公共服務優先安排視域下農村基層治理體制的挑戰與轉型

李 華 胤

(華中師范大學 中國農村研究院， 武漢 430079)

現代化以工業化、城市化為基礎。在現代化初期，城市因各種要素聚集而成為現代化的重點，城市現代化快于農村現代化，但同時也形成了明顯的城鄉差距，并構成現代化前進的制約因素。其中，公共服務差距是最重要、最突出的城鄉差距之一。習近平總書記在2018年中央農村工作會議上強調：“堅持農業農村優先發展，推進新一輪農村改革，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板。”(1)《中央農村工作會議在京召開》，《人民日報》2018年12月30日，第1版。農業農村部副部長韓俊認為，“農業農村優先發展，必須要實現四個優先”，其中，“在公共服務的安排上要優先”是“四個優先”之一。(2)《部長話開年 韓俊：完成“三農”硬任務 農業農村發展實現“四個優先”》，央視網，2019年1月8日[經濟信息聯播]，http://tv.cctv.com/2019/01/08/VIDEWGA5bChJK1Svmjwz9nMw190108.shtml。2019年，中央一號文件指出，“堅持農業農村優先發展”，“提升農村公共服務水平”，“優先安排農村公共服務”(3)《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第7期，第25-33頁。。可見，消除城鄉公共服務差距成為新時代城鄉融合發展的重要命題。當前農村基層治理體制如何適應國家“公共服務優先安排”的戰略，是新時代地方政府和學術界面臨的重要命題。

一 當前農村基層治理體制的特點

自建國以來，農村公共服務均是依托農村基層治理體制進入農村，這既是基本國情，也是公共服務優先安排戰略實施的體制基礎。那么，當前農村基層治理體制能否與公共服務優先安排相適應，需要對當前農村基層治理體制精準把脈。

(一)當前農村基層治理體制是一種行政型體制

20世紀80年代，伴隨著《中華人民共和國村民自治組織法(試行)》(以下簡稱《村組法》)在全國的頒布實施，農村開始實行以村民自治為基礎的自治制度，即在原來的人民公社基礎上設立鄉鎮，在原來生產大隊基礎上設立村民自治委員會，在原來生產小隊的基礎上設立村民小組。因此，20世紀80年代后，農村基層治理體制由原來的“人民公社—生產大隊—生產小隊”轉化為“鄉鎮—村民委員會—村民小組”。應該說，此時設立村民委員會的“村”大多數是自然村，規模相對較小。在這一治理體制下，各級單元功能不同。鄉鎮是農村基層政權單位；鄉鎮以下的行政村實行自治，是農民自治單位；村民小組直接面對村民群眾，是村民自治組織中最低一級的工作機構(4)徐勇《中國農村村民自治》(增訂本)，生活書店出版有限公司2018年版，第79頁。。張厚安、徐勇等兩位教授將這種治理格局概括為“鄉政村治”(5)參見：張厚安《鄉政村治——中國特色的農村政治模式》，《政策》1996年第8期，第26-28頁；徐勇《論中國農村“鄉政村治”治理格局的穩定與完善》，《社會科學研究》1997年第5期，第33-37頁。。

1998年之后，法律規定村民委員會所在的“村”不再是“自然村”，而是“建制村”。(6)徐勇、趙德健《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2014年第4期，第1-8頁。這樣一來，“建制村”不僅承擔著村民自治的功能，更作為國家政權建設的村級單位而存在，是國家統一管理的村級組織，也是集體經濟組織單位。與自然村相比，建制村的規模相對較大。建制村除了具有組織村民開展自治事務之外，還承擔著承接國家各項任務的行政職能。因而，村委會所在的“建制村”也叫“行政村”。建制村作為國家的基層組織單位，僅國家法律賦予其法定的行政職能就達100多項；加之鄉鎮將包括農業稅在內的各項行政事務分派給行政村，大量的行政任務要通過建制村的村民委員會加以落實，由此導致了村民委員會的“行政化”(7)湯玉權、徐勇《回歸自治：村民自治的新發展與新問題》，《社會科學研究》2015年第6期，第62-68頁。。尤其是21世紀初，全國各地掀起了一場“合村并組”浪潮。“合村并組”之后，行政村、村民小組的規模擴大。村民自治落地需要村民的直接參與，“合村并組”之后加大了地域規模、人口規模，導致村民的參與距離、參與成本提高，致使村民的參與積極性降低；加上加速的市場化帶來農村的利益分化、空心化，進一步弱化了村民委員會的自治功能。

