當前環(huán)評制度實施中存在的問題及建議

李翠平(山東省泰安市生態(tài)環(huán)境局肥城分局，山東 肥城 271600)

0 引言

環(huán)境影響評價是約束建設項目與規(guī)劃環(huán)境準入的法制保障，也是在發(fā)展中守住“綠水青山”的第一道防線，為協(xié)同推進經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護發(fā)揮著重要作用。環(huán)境影響評價制度的實施，有效強化了生態(tài)環(huán)境部門對建設項目的規(guī)范管理，從源頭上預防控制了因建設項目引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。但是，基層在建設項目環(huán)境影響評價制度執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)仍然存在諸多需要解決的問題。

1 環(huán)評制度執(zhí)行中存在的問題

1.1 基層能力不強影響執(zhí)行效力

環(huán)評審批涉及產業(yè)政策、選址合理性、限批政策、防控措施、環(huán)保法律法規(guī)、總量控制等多方面內容，專業(yè)技術要求高，政策變化快，環(huán)境質量標準、排放標準多，環(huán)境因素影響復雜，環(huán)評審批工作中面臨很多技術上的困難。特別是黨的十八大以來，各級推進行政審批制度改革，提倡簡政放權，優(yōu)化審批流程，生態(tài)環(huán)境部門也將工作重心從事前審批轉向事中、事后監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關于2019年環(huán)境影響評價和排放管理工作要點》提出，“加強對環(huán)評文件的復核，切實加強環(huán)評文件質量管理，對發(fā)現(xiàn)的突出問題集中予以曝光”。對環(huán)評審批隊伍專業(yè)要求之高，政策變化之快，政策標準之多，環(huán)評質量要求之精準，使當前環(huán)評審批人員專業(yè)水平相對較低，人員技術力量薄弱的基層，面臨環(huán)評審批質量和時效保障上的困難。尤其在環(huán)評審批權限大量下放、部分地域實施“市縣同權”后，基層環(huán)評審批工作業(yè)務量劇增，承接能力面臨較大考驗。

1.2 環(huán)境影響評價與排污許可制度未能有效銜接

環(huán)境影響評價制度以及排污許可制度均是環(huán)境污染防控的必要手段，兩者的防控目標是一致的。環(huán)境影響評價制度不僅是建設項目的準入門檻，也是該建設項目申請排污許可的基礎；排污許可是建設單位在建設項目運營期間合法排污的依據(jù)，同時也是落實環(huán)境影響評價制度的重要保障，二者之間存在著相輔相成、互為補充的關系。但從現(xiàn)有的制度規(guī)范上看，但在實際操作中，兩者之間的銜接難度較大，執(zhí)行較為困難，兩者之間尚未形成良好的互動、合作關系，環(huán)境影響評價制度和排污許可制度還是“兩條腿”走路，各行其是，并未真正得到有效地結合、形成合力，各自的監(jiān)管職能并未得到最大化發(fā)揮，尤其是對建設項目環(huán)評提出的污染源管理要求實現(xiàn)較為困難。導致排污許可證與環(huán)境影響評價相脫節(jié)的原因主要是兩者在管理階段、管理規(guī)范、核算方法等方面存在著較大差別。比如：前者側重的是事前預防，通過環(huán)境影響預測的手段，提出可行的污染治理措施，因此環(huán)評對污染源的核算主要是參考建設項目的設計方案進行，而且執(zhí)行最大化原則。而后者側重的是事后監(jiān)管，且排污許可證對污染源的核算要更加真實，若是參考環(huán)評中按照理論產能核算出的污染源數(shù)據(jù)來頒布排污許可證，則其結果并不能真實反映建設單位的排污情況。兩者之間較難進行緊密結合。

1.3 環(huán)評污染防治措施與實際脫節(jié)

