發達國家海上搜救體系對比研究及對我國的啟示

韓 鵬，李宇航，揭曉蒙

（中國21 世紀議程管理中心，北京 100038）

海上搜救（Maritime Search and Rescue，MSAR）作為海上險情事故應急處置和海上安全救助的重要工作， 受到各沿海國的高度重視。海上搜救通常是指船舶和人員在遭遇危險后，海上搜救中心（Maritime Search and Rescue Center，MSARC）指派搜救隊伍和救援設施對遇險船舶和人員進行搜尋與定位，同時依靠救援力量對遇險船舶和人員進行救助和安全轉移等活動[1]。

海上搜救是國家應急救援體系的重要組成部分，先進的海上搜救力量與體系組成是實現高水平搜救的關鍵。我國海上搜救工作既包括管轄水域和海上搜救區域內的遇險船只和人員，也包括管轄水域和搜救區域以外的船舶和人員[2]。近年來，我國海上搜救能力實現了跨越式發展，但與發達國家相比仍存在差距。同時，隨著我國用海活動的增加，搜救任務所面臨的形勢也日趨嚴峻。僅2015-2017 年，全國就有45 651 人在海上遇難，5 265 艘船只遇險，其中1 073 艘沉沒。構建一個搜救力量完備、搜救效率高效、應急保障通暢、救助響應迅速的海上救助體系已成為我國履行國際職責和彰顯大國擔當的重要任務。

文中分別從組織機構、運作模式、工作機制等方面，重點介紹美國、英國、澳大利亞、日本4 個國家的海上搜救體系，同時與我國海上搜救體系進行對比，并從海上搜救工作機制、搜救力量建設等方面提出相應建議。

1 發達國家海上搜救體系建設情況

1.1 美國

美國海上搜救體系的組織機構由國家搜救委員會（National SAR Committee，NSARC）和美國海岸警衛隊（United States Coast Guard，USCG）二級系統組成。其中，國家搜救委員會是美國國家搜索和救援政策的制定機構，主要負責協調聯邦機構的搜救事務，不參與實際的搜救行動。美國海岸警衛隊（USCG）隸屬于美國國土安全部，是海上搜救政策的執行機構，負責海上搜救的指揮協調[3]，是美國武裝力量中唯一具有執法權力的部隊。美國海岸警衛隊總部下設1 個航空管理機構和26 個航空基地，配備有68 架固定翼飛機和136 架巡航搜救直升機。航空裝備通常在200～500 kn 之間的事故多發區執行任務。

同時，美國海岸警衛隊裝備有巡邏船、破冰船、巡邏艇、訓練帆船等各種用于水上安全監督和搜救的船只共2 035 艘。海岸警衛隊的5 個管理區中的41 個基地和191 個搜救站全年24 h 待命，每個搜救艇站需配備21 名船員。美國海岸警衛隊的搜救船基本上是標準化的船只，有利于操作、培訓、檢查、維護和管理[4]。

美國海上搜救是通過評級實施的。根據美國海岸警衛隊制定的海上搜救策略（Maritime Search and Rescue Policy，MSAP），搜索和救援任務協調中心（Search and Rescue Coordination Center，RCC）首先依靠收集的信息，根據遇險的位置、氣象條件、海況、遇險人員狀況、船舶狀況和遇險潛在危險，將搜救事件的級別劃分為不確定狀態、警戒狀態和危機狀態3 類情況。在對搜救任務進行評級后，搜救任務將根據搜救事件的級別進行。搜救任務協調員負責根據搜救情況的發展，對搜救事件進行重新分類，并對搜救行動進行相應調整。協調中心負責根據事件的級別和范圍，確定商業搜索和救援公司等社會資源是否參與救援行動[5]。

