理程序中存在的問題，進行優化設計，盡可能地消除或減少損害利益的因素。早期介入應該在決策階段將環境納入考慮，其核心是前置，只有前置才有意義。然而在實際工作中，環評往往停留在技術層面，并且大多為事后評價。這些因素往往會導致環評與規劃相脫節，僅停留在指標和數量上，對規劃的指導意義不強。環評應與規劃相融合，成為規劃的組成部分，將環評成果納入規劃成果。

1.2 替代方案

替代方案是尋求最適宜開發方案的重要方式，即需在現實因素和潛在因素的雙重考量下，提出不同于但優于原始方案的替代計劃，以彌補開發計劃中存在的缺陷，避免由于突發狀況的存在而影響整體項目的進程。從訪談來看，目前很少規劃環評能夠提出完整的替代方案，更多是提出改進的措施。從環評從業者的角度來看，提出一個完整的替代方案難度比較大，也沒有必要。比較可行的是方案優化，不僅是提出寬泛的要求，而是需要與規劃者進行深入的溝通，最終形成較優的替代方案。

1.3 公眾參與

公眾參與的積極性。判定公眾參與的積極性主要從3個方面考量：首先，公眾的環境意識如何，即是否具有環境價值觀念，包含心理、感受、感知、思維和情感等因素；是否具有保護環境的自覺行為。其次，公眾的參與意愿。公眾是否有主動參與到這項活動當中來的意愿，以及更愿意以何種形式參與其中。最后，公眾的參與能力及參與對象的合理性，參與人員是否具備參與治理的主觀認識能力及客觀實踐能力。

公眾對規劃的了解。公眾參與規劃，即凡是規劃涉及的相關利益個人或集體，都能夠直接地、連續地參與到規劃的立項、編制、決策以及實施管理的全程中，成為規劃過程中的重要組成內容。從前期一些調研來看，公眾對于規劃的了解意愿不強，主要原因是認為規劃比較宏觀，除非與自身生活密切相關的項目，一般不會愿意投入時間精力去參與規劃的制定。

公眾意見的有效性。由于公眾參與規劃意識不足、公眾參與規劃的程度有限、公眾參與規劃的效果欠佳、公眾參與規劃的組織機構與制度不健全以及參與者個人能力和素質良莠不齊等諸多因素的影響，公眾意見的有效性同樣存在問題。公眾意見可能出現高度的同質化，能夠被采納的建設性意見不多。針對關鍵性問題，公眾參與程度相對薄弱。因此在考量公眾意見的有效性時需要綜合考量參與對象的范圍及背景，信息獲取和意見反饋的途徑，調查內容設置的科學性以及公眾參與時段的及時性等方面的影響。

1.4 規劃建議的落實

規劃實施的評估。評估規劃環評提出來的建議和改進措施有沒有在規劃實施中得到落實。層次更高的規劃在實施中的落實情況往往優于低層次的規劃，因而程序有效性相對較高。因此，要重視對市縣一級規劃實施的評估。在程序上，要將環評的要求與規劃的實施評估進行融合，在對規劃實施進行審查的同時進行環境影響的跟蹤評估。

跟蹤評價的實施。跟蹤評價是《中華人民共和國環境影響評價法》第十五條所規定的一個步驟，就是將規劃實施后實際產生的環境影響與規劃環評中所預測的環境影響進行一個分析，以此來檢驗規劃環評的有效性。從調研來看，目前國內的很多規劃都沒有嚴格執行跟蹤評價。究其原因，與規劃實施的剛性不夠有關，規劃本身在變化，導致環評的有效性也難以評估。所以只有嚴格執行跟蹤評價，才有可能對于規劃環評有效性做出一個評價。

2 實質有效性

實質有效性是指剔除客觀基礎條件優劣的影響，真正反映由于管理主體主觀有效努力而產生的效益。此處指環境影響評價制度在排除客觀因素的影響后，完全受主觀有效努力的影響而產生的環境效益。實質有效性能夠檢驗規劃環評的進行是否達到了預定目標，綜合考慮規劃環評的實現方式和環評完成后現狀改變的程度。