2014年以來,中央一號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”(8)《中共中央 國務院印發〈關于全面深化農村改革 加快推進農業現代化的若干意見〉》，《人民日報》2014年1月20日，第1版。、“擴大村民小組為基本單元的村民自治試點”等命題(9)《中共中央 國務院印發〈關于加大改革創新力度 加快農業現代化建設的若干意見〉》， 中華人民共和國中央人民政府網，2015年2月1日發布，2019年12月1日訪問，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2818447.htm。，黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”(10)《習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》， 新華網，2017-10-27日發布，2019年12月1日訪問，http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。，各地農村結合實際也進行了創新探索，但是總體上看，“鄉鎮—村民委員會—村民小組”的治理體制并沒有改變。村民委員會作為村民自治組織，具有雙重屬性，既有自治功能，也具有行政功能。在自治、行政的橫向功能組合上，當前農村基層治理體制承擔的行政功能高于自治功能，行政抑制了自治。國家的各項行政事務在這一體制通道下暢通無阻，而村民自治事務難以通過村民委員會這一自治組織得到有效的處理。因此，當前農村基層治理體制是一種行政型治理體制。

(二)當前農村基層治理體制的特質：重行政、輕服務

當前農村基層治理體制基本成形于1998年的《村組法》頒布實施，“鄉鎮—村民委員會—村民小組”的治理架構(11)中國法制出版社編《中華人民共和國村民委員會組織法：實用版》，中國法制出版社2010年版，第5-6頁。一直延續到現在，基本沒有變化。在這一治理架構下，鄉鎮是農村基層政權建設的基礎性單位，鄉鎮以下的“行政村”實行自治。自治的組織基礎是村民委員會，但它同時也承擔著更多的行政功能。村民自治體系行政化的主要體現是村委會干部們整天忙碌于上級政府下派的各項行政事務，最多的時候高達100多項行政事務，根本沒有時間精力組織村民群眾開展自治活動，“村民自治的行政功能強于自治功能”(12)徐勇《實踐創設并轉換范式：村民自治研究回顧與反思——寫在第一個村委會誕生35周年之際》，《中國社會科學評價》2015年第3期，第4-12、125頁。。尤其是21世紀初，全國掀起了一場“合村并組”浪潮，鄰近的行政村合并為一個大行政村，鄰近的村民小組合并為一個村民小組。合并之后，行政村、村民小組的規模擴大，進一步加劇了行政村的行政化，村委會作為自治性組織，基本成為鄉鎮政府的下派機構。體制在運轉上將村級組織納入國家行政體系，進一步擴大了村級自治組織的行政性功能，“行政的擴大化使得村干部職業化和村級治理規范化，增強了村級組織的行政能力”(13)王海娟、胡守庚《新時期政權下鄉與雙層治理結構的形成》，《南京社會科學》2019年第5期，第78-84頁。。

但是，這種行政化的農村基層治理體制強化了行政，同時也進一步弱化了自治、弱化了服務。一方面，鄉鎮政府既是農村基層基礎性的政權單位，也是最低一級的行政管理單位。服務資金由縣級政府直接撥付，服務項目也基本由縣級政府決定，鄉鎮政府僅僅發揮著承接服務的管理和執行功能，這種服務的管理與執行功能又由鄉政府直接轉嫁給村委會，村委會在落實各項服務項目中往往以一種行政性手段進行落實，群眾的意愿表達不暢、參與率較低。因此，服務在這種“自上而下式”的治理體制下變為一種行政事務，鄉鎮、村委會的服務功能難以發揮。另一方面，村委會的行政化導致其作為群眾自治性組織，很難將農民的服務需求匯集起來，“自下而上”地反饋給鄉鎮、縣級政府。同時，行政化的村委會自治能力較低，也難以組織和發動群眾，開展小型公共服務的自我供給。總之，當前農村基層治理體制是一種行政型治理體制，既有行政功能，也有自治功能，行政壓抑自治。“重行政、輕服務”是這一體制的特質。

二 公共服務優先安排對農村基層治理體制的挑戰

鄉村振興是中國現代化進入中后期提出的重要發展戰略，目的在于提升農業農村現代化水平。國家提出農業農村公共服務優先安排，旨在通過農村服務振興來助力鄉村振興。當前“重行政、輕服務”的農村治理體制在國家公共服務優先安排戰略下，面臨著現實挑戰，體制適應性較低。