新《環(huán)境影響評價法》不再強制要求由具有資質的環(huán)評機構編制建設項目環(huán)境影響評價文件，規(guī)定：建設單位既可以委托技術單位為其編制環(huán)境影響評價文件，如果自身就具備相應技術能力也可以自行編制。這一規(guī)定目的是增強建設單位對其建設項目環(huán)境影響評價文件的主體責任，但實際上建設單位由于急于推進建設項目進展，過于依賴第三方“包辦服務”，而有些環(huán)評單位責任心差、能力水平不高，為了自身經濟利益，把控往往有失水準，資料依靠建設單位提供，省略必要的調查核實工作，導致環(huán)評基礎數(shù)據(jù)“失實”，環(huán)評文件粗制濫造，從而推算出不準確的污染數(shù)據(jù)，無法確保環(huán)境影響評價文件內容的真實性、客觀性、全面性和規(guī)范性。環(huán)評結論不正確，也就不可能提出科學有效、切實可行的污染物防治措施。還有一種情況，明知項目“不可為而為之”“第三方”為了更多招攬項目服務，對一些選址、布局、規(guī)模等明顯不符合環(huán)境保護法律法規(guī)、不符合產業(yè)政策、不符合環(huán)保審批原則的建設項目進行包裝規(guī)避、甚至造假，導致環(huán)境影響評價結論離譜，污染防治措施純屬應付，或成為“聾子的耳朵”，更談不上實現(xiàn)對污染物的真正有效處理，致使建設項目增加了污染負荷。

1.4 未批先建、未驗先投現(xiàn)象依然存在

在基層部分企業(yè)建設項目有的未經環(huán)評審批，有的未采取環(huán)保治理措施，即擅自投入生產，管理粗放，對局部環(huán)境造成一定危害。而這類企業(yè)往往營業(yè)執(zhí)照和稅務登記等手續(xù)卻是齊備的，在持證“合法”地進行生產經營。其主要原因是，一部分微小企業(yè)、個體戶、小作坊因為自身認知有限，確實不知道有些項目是需要辦理環(huán)評手續(xù)的，認為只要辦了工商、稅務手續(xù)就可以了；還有部分企業(yè)拿到建設項目環(huán)評批復后，“三同時”制度未得到落實，即匆忙生產，把驗收拋之腦后，長期以試生產為幌子，因達不到驗收標準，不能或不敢進行建設項目竣工環(huán)保驗收，環(huán)評制度的有效性得不到保障，有的建設項目建成后十幾年甚至更長時間未經竣工環(huán)保驗收，成為了“老污染源”，不僅污染防治措施未得到落實，也給基層環(huán)境監(jiān)管帶來成倍的困難。

2 強化建設項目環(huán)評工作的措施和建議

做好建設項目的環(huán)境影響評價工作，是源頭把控環(huán)境污染的重要關口，是守住“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”環(huán)境管控的要求。因此，“環(huán)評法”在執(zhí)行過程中遇到的問題，必須研究措施加以解決。

2.1 要加強能力建設，提高基層執(zhí)行能力

履行好國家賦予基層生態(tài)環(huán)境部門環(huán)境監(jiān)督管理的職能，是做好生態(tài)環(huán)境保護，守護生態(tài)紅線的關鍵所在。環(huán)評審批工作作為新上建設項目預防污染的前沿陣地，決定了必須要求相關人員具備有較高的素質和能力，有過硬的專業(yè)知識并熟知生態(tài)環(huán)境保護政策要求。因此，要進一步加強基層人員的配置，加強對審批人員的業(yè)務培訓與指導，通過業(yè)務培訓和職業(yè)操守教育，不斷提高環(huán)評審批人員的思想政治素質、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水平，以適應新形勢下環(huán)境管理的新需要，確保所批建設項目控得住污染，經得住實踐的考驗、時間的檢驗。

2.2 加強環(huán)境影響評價與排污許可證的銜接

首先進一步完善環(huán)境影響評價與排污許可的銜接制度。目前，不同的污染源其測算方式及數(shù)據(jù)管理各不相同，污染源本身又存在著種類多、范圍廣的特點，多套數(shù)據(jù)不便于規(guī)范監(jiān)管，建議對相關數(shù)據(jù)及技術規(guī)范進行統(tǒng)一化管理。同時圍繞排污許可制度，簡化其他不必要的行政許可和審批制度，優(yōu)化審批程序及范圍，實現(xiàn)兩制度的有效銜接。