1.2 英國

英國實行大搜救的管理模式。在組織結構上，英國海上搜救體系的組織結構與美國類似，同為二級結構，搜救政策制定部門與搜救執行部門的組織關系既相互獨立又緊密協調。搜救政策制定部門為英國搜救戰略委員會（UK SAR Strategic Committee，SARSC），主要負責制定搜救政策、戰略、義務和標準，并且制定英國的搜索框架和救援組織體系，確定搜救參與標準。搜救執行部門以英國海事與海岸警衛署（Maritime and Coastguard Agency，MCA）為搜救主體，協調國防部、地方政府、警察部門和民間搜救組織共同開展工作，保證了充足的搜救力量投入使用。

英國海上搜救的主要力量包括陸軍和皇家海岸警備隊（Her Majesty's Coast Guard，HMCG）及社會搜救力量皇家救生艇協會（Royal National Lifeboat Institution，RNLI）。HMCG 下轄的12 架直升機的搜援半徑為150～200 kn，有效搜救范圍覆蓋了所有沿海水域，搜救直升機和救助艇的搜救范圍實現了英國沿海空域和海上的雙重覆蓋。

英國海上搜救實施“戰略委員會統一領導，主管部門負責協調，搜救組織緊密合作”的運作模式[6]。英國搜救戰略委員會及其工作組統一領導英國海上搜救工作，交通運輸部是政府負責英國海上搜救工作的主管部門，MCA 及所屬的HMCG 統一管理整個英國海上搜救和污染防治工作。HMCG 下屬19個分支機構，分布在英國沿岸，其中各個分支機構依托建設的海上搜救協調中心（Maritime Search and Rescue Coordination Center，MRCC）實現全天24 h海上遇險的接警和應急反應。

1.3 澳大利亞

與美英兩國不同，澳大利亞由聯邦和地方力量共同組建國家搜尋救助理事會（NATSAR Council）作為海上搜救的最高行政機構，以確保各地方與國家搜救政策的一致性。國家搜尋救助理事會的主要職責是檢查搜尋區域內搜救部隊的部署情況、制定和修訂國家搜救手冊、明確搜救和協調程序。澳大利亞搜救機構分為聯邦政府和州及地區政府兩個層次。其中，聯邦政府搜救機構組成的澳大利亞海事安全管理局（Australian Maritime Safety Authority，AMSA） 和澳大利亞國防軍（Australian Defence Force，ADF）分別負責民用和軍用搜救工作。州/ 地方政府的搜救工作由州/地方政府警務處負責[7]。

澳大利亞海上搜救力量包括政府職能部門力量、軍事力量和民間志愿力量。其中，AMSA 是主管海上搜救工作的政府職能部門，下設搜救協調中心（RCC）。RCC 沒有常駐的搜救船舶和飛機，主要以長期固定合同的形式向商業機構租賃。此外，AMSA還組織商業服務機構的力量成立了拖帶船隊，為沿海遇險船舶提供應急拖帶服務。ADF 負責澳大利亞軍事搜救工作，以海軍作為主要搜救力量，裝備有軍事艦艇和艦載飛行器。澳大利亞民間力量主要為志愿者隊伍，配合當地警察部門開展搜救工作，這些組織在全國沿海范圍分布有搜救站點，配有各種小型救助艇，保持全天候無線電值班。

在運作模式上，澳大利亞政府依托完善的社會搜救體系，以租賃的方式節省了設備購買和維護成本，并提高了組織調配搜救力量的靈活性。海事安全管理局統一對事故進行評估，根據評估情況分配搜救職責和領導搜救行動，確保搜救行動有效開展。

1.4 日本

在組織結構上，日本海上保安廳已建成以日本海上保安廳總部為中心、覆蓋全日本海域的搜救網絡。日本海上保安廳總部位于首都東京，下設總務部、裝備技術部、警備救難部、海洋信息部與交通部等5 個職能部門，搜救網絡將整個日本海域劃分為11 個海上保安管區，每個管區都設有海上保安本部及其他下設機構。

日本海上專業搜救力量主要為日本海上保安廳。1948 年4 月27 日，日本政府通過了《日本海上保安廳法》，并根據該法案于1948 年5 月1 日組建了日本海上保安廳[8]。日本海上保安廳職員數約為1.2 萬人，裝備有包括巡視船、消防船、特殊警備救難船、水文監測船、燈塔維護船、訓練船在內的共700 余艘艦船，以及26 架固定翼飛機和48 架直升機，基本可以實現目標海域24 h 不間斷巡邏。