(一)從管理型體制轉向服務型體制的挑戰

在公共服務優先安排導向下，農村基層治理體制的內涵是服務的治理，而不僅僅是服務的管理。公共服務的有效，既取決于有效的管理，對提供的服務進行規劃和考評，也取決于有效的治理，為農民提供想要的服務事項。基層體制愈往下，其公共服務性愈強，基層政府的主要職能就是向本區域提供公共服務，因而需要基層體制從管理為主型向服務為主型轉變。(14)徐勇《國家化、農民性與鄉村整合》，江蘇人民出版社2019年版，第239頁。當前，政府是最重要的服務主體。農村基層治理體制在公共服務供給中更多的是管理，如何從行政管理型治理體制轉向服務型治理體制，面臨著三個困難。首先，服務的管理者角色向服務的供給者轉向。當前農村公共服務以“項目制”的方式進入農村社會，鄉鎮政府、村委會作為治理體制中最接近農村社會的組織機構，承接著各種農村公共服務資金、項目；但在實踐中，鄉鎮政府、村委會只負責將服務資金、項目建設好，以完成上級考核，是一種管理者角色，服務項目制依附于科層制的行政體系帶來服務的碎片化和條塊分割(15)杜春林、張新文《農村公共服務項目為何呈現出“碎片化”現象？——基于棉縣農田水利項目的考察》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2017年第3期，第31-40、156頁。。在公共服務優先安排的情況下，鄉鎮政府、村委會將更多地扮演著服務供給者、建設者的角色，以一種服務思維而非管理思維、站在服務對象(農民)的角度來建設公共服務。其次，服務的管理手段轉向服務的多元手段。在行政型治理體制下，農村公共服務項目、資金、政策等成為一種行政任務，以一種行政命令、管理式的手段進行建設，公共服務治理中的合作、協商、參與等手段較少體現。而在公共服務優先安排戰略下，農村公共服務項目、資金等的落實以管理手段為基礎，運用培育、吸納、合作、現代信息技術等多元化的手段。同時，注重建構農民需求表達機制、政府政策表達機制、第三方主體的利益表達機制(16)夏玉珍、楊永偉《淡漠與需求：農村公共服務表達問題研究》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2014第6期，第88-92頁。，以“服務”手段推進“服務”質量。最后，服務的單向輸入轉向服務的雙向互動。在行政型治理體制下，農村公共服務的路徑是“自上而下”的單向度輸送，以供給者(政府)為中心，較少與供給對象(農民)進行互動；公共服務優先安排戰略則要求建立一種雙向互動路徑，既有“自上而下”的服務輸送與建設，也有“自下而上”的服務需求反饋與服務效果評估，所建立的是一種以滿足基層群眾服務需要為目標的服務體系。

(二)從低水平服務轉向高水平服務的挑戰

農業稅費取消之后，國家加快了農村現代化的建設步伐，通過向農村提供公共服務實現服務性建構和整合，大量的惠農政策、資金、項目等進入農村社會，行政型治理體制承接公共服務，某種程度上推進了農村基層的公共服務水平。但是，當前農村基層治理體制下的公共服務治理仍然是一種低水平性的服務，面臨著向高水平公共服務轉變的挑戰。

一方面，服務內容的低水平向高水平轉變。目前，農村公共服務與城市公共服務存在著巨大差距，東中西部農村公共服務也存在巨大差距。在公共服務內容上，側重于審批性的行政性服務，與農業農村生產最緊密的公共服務較為滯后。首先，基礎性公共服務水平較低(如大多數農村的水、電、路、氣、交通、信息網絡等服務設施，或不能很好地滿足農民需求，或設施落后不能適應農村發展需要)，基本公共服務存在顯著的空間結構、類別結構和供求結構差異(17)尹欒玉《基本公共服務：理論、現狀與對策分析》，《政治學研究》2016年第5期，第83-96、127頁。，服務內容低水平化。其次，發展性公共服務供給量少。與城市社區不同的是，農村是一個集生活、生產為一體的地域空間，以生產設施、市場信息、災害預警為主的農業生產性服務的供給較為滯后。最后，社會性服務“零供給”狀態。與農村“三留守”等社會問題高度相關的社會性服務，如志愿者服務、社會工作介入等，農村社會亟需但無力供給。公共服務優先要求為農村提供高水平性的服務，在保障行政性服務的基礎上，進一步完善基礎性服務，補齊農業生產性服務和社會性服務，進一步縮短城鄉差距。

另一方面，服務技術的低水平向高水平轉變。信息技術是提高公共服務供給的“倍增器”，有助于解決農村公共服務最后一公里問題。(18)鐘裕民、邵海亞《農村公共服務信息化：現實困境與治理圖景》，《溫州大學學報(社會科學版)》2017第5期，第110-116頁。目前，農村現代化信息網絡建設較為滯后，在一些偏遠鄉村，光纖電纜、通信線路基本沒有鋪設到行政村，鄉鎮政府、行政村等基本沒有設立公共服務自主客戶端。無論是政府供給的服務，還是農民主動申請和獲取的服務，均依賴于制度性通道，無法利用“數據通道”，公共服務的技術化、數據化、信息化還處于低水平狀態。公共服務優先安排的戰略，目的就是要在農村建立現代化的高水平服務體系，以現代信息技術使服務數據多跑路，將公共服務的末端延伸到家戶，以現代信息技術解決“最后一公里”的服務難題。