實質有效性可以從以下3個方面進行相關的具體分析：

2.1 對規劃決策的實質性影響

考察規劃環評對規劃是否產生了實質性影響，具體表現是什么。一些規劃從業者認為，有些規劃環評的建議沒有落到實處，只是作為一種參考。2019年4月，國務院發布《重大行政決策程序暫行條例》；2019年5月，中共中央國務院下發《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。結合這兩個文件，可以看到，規劃作為一種重要的決策手段，必須要有決策形成、專家論證、公眾參與、風險評估這樣一個決策過程，必須充分將各種因素，包括環境因素，考慮在內。規劃環評應該成為規劃過程中的一個環節，而不僅僅是一種參考。

2.2 提出的建議是否可行

考察規劃環評提出的建議是否真正落實在規劃中。是否提出了替代方案，替代方案有沒有被采納。如果沒有替代方案，也可以提出一些具體的優化措施，在保證環境容量、生態底線的基礎上，提高規劃的效益。從前期對于環評從業者的訪談來看，目前提出替代方案的案例比較少，主要是提供優化的建議。這些建議對于后期開展項目環評具有比較大的指導價值。

2.3 對于環境質量的改善

規劃環評的最終效果應該體現在污染是否得到有效控制，環境質量有無改善。這個問題從定性研究上是很明確的，但難以定量判斷，難點在于影響因素太多，變量不易控制。可以從微觀的視角進行研究，重點考察規劃環評在規避重大環境污染方面發揮的作用。

3 成本有效性

成本有效性是指開展規劃環評后所達到的效果，是否在經濟和時間成本中達到最佳化。成本有效性是以成本最低的方案完成目標，即最大化地利用投入的成本，實現最大化的環境效益。

3.1 成本投入

這里面核心的問題是規劃環評的尺度問題。就是規劃環評應該針對多大規模的規劃開展，才是成本有效的。從目前規劃環評的報告來看，尺度范圍很大，有一個大城市開發區的，也有一個鄉鎮規模的，產值相差數十倍，如果投入同樣的成本開展規劃環評，顯然是有問題的。如果都要做，那不同尺度環評的要求應該有所區別，在人力物力投入上應該有所區別。

3.2 項目實施

主要是規劃環評和項目環評的聯動機制問題。規劃環評如果能夠有效開展，可以大大簡化規劃內項目的環評內容，從成本上是非常有效的[7]。但是實際上目前規劃環評不夠具體，落實不到項目上，所以并不能起到理想中的作用。對此，有學者專門針對規劃環評和項目環評聯動的方式問題進行過研究。規劃環評發展的方向應該是能夠有效識別出共性的問題，提出解決方案，從而能夠真正簡化相應的項目環評程序。

4 價值規范

環境評價就是對環境的價值，或某項決策對環境價值的影響程度認識的過程，應該是一項價值導向性非常強的工作。當前環評的實踐中存在技術主義的傾向而偏重技術，過度技術取向誤導了環評的工作方向。

首先必須明確，環評尤其是規劃環評是將發展觀、發展理念具體化為行為規范的政策工具，是國家發展戰略向地方直至基層傳遞的渠道，是政府、市場、社會三方溝通和參與的平臺，是政府的不同部門尤其是生態環境部門與發展改革部門協作與綜合決策的機制。

基于這樣的認識，我們把環評的價值規范定義為理念、制度和行為三個層面。一是理念層，可以初步定義為環評價值觀的構建與具體化過程；二是制度層，可以初步定義為環評制度運行中的協同與合作，以實現環境價值理念的傳導；三是行為層，可以初步定義為決策行為中的民主化，實現價值的溝通。我們初步對三層價值進行理論上的界定，并以此來進一步觀察環評實踐中的問題。

4.1 理念層價值

環評的頂層價值首先是生態文明，這是區別于工業文明的重要思想；其次是綠色發展理念，是對于發展的重新認識；最后是可持續發展原則，強調環境正義和代際公平。

價值理念不應僅僅停留于書面表達和口頭表述。環評要體現出生態文明、綠色發展、可持續發展的價值觀，體現在社會價值中。只有適合中國特殊的體制背景、把握宏觀戰略性才可能真正成為大有可為的環境管理工具。