其次，生態(tài)環(huán)境部門要將排污許可證作為落實固定污染源環(huán)評文件審批要求的重要保障，嚴格建設項目環(huán)境影響評價文件的審查審批，認真核定建設項目的各項基本信息，同時依據(jù)國家或地方環(huán)境質量標準、污染物排放標準和總量控制要求，嚴格核定與污染物排放相關的主要內容。建設項目在發(fā)生實際排污行為之前，排污單位應當按照國家環(huán)境保護相關法律法規(guī)以及排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范要求申請排污許可證，不得無證排污或者不按證排污。建設項目無證排污或者不按證排污的，建設單位不得出具該建設項目驗收合格的意見。排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等作為監(jiān)管的主要內容和開展建設項目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

2.3 要加強對環(huán)評文件編制質量的監(jiān)管

建立健全以環(huán)評質量為核心、以監(jiān)督為保障的監(jiān)管機制，多措并舉強化對建設項目環(huán)境影響評價文件質量的監(jiān)管，通過采取加強日常監(jiān)督檢查、依法依規(guī)從嚴查處、推進信用管理、推動社會監(jiān)督和輿論宣傳等多種方式，全面加強環(huán)評文件質量監(jiān)管，對違法違規(guī)行為形成有效震懾。要不折不扣、堅決落實生態(tài)環(huán)境部《關于嚴懲弄虛作假提高環(huán)評質量的意見》的要求，一旦發(fā)現(xiàn)建設單位環(huán)評文件存在弄虛作假、粗制濫造等嚴重質量問題，要依法對建設單位、環(huán)評編制單位進行處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任，并禁止從業(yè)，形成對違法違規(guī)行為的震懾。倒逼建設單位和環(huán)評編制單位將環(huán)評文件質量作為生存發(fā)展的“生命線”，推動環(huán)評文件編制全過程質量控制，確保客觀公正科學，讓其真正發(fā)揮污染源頭預防作用。

2.4 要加強建設項目違法懲處力度

建設項目一旦審批便納入環(huán)境監(jiān)管臺賬，實行“互聯(lián)網+監(jiān)管”動態(tài)管理，將項目所有全部信息納入其中，并隨時對其內容進行動態(tài)更新，使建設項目狀況一目了然。強化部門聯(lián)動，加強對建設項目事中、事后的監(jiān)管，持續(xù)保持環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法高壓態(tài)勢，加大對違反環(huán)評、“三同時”制度的查處力度，重點針對環(huán)評及批復的環(huán)保措施、管理制度落實情況、排污許可制度的執(zhí)行情況等方面。對污染防治設施建設不到位強行生產、長期不驗收的項目，堅決依法依規(guī)予以處罰和停產整頓；對消極整改，長期超標排放或超總量排放污染物的，視情節(jié)予以停產整頓或關閉。同時建議創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式，推廣“環(huán)保管家”、“環(huán)境醫(yī)院”、“環(huán)境顧問”等新型“第三方”服務模式， 進一步推進環(huán)境治理的“市場化、專業(yè)化、產業(yè)化”，為企業(yè)建設項目進行把脈問診，并“對癥下藥”提出全面系統(tǒng)、切實可行的解決方案，指導、督促企業(yè)建設項目達到環(huán)境保護要求。

3 結語

建設項目環(huán)境污染問題的“癥狀”反映在空中、河中、地下以及人們的感官上，其“癥結”根源在于企業(yè)的生產車間中。毋容置疑，抓好建設項目環(huán)評工作、把好建設項目準入關，是防污染第一道防線，也是減存量的關鍵環(huán)節(jié)。因此，加強基層專業(yè)人員的優(yōu)化配置，提高環(huán)評審批關鍵環(huán)節(jié)的把控，嚴懲粗制濫造、弄虛作假提高環(huán)評質量，強化執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)查和不斷完善環(huán)保法律法規(guī)要求，對于做好當前生態(tài)環(huán)境保護工作，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，顯得尤為重要。