(三)從行政管理型服務轉向協作型服務的挑戰

自改革開放以來，農村公共服務一直是依托行政型治理體制進入農村社會。行政型治理體制鏈條上的縣政府及其所屬職能部門、鄉鎮政府、村委會等構成農村公共服務供給的主體(或是服務項目的決策機構，或是服務資金的撥付機構，或是公共服務的執行機構)。一方面，在農村公共服務供給主體上，以行政性主體——政府部門為主，其他社會組織、市場組織或基層農民較少介入或參與，導致服務性主體較為單一。即使有所參與，參與的服務領域也較為有限，參與方式也是一種被動性的(如政府購買)，而不是一種主動性參與。政府仍然居于主體角色，其他主體參與農村公共服務的體制通道并未打通，常態化的參與平臺并未建立。另一方面，以政府為主的行政性供給主體，在提供公共服務時是一種行政性思維，高度表現為“單向輸入、碎片供給”，公共服務的供給缺乏系統性規劃。這種“科層式”供給模式很大程度上導致農村公共服務供給內容與農民需求發生錯位和缺位，農民在服務輸入、輸出中缺乏話語權。(19)王彥《農村公共服務供給中的村民參與：供給過程與服務類型的二元分析》，《求實》2017年第1期，第77-86頁。公共服務優先安排則要求更多的主體參與到農村公共服務供給體系中來，政府仍然扮演著主導角色，但更多地與其他組織合作與協作，合作的手段也不再是“管理”而是“服務”(20)羅萬純、陳怡然《農村公共物品供給：研究綜述》，《中國農村觀察》2015年第6期，第84-91、97頁。。

綜上所述，在加強農村現代化建設的新時代，農村農民對農業生產性服務的需求越來越迫切，對生活性服務和社會性服務的需要越來越多，如何從服務振興切入助力鄉村振興，從服務能力現代化切入實現基層治理現代化，建構新的鄉村治理體系，是農村面臨的緊迫性難題。但是，在當前行政型治理體制下，農村公共服務表現為一種行政管理型服務。公共服務優先安排將加大對農村公共服務的資金、項目和政策的投入和支持，需要突出基層體制的服務職能，建立一種政府主導，市場、社會組織和農民主體等多元主體共同參與、彼此協作的現代服務性體制。這需要對當前的行政型治理體制進行調整，突出農村基層治理體制的服務職能，將服務重心向農戶延伸，并建立與公共服務優先安排相適應的服務性農村基層治理體制，以滿足農業農村現代化的多樣性需要。

三 公共服務優先安排導向下農村基層治理體制的調整

公共服務優先安排，首先需要財政優先，保障財政資金、服務政策和項目等更多地向農村傾斜，但如何有效承接和高效利用資金、政策、項目等，關鍵在于體制上的優先安排。從體制上著手和突破，是公共服務優先安排戰略落地的基礎。

(一)橫向功能重構：突出服務重心

農村基層治理體制具有行政、自治、組織、服務等多種職能和功能(21)李華胤《農村基層治理體制實踐與發展70年：有效的視角》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2019年第5期，第73-81頁。，公共服務職能是農村基層治理體制現代化的一個重要指標。在現代化中高級階段，基層與地方治理的功能由管理為主向服務為主轉變，農村基層治理體制都是以服務為重心運轉的。(22)徐勇《以服務為重心：基層與地方治理的走向——以日本為例及其對中國的啟示》，《深圳大學學報(人文社會科學版)》2019年第1期，第98-103頁。在公共服務優先安排戰略下，要突出農村基層治理體制的服務功能，就必須從體制的橫向功能入手，對體制進行功能重構，突出服務重心，建構一種“以服務為重心”的服務型農村基層治理體制。

第一，服務功能分離，賦予體制更加明細的服務功能。當前的行政性治理體制下，原本以自治為主要功能的村民委員會“總是自覺或不自覺地被視為鄉鎮政府的下屬機構”(23)吳理財《中國農村社會治理40年：從“鄉政村治”到“村社協同”——湖北的表述》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期，第1-11頁。，行政壓抑著服務和自治，加之人員的服務意識薄弱，導致體制的服務能力較低。因而，以公共服務優先為原則，將體制的自治功能、行政功能、服務功能進行分離，尤其要突出基層自治組織(村委會)的日常服務功能。2019年,中央一號文件強調：“提升農村公共服務水平”，“發展鄉村新型服務業”，“發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設”，“強化村級組織服務功能”。(24)《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展 做好“三農”工作的若干意見》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第7期，第25-33頁。這取決于農村基層治理體制的服務能力。實踐中，在分離和突出體制的服務功能的基礎上，要賦予體制更多的、更新的服務內容，尤其是農業生產性服務、社會性服務以及基礎性服務設施。同時，加強體制人員在服務質量、數量、內容等方面的考核，以提升體制的服務能力。