4.2 制度層價值

從制度層來看，各種決策規劃需要通過協同與合作實現共同的目標、踐行共同的價值觀。環評制度在運行中也需要與其他環境相關制度互動、融合。而其中的核心要素是決策之間、規劃之間以及制度之間的連接，使得價值能夠在決策、規劃、制度等層面有效地傳導。

解決多層級的環境治理，既要有“縱向互動”，還要有“橫向互動”[8]。環境制度應形成“制度叢結”或者“制度網絡”，可以采用四個原則：(1)采納權力下放原則；(2)建立跨級引導機制；(3)訴諸法律判決解決糾紛；(4)針對制度互動問題進行立法。

上述“制度叢結”又可分為三個層次：

一是廣義的決策體系，包含各類規劃之間的協調，即決策之間、規劃之間的互動，尤其是經濟發展決策與環境保護決策之間的互動。

二是環境管理制度的層次，環評制度與生態環保體系內部的制度(主要是三同時制度、排污許可制度、排污收費制度)之間尚未能形成有效的連接，各自運行，缺乏互動。有學者曾深入研究了環評制度與排污許可制度的銜接問題，指出環評的結論必須以許可的排放量為基礎[9]。環評制度與生態環保體系之外的其他制度則更加缺乏協調，導致價值無法通暢地傳遞。

三是環評制度內部的協調，包括環評法規、條例與環評技術導則的關系，戰略環評、規劃環評和項目環評的關系。

4.3 行為層價值

行為層的價值，指具體的決策行為或決策過程中，從任務委派、前期研究、問題分析、方案設計、草案形成到報送一系列流程中，通過有效的溝通，實現價值的有效傳遞。環評的價值不僅在于結果，還在于過程。過程中的價值不能夠忽視，過程中的價值在某種程度上決定了環評的有效性。環評行為價值定義為，環評開展過程中所能調動的社會力量以及由之增加的社會資本。環評行為層價值的主要實施路徑是協商和公眾參與。

目前中國環評中的公眾參與仍停留在工具理性的層面，往往是程序性，不能真正影響到決策結果。公眾參與有效性的缺失，即是環評溝通價值的缺失。環評應發揮出提升公眾參與能力與知識的價值，環評部門應體現權威性和公正性。只有當環評成果被納入規劃成果中并轉變為公共政策落實時，環評結果才真正發揮出作用。

4.4 三個層次之間的關系

以上提到的三層價值并不是孤立的，而是相互關聯、相互作用的一個整體。理念是根本，是源頭，是頂層價值，缺乏頂層價值，另外兩項價值則無從談起。制度是主體，是中層價值，是制度運行中的價值，是承上啟下的關鍵。行為是保障，是基層價值，如果基層價值無法實現，那么價值最終仍會被消解。因此，環評只有理念、制度、行為中的價值整合在一起，才能構成完整的價值規范。

5 結論與建議

綜合以上分析，中國規劃環評有效性應包括程序有效性、實質有效性、成本有效性以及價值范式四個維度，涵蓋早期介入、替代方案、公眾參與、跟蹤評價、決策影響、環境改善、項目實施等12項指標。

針對現階段存在的問題，本研究從四個維度分別提出如下的相關建議。在程序有效性方面，要推動跟蹤評價的實施，使得環評的效果能夠得到檢驗；在實質有效性方面，要面向規劃體制的改革，實現規劃與環評的深度融合，從而提升規劃環評有效性；在成本有效性方面，要明確不同尺度下規劃環評的要求，加強規劃環評和項目環評的銜接；在價值范式方面，要加快推動縱向以及橫向的制度協調，實現環評與環境管理各項制度的銜接，推動更大范圍的制度融合。

目前的主要工作在定性界定階段，尚不能做到將所有指標明確進行量化，僅能用于定性判斷。下一步，將向半定量方向進行相關研究，形成部分可測量的體系，用于規劃環評案例的評估，為規劃環評改革發展提供政策建議。