同時，為了能夠在廣大海域準確地定位遇險船舶，快速實施海難救助，日本海上保安廳建立了33個陸地通訊站、24 個救助方位確定站，并通過廣布日本海域的巡邏艇對遇難頻率進行24 h 不間斷的監聽，保證在海難事故發生后，日本海上保安廳可以在第一時間派遣救助船艇、飛機趕赴現場。與此同時，海上保安廳通過各種渠道收集、分析事故相關資料，在最短的時間內確定搜尋區域、搜索范圍。

此外，日本海上救助擁有一套專業的教育培訓流程，主要依托日本海上保安大學和日本海上保安學校開展海上保安官的業務化培訓工作。海上保安官必須經過兩所學校的淘汰制選拔和海上保安官的錄用選拔，以確保保安官的專業化水平。

2 發達國家海上搜救工作分析

2.1 海上搜救工作機制

美國海岸警衛隊將搜救工作分為預警、快速響應、制定搜救方案、實施和終止行動5 個階段[9]。首先，搜索和救援任務中心（RCC）通過自建的通信設施或其相關的通信基站接收警報，并以預定格式完整記錄所有收到的警報消息。然后RCC 立即采取行動，指定搜救任務協調員，通知相關人員和設施；根據遇險地點、氣象條件、海況、遇險人員和船舶狀況以及潛在危險等評估危險程度，并將搜救事件等級分為不確定狀態、警戒狀態和危機狀態；隨著形勢的發展，該事件將不斷進行評估和重新分類。在此過程中，RCC 評估收到的所有報告，以確定其有效性、緊迫性和所需的響應行動程度。RCC 根據事件評估結果制定詳細的搜救計劃，所有類型的搜救部隊都按照該計劃開展搜救，直到受害者獲救。搜救任務協調員負責監督和指導，以確保所有參與的部隊都能接收、理解和執行搜救計劃。經核實發現為誤報、遇險者成功獲救和遇險人員沒有生還可能性3 種情況后，行動終止。

英國各搜救單位和組織的具體工作流程分為險情報告與處置、響應、現場處置、搜救終止4 個階段。首先依靠各地海上搜救協調中心收集海上險情、事故信息，并針對事故等級快速做出響應，然后由MRCC 通知離事發地點最近的皇家救生艇協會（RNLI）所屬的救生艇或直升機等搜救力量趕赴現場救援，最后由MRCC 或MAC 總部國家搜救官員共同決定搜救是否終止。MRCC 可在現場自行評估，決定是否終止搜救，或向MCA 總部報告，由總部做出確定。

澳大利亞海事安全管理局（AMSA）建立了一個全球海上安全和救援系統，可以在整個搜索和救援區域接收遇險警報信號；州/地區警察部門配備了可以接收海上無線電和電話警報的海岸電臺。當發生海上危險時，接收遇險信息的州/地區的警察部門首先采取必要的緊急行動，同時將遇險警報信號發送至AMSA 下設的搜救行動協調部門RCC。RCC 將根據搜救手冊進行搜救力量管理、指揮權移交等工作，具體程序為：警報、確定責任當局、移交指揮權或直接指揮行動。當核實險情后，事故所在區域的州/地區的警察部門一方面向RCC 報告警報的詳情，提出行動所需的支援，接受RCC 的指導，另一方面將協調本身的搜救力量和志愿者力量及時開展搜救行動[7]。

日本海上保安廳以全球海上遇險和安全系統（GMDSS）為基礎，建立了全天候運行的海上事故報告無線服務，船舶可通過手機或車載電話撥打“118”海上報警電話，向日本海上保安廳報告事故情況或請求救援。日本海上保安廳直接派遣巡邏船艇/飛機趕赴現場，同時通過各種渠道收集、分析事故的相關信息資料，由海上保安廳統一指揮海難救助現場的救助行動。