第二，服務功能窗口化，建立公共服務窗口化機制。在功能分離的基礎上，進一步通過組織結構建設，建立與行政體系相平行的服務體系。可以在縣、鄉鎮、行政村三級單元分別設立“縣級公共服務大廳、鄉鎮公共服務中心、行政村公共服務站”等服務窗口。如廣東省清遠市在每一個鄉鎮均建立了相對獨立的公共服務中心，在每一個行政村均建立了公共服務站。(25)材料來自于筆者2018年12月20-25日在廣東省清遠市的農村調查。2014年11月，清遠市被確定為國家農村改革試驗區，并開始推行以“三個重心(基層黨建重心、村民自治重心、公共服務重心)下移”為主要內容的農村綜合改革。在村民小組(自然村)一級建立黨支部、村民理事會(議事會)，在黨建和自治下移中推動有效治理。同時，將服務功能和服務重心下移，在行政村設立公共服務站、在自然村設立服務代辦員，從而推進服務效力。在此基礎上，一方面，賦予各級服務窗口相應的服務事項，將農民越急需、程序越簡單的服務放在距離農民最近的那一層級服務窗口；另一方面，賦予各個服務窗口單位一定的服務自主權，主動服務群眾。如各個窗口單位可根據轄區內服務情況，開展“申報式、獎勵式、評獎式”等多樣式、多層性的個性服務項目，以滿足差異化的服務需求。

第三，服務功能提質增效，構建常態多元的參與平臺。突出體制的服務功能，不僅僅是提供服務，而是要“政社協同”提供高質量的服務。高質量的服務以滿足農民需要為出發點，構建“政府主導、社會協同、市場推進、民眾參與”的“一主多元”農村公共服務多元差異化供給模式(26)范和生、唐惠敏《新常態下農村公共服務的模式選擇與制度設計》，《吉首大學學報(社會科學版)》2016年第1期，第1-9頁。。縣、鄉兩級政府要積極引導并建立常態化的公共服務參與平臺，如公共服務基金會、公共服務項目競拍平臺、公共服務懇談會、公共服務民意征集箱、公共服務項目申請制度等，積極吸納市場主體、社會組織以及農民主體參與到公共服務之中。在行政村層面，加強村級黨組織的引領，積極培育各種類型的志愿者組織，開展小型公共服務的自治；同時，建立“村莊新鄉賢庫”，吸納新鄉賢參與村莊公共服務項目，提供資金支持、智力支持、服務規劃等，以重塑服務資源的內生機制，實現農村公共服務外輔與內生的有機結合(27)曹海林、任貴州《農村基層公共服務設施共建共享何以可能》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2017年第1期，第51-59、145-146頁。。

第四，服務技術現代化，在農村建立數字化服務系統。互聯網的使用可以增強公眾參與，提高農村公共服務的滿意度。(28)曾鳴《互聯網使用與農村公共文化服務滿意度》，《華南農業大學學報(社會科學版)》2018年第4期，第84-94頁。在鄉鎮、行政村兩級公共服務中心配置公共服務終端，依托計算機網絡建立“數字多跑路、農民少跑路”的現代服務體系；同時，開發以公共服務發布、預約、上傳辦理、服務進度跟蹤等為主要內容的三農服務APP或微信公眾號，定期發布農業生產服務信息、市場信息等。2019年，中央一號文件強調指出：“全面推進信息進村入戶，依托‘互聯網+’推動公共服務向農村延伸。”(29)《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第7期，第25-33頁。很多地方也進行了探索和實踐，如浙江在全省進行“最多跑一次”改革，湖北巴東縣建立“農民辦事不出村”服務系統。這些實踐都是利用信息技術對體制的服務功能進行高度整合，建構現代服務體系，提升體制服務功能的現代化水平。

(二)縱向結構重組：服務重心下移

農村基層治理體制是一種垂直型的縱向體系。同時，農村基層治理體制也是距離農村農民最近的地方。在公共服務優先安排戰略下，要將基層治理體制進一步向農村延伸，使體制的服務末梢貼近農村農民的生產生活，從而建立“公共服務重心下移”的服務型治理體制。

首先，服務財權和事權的下放。財政是服務的支撐(30)李升、石長慧《構建“自立型地域社會”：近代日本的基層社會治理及對中國的啟示》，《北京工業大學學報(社會科學版)》2015年第5期，第16-20、27頁。，對于農村公共服務來說，尤為如此。在公共服務優先安排下，擺在首位的是公共服務財政資金的優先投入，公共服務財政資金重點向農村傾斜、向公共服務基礎設施落后的農村區域傾斜，逐步建立城鄉統籌的公共服務經費投入機制。同時，建立公共服務財權下放機制。當前，“財權過于向上集中造成基層財力緊張、公共服務嚴重依賴省級以上專項資金”(31)林萬龍《中國農村公共服務供求的結構性失衡：表現及成因》，《管理世界》2007年第9期，第62-68頁。，是鄉村公共服務結構性失衡的主要原因。因而，公共服務優先安排，首先是公共服務財權的優先安排。通過體制通道，將公共服務財政資金的使用權下放至鄉鎮、行政村，使基層能夠在有效回應農民需要、吸納公眾參與的基礎上，因地制宜地提高公共服務資金的使用效率，而縣級政府保留對公共服務財政資金的管理權和監督權。其次是公共服務事權的下放。整合縣級各行政部門，打包農村公共服務項目清單，將公共服務事權逐漸下放至鄉鎮，由鄉鎮公共服務中心承接各項審批性服務，縮短服務距離，提高農民獲取服務的效率。

其次，服務重心下沉。當前的行政型體制下，越往基層，體制的資源越少，基層體制人少事多、權小責大，行政多于服務，行政的重心在縣級或鄉鎮。但經過21世紀初“合村并鎮”以及各個省自己開展的合并鄉鎮行動之后，鄉鎮的規模普遍較大。這種大規模的鄉鎮，“可能是世界上規模最大的基層政權單位，它保運轉就很困難，更談不上為社會管理和為農民服務”(32)項繼權《鄉鎮規模擴大化及其限度》，《開放時代》2005年第5期，第135-150頁。，而農民卻迫切需要政府增強鄉村的公共管理及服務能力。在這種鄉鎮規模下實現公共服務優先，在扭轉體制的行政功能向服務功能轉變的基礎上，要把服務的重心往距離農民最近的層級下移。在實踐中，按照有利于村級組織建設、有利于服務群眾的原則，將適合村級組織代辦或承接的工作事項交由村級組織(33)《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第7期，第25-33頁。。具體來說，可以將服務的重心下移到鄉鎮與行政村之間的某個單元組織、行政村一級組織，甚至是村民小組或自然村一級組織。鄉鎮負責服務的辦理審批、統一規劃和建設，行政村負責服務的具體落地以及向鄉鎮傳達農民的服務需求，自然村或村民小組負責服務的具體建設與執行等。

再次，服務單元重組。公共服務追求規模效應和服務效益。目前“鄉鎮—行政村—村民小組”體系是基于行政效率的邏輯而設立，而不是基于服務優先的邏輯。公共服務優先安排下的單元體系，既要將服務的末梢下移至距離農民最近的地方，也要保證服務體系的運行通暢。依托“鄉鎮—行政村—村民小組”這一行政性體制建立服務性體制，就要對當前的單元體系進行重組。服務單元既要下移，以滿足農民需要；也要上移，保證行政上的統一規劃、管理和服務的規模效應。最好的單元合并或重組必須兼顧行政、自治與服務，既要實現行政有效，也要實現自治有效，更要實現服務有效。(34)李華胤《走向治理有效：農村基層建制單元的重組邏輯及取向——基于當前農村“重組浪潮”的比較分析》，《東南學術》2019年第4期，第89-97、247頁。在實踐中，以服務優先原則重構服務單元體系，可以考慮以大行政村為單位，或將鄰近較小規模的行政村合并為片區，或將規模過大的行政村拆分為幾個片區，在這樣的服務單元上建立公共服務站，在自然村或村民小組設立公共服務點，由此形成“鄉鎮公共服務中心—片區公共服務站、行政村公共服務站—自然村(村民小組)公共服務點”的服務單元體系。廣東省清遠市在服務下沉的改革中，對農村單元進行重組，建立了突出服務的服務單元體系，解決了服務進自然村的難題。(35)材料來自筆者2018年12月20—25日在廣東省清遠市的農村調查。