2.2 搜救協調員制度

上述國家專門制定了搜救協調員工作機制，以確保有關海上搜救工作機制的有效實施。有關搜救協調員工作機制主要參照《國際海上搜尋救助手冊》（第三卷）中關于搜救協調員的主要職責描述進行制定。搜救協調員主要包括現場協調員（On Scene Coordinator，OSC） 和搜救任務協調員（SAR Mission Coordinator，SMC）。現場搜救協調員由搜救中心指定，在現場協調多個救助單元實施搜救行動。在專業救助力量抵達現場之前，主要由最先抵達現場的搜救力量履行現場協調員職能。現場搜救協調員的主要職責為：根據現場事故的情況和未來可能的發展趨勢制定相應的搜救計劃或方案，及時與搜救中心協調溝通、接受其指令，并根據現場實時情況及時修改救援計劃；協調現場參與搜救力量的通訊方式，指令現場搜救力量按照搜救計劃或方案進行搜尋，并進行監督；及時了解現場搜救進展，評估事故發展態勢，及時向搜救中心報告或申請支援并做好相關記錄。搜救任務協調員主要是指在搜救中心或救助指揮中心的指揮值班人員，其主要職責為：熟知所在搜救單位的職責、權限和轄區，了解相關國際公約和國內相關法律法規，能夠正確及時地處理收到的報警信息并做出相應反應；了解轄區內能夠參與搜救的相關力量及其參數和通訊方式等性能；能夠根據報警情況，制定相應的搜救方案；指令組建相應的搜救小組，并進行適當分工；能夠審核現場搜救協調員的方案或需求，并上傳下達，將現場搜救進展或事故發展報告搜救中心，準確及時地將搜救指令下達到現場。

2.3 重特大救助指揮機制

重特大海上應急處置行動是指在重特大海上突發事件發生時，國家主管機關組織協調和指揮各類專業及社會力量，實施海上搜救，防止船舶污染水域和保障通航安全等應急處置行動，救助行動總指揮負責重大應急處置行動的指揮控制。

美國、英國、澳大利亞、日本等國汲取應急處置重大海上事故過程中的經驗教訓，建立了海上應急處置指揮機制，通過立法對主管機關特別授權，建立了比較完善的處置海上重特大事故的行政強制制度。美國和日本負責海上險情事故應急處置的政府機構分別是海岸警衛隊和海上保安廳，均為準軍事化、職能強大的政府執法部門，有關指揮人員經法律授權在緊急情況下擁有緊急處置權。英國是海上應急處置指揮機制最為完善的國家。吸取20 世紀70 年代和80 年代初國際上超級油輪溢油事件頻繁發生的教訓，英國于1985 年制定了《危險沉船處置法》。1993 年和1996 年，英國海域先后發生了“布萊爾”和“海洋皇后”溢油事件，此后英國進一步完善了《海事安全法》和《航運法》，設立了國務大臣特別代表，以法律形式明確了特色救助指揮制度，具有專業救助技能并賦予政府行政權力，在指揮救助時能夠發揮很強的專業性和極高的權威性。

3 我國海上搜救體系

3.1 組織機構

我國海上搜救工作主要由國務院相關部委、軍隊有關部門組成的“國家海上搜救部際聯席會議”負責協調[10]，搜救機構主體由中國海上搜救中心，以及9 個省、直轄市的海上搜救中心及其所屬分中心和浙江、廣西北海港航監督構成。其中，隸屬交通運輸部的中國海上搜救中心是“海上搜救部際聯席會議”的辦事機構，其職責包括：負責國家海上搜救、重大海上溢油部際聯系會議的日常工作；組織、協調、開展重大海上搜救、船舶污染事故等突發事件的應急處置行動；制定海上搜救有關應急預案、政策法規以及相關規章制度；圍繞全國海上搜救力量和物資的布局規劃開展海上搜救物資儲備工作；負責海上搜救演習、培訓、科普宣教、統計分析、總結評估和獎勵補償工作，并對各個海上搜救單位的搜救能力進行評價；代表中國海事局履行重要通航水域清障和海上安全值班工作。沿海及內河主要通航水域的各省（區、市）地方各級政府建立海上搜救機構。成立以省（區、市）政府領導任主任，相關部門和當地駐軍組成的省級海上搜救機構承擔本省（區、市）海上搜救責任區的海上應急組織指揮工作。根據需要，省級海上搜救機構可設立搜救分支機構，作為市（地）級或縣級海上應急組織指揮機構。交通運輸部下屬北海、東海、南海3 個救助局，煙臺、上海、廣州3 個打撈局以及4 個飛行隊承擔主要搜救任務。