最后，服務延伸至戶。改革開放以來，國家加大了對農村公共服務的投入力度，尤其是農村稅費改革以來，在新農村建設背景下，基本實現了農村基本公共服務的“村村通”,但是并未解決公共服務的“最后一公里”難題。與西方發達國家相比，我國農村公共服務不僅存在城鄉公共服務均等化的問題，更存在公共服務“入戶”的問題。公共服務優先安排就是要解決和實現“服務延伸至戶”的難題和目標，建立農村公共服務“戶戶通”機制。在實踐上，除了要進一步加強農村基礎設施建設，將基礎性公共服務延伸至家戶門口，同時，還要通過在自然村或村民小組建立服務代辦制度，建立服務代辦點，進一步將服務半徑延伸到家戶。廣東省清遠市在有條件的自然村，設立服務代辦員，由代辦員集中收集和辦理服務，切實將服務帶進了家戶。一方面，農民“足不出村”就可以獲取和享受高效便捷的審批性服務；另一方面，服務代辦員將農戶們的服務訴求進行匯總，并反饋給片區公共服務站，為下一階段農村公共服務建設提供現實依據。(36)材料來自筆者2018年12月20-25日在廣東省清遠市的農村調查。在村民小組(自然村)單元設立服務代辦員，是清遠市“三個重心下移”農村綜合改革的重要內容之一，目的在于延伸公共服務半徑，提高公共服務效率。公共服務代辦員或由村民推選，或由村委會選任，或由村民小組長兼任。

綜上所述，當前農村基層治理體制是一種行政型治理體制，重行政、輕服務，不能適應于公共服務優先安排的戰略。如圖1所示，不適應性的具體體現有兩個方面：橫向功能的不適應、縱向結構的不適應。因此，要在這兩個方面對農村基層治理體制進行調整，通過橫向功能重構、縱向結構重組，使農村基層體制由“重行政、重管理”轉向“重服務、強服務”，建立服務型治理體制。公共服務優先安排是中國進入現代化中后期提出來的重要發展戰略，其目標就在于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。增強和提高農村基層治理體制的服務性和服務能力，正是以體制優先適應和實現公共服務優先安排的重要舉措，也是提高農村公共服務供給精準性的有效路徑。

圖1.公共服務優先安排下農村基層治理體制的轉型邏輯

但是，從縱向和橫向對農村基層治理體制進行調整，希求建立突出服務重心和職能的服務型治理體制，還必須積極發揮農村基層黨組織的引領作用。農村基層黨組織是鄉村治理的領導者、推動者和實踐者，必然要在農村公共服務領域有所作為。(37)劉蓓《以基層黨建為引領 優化農村公共服務體系》，《當代廣西》2019年第6期，第52頁。在實踐中，要進一步發揮農村黨支部的戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設。在橫向上，強化村級組織的服務功能，在發揮農村黨支部引領作用的基礎上，根據實際著力構建各種不同類型的“基層服務型黨組織”(38)中共中央辦公廳印發《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，中央政府門戶網站，2014年5月28日發布，2019年10月2日訪問，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/28/content_2689259.htm。，增強黨組織的服務能力，以服務型村級黨組織提升“有效服務”(39)趙大朋《城鄉一體化背景下的服務型村級黨組織建設——基于有效服務供給的視角》，《探索》2017年第6期，第93-98頁。。在縱向上，進一步落實《中國共產黨農村基層組織工作條例》中“以村為基本單元設置黨組織、堅持支部建在村上”(40)《中共中央印發〈中國共產黨農村基層組織工作條例〉》，《光明日報》2019年1月11日，第1版。的要求，在農村探索有效的黨建單元，以增強黨組織的凝聚力和領導力，縮短黨組織距離農民群眾的距離的基礎上，提高黨組織為農民服務的意識和能力。服務性黨建與服務性治理體制是公共服務優先戰略落地的兩個有力的助推器，二者的融合必然推進農村基層服務體系的現代化和鄉村治理體系的現代化。

四 結論與討論

在公共服務優先安排視角下對農村基層治理體制進行深度解析，不僅可以找到服務優先與體制的不適應表現，也可以結合農村現代化和農村實際得出一些結論。

(一)公共服務優先安排取決于體制機制創新

公共服務優先安排是鄉村振興背景下提出來的一項重要戰略。與以往的農村建設不同，鄉村振興不是單一某個方面的振興，而是全面振興。作為綜合性的鄉村振興，其持續性、發展性依賴于農村全面而系統性的公共服務體系的建構。因此，公共服務優先安排戰略不僅旨在補齊農村公共服務短板，縮小城鄉服務差距，而且在于夯實公共服務基礎，以服務振興鄉村、推進農業農村現代化的進程。進入現代化中后期，城市的現代化基本完成，積累了大量的物質財富，可以用來支持農村現代化建設。在公共服務優先安排戰略下，大量公共服務資金、公共服務政策和項目等以農業農村為優先。農村基層如何承接并且使用好這些財政資金，讓農村農民享受到優質的公共服務,這是目前以行政為主要功能的行政型治理體制所不能解決的。同時，國家優勢集中在硬件建設和基本公共服務領域，對農民多樣化的服務需求的理解和滿足能力則是有限的。(41)黃俊堯《“服務下鄉”的再思考——農村社區服務中心諸問題探討》，《浙江學刊》2014年第3期，第194-200頁。而距離農民最近的基層體制則具有這一能力，但前提是建構以服務為主的基層體制。從發達國家看，農村公共服務體系之所以建設完備，農村比城市享有更好的公共服務，主要在于農村建立了以服務為重心的服務型體制，以滿足農民服務需求為主要職能。因此，要真正落實公共服務優先安排，必須從體制機制入手，加強體制機制創新，突出體制的服務職能，將服務重心下移至離農民最近的地方，使之適應于公共服務優先安排。

(二)“從行政到服務”是基層體制現代化轉型的趨勢

在現代化初期，物質要素、經濟收入成為農村農民選擇生產生活的主要因素，農村基層治理體制也以行政、管理為主要功能，以經濟發展為中心。進入現代化中后期，農村農民的溫飽得到解決并日益達到小康水平，人們對公共服務的要求也愈來愈高(42)徐勇《論現代化中后期的鄉村振興》，《社會科學研究》2019年第2期，第36-41頁。，這也要求基層治理體制越來越具有更多的服務功能。增強基層體制的服務能力，也是提升鄉村治理體系現代化的內在要求。

目前，我國農村基層也逐漸認識到了強化服務職能和增強服務能力的重要性，農村各級組織也設立了方便群眾辦事的服務大廳、服務中心，“最多跑一次”、“農民辦事不出村”的服務體系也在逐漸形成。但是，當前農村基層治理體制依然以行政為主，在行政的思維邏輯下，以提供行政性服務為主，與農民生產生活相關的服務較少，服務還處于低層次狀態，而且服務質量、服務數量、服務功能等也存在嚴重的區域不平衡、城鄉不平衡，農村公共服務的現代化水平總體較低。一個現代化水平較高的農村基層治理體制，也必然是能為人們提供高質量公共服務的體制。從發達國家來看，治理體制越往基層，距離民眾越近，服務的功能也就越多，表現出多層次的“大服務”。因此，從行政轉向服務，是農村基層治理體制現代化轉型的必然趨勢，也是鄉村治理現代化的必然要求。基層體制從以管理為主向服務為主轉變，國家對鄉村社會的服務性滲透將更加突出，注重服務滲透，更要注重服務效能(43)徐勇《“服務下鄉”：國家對鄉村社會的服務性滲透——兼論鄉鎮體制改革的走向》，《東南學術》2009年第1期，第64-70頁。。依托“鄉政村治”體制，建立和完善現代化的鄉村公共服務體系，以服務振興助力鄉村振興，也是農村基層體制改革的落腳點。

(三)體制調整要均衡“行政、自治、服務、組織”四者關系

農村基層治理體制距離民眾較近，具有“行政管理、群眾自治、提供服務、組織建設”等多種功能。在公共服務優先安排戰略下，對當前農村基層治理體制進行橫向功能、縱向結構的調整，突出體制的服務重心，建構與公共服務優先安排相適應的服務型治理體制。這是基于公共服務優先安排與鄉村振興戰略來考量的。這并不是要抹殺掉或虛化掉農村基層治理體制的行政功能、自治功能和組織建設功能。中國的農村基層治理體制是一種具有多重功能屬性的混合型體制。有效的農村基層治理體制既要能夠有效地進行行政管理，有效地開展群眾自治，也要有效地向農村群眾提供服務，更要有效地組織和整合基層群眾。因此，以公共服務優先安排為原則，對農村基層治理體制進行創新調整時，要注意均衡“行政、自治、服務、組織”四者之間的關系。具體而言，在鄉鎮政府一級，要注意均衡“行政與服務”，突出服務功能。在行政村一級，行政村不僅具有行政功能，承擔著鄉鎮政府下派的各項行政事務，具有自治功能，要組織和發動農民群眾開展公共事務的自治活動，也具有基層政權組織建設功能，作為黨在農村的基層組織而存在。同時，行政村還具有公共服務職能，必須方便人們辦事(44)黨國英《不可盲目推行“大村莊制”》，《村委主任》2009年第12期，第11頁。。因此，對于行政村來說，要注意均衡“行政與自治、服務與組織建設”等關系。對此，鄧大才教授提出較有價值的建議，行政村單元規模可以綜合考慮由經濟發展決定的治理單元規模和行政與自治均衡、行政與參與制衡決定的治理單元規模，前者是“最大可能性規模”，后者是“最小可能性規模”。(45)鄧大才《均衡行政與自治：農村基本建制單位選擇邏輯》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2019年第1期，第35-42頁。但是，具體如何在實踐上平衡，還必須結合農村實際，如經濟發展、地理環境、歷史文化因素、社會因素等，綜合考慮建立既突出服務功能，又均衡行政、自治與組織建設的農村基層治理單元體系，在此基礎上實行單元重構、功能分離，建構現代化的農村基層治理體制。