中國海上專業救助力量主要為交通運輸部下屬的北海、東海、南海3 個救助局，煙臺、上海、廣州3 個打撈局，以及北海第一救助飛行隊、東海第一救助飛行隊、東海第二救助飛行隊和南海第一救助飛行隊。搜救設備主要有各救助單位的救助船、救助直升機、固定翼搜救飛機等，目前擁有的73 艘專業救助船舶、20 架專業救助飛機，其中救助直升機飛行半徑為110 kn 左右[10]；同時各港口、企事業單位和航行于險情/事故附近水域的大量商船和漁船都可作為協助搜救力量。根據國務院發布的《國家海上搜救應急預案》[11]的要求，中國海上搜救中心及地方海上搜救中心可以在現場搜救力量不足時與軍隊聯系，按照搶險救災的原則，由部隊派出艦船、飛機給予支援；也可聯系船舶交通管理中心組織事故現場附近的過往船舶參與搜救。軍隊力量由海事巡邏船艇、軍事船舶等各相關部門組成。另外，各港口、企事業單位和航行于中國水域的大量商船和漁船也是重要的海上搜救力量補充。

3.2 運作模式

2005 年，我國建立了國家海上搜救部際聯席會議制度。國家海上搜救部際聯席會議在國務院領導下，統籌研究全國海上搜救和船舶污染應急反應工作，提出有關政策建議；討論解決海上搜救工作和船舶污染處理中的重大問題；組織協調重大海上搜救和船舶污染應急反應行動；指導、監督有關省、自治區、直轄市的海上搜救應急反應工作；研究確定聯席會議成員單位在搜救活動中的職責。中國海上搜救中心是聯席會議的辦事機構，負責聯席會議的日常工作。聯席會議設聯絡員工作組，由聯席會議成員單位的有關司局負責同志擔任聯絡員。中國海上搜救中心負責召集聯絡員工作組會議。

3.3 工作機制

我國海上搜救工作分為預警預防、險情分級和上報、應急響應和處置、支持保障以及善后處理等階段。中國海上搜救中心及地方各級政府建立的海上搜救機構擔任行動指揮，部際聯席會議成員單位根據各自職責發揮相應作用。我國海上搜救體系采用四級險情、三級響應的工作機制[12]，首先接警的海上搜救機構在對險情進行核實后，自行承擔應急指揮機構的職責，然后根據現場情況將海上險情信息分為特大、重大、較大、一般四級并上報至省級海上機構，省級海上機構需在2 h 內以書面形式將本區域或轄區內發生的重大及以上突發事件以書面形式上報至中國海上搜救中心。按海上搜救分支機構、省級海上機構、中國海上搜救中心從低到高依次響應，直至重新確認搜救行動應急指揮機構。行動應急指揮機構按規定向上一級搜救機構報告、請示決策并進行現場指揮，按照已制定的國家、省、市級對應的應急預案調動搜救力量參與搜救任務。

4 對我國海上搜救體系建設的啟示

4.1 完善我國海上搜救機制

組織機構方面，美國、英國、日本的海上搜救體系都遵循委員會統籌指導，相關執法機構組織協調搜救的組織模式。搜救行動單位統一執行搜救任務，在險情發生后能夠垂直管理、自主決策、程序統一[13]。我國的“海上搜救部際聯席會議——中國海上搜救中心”組織模式與澳大利亞的“國家搜尋救助理事會——搜救協調中心”組織模式類似，由多方參與統籌決議搜救政策，指導搜救行動，國家交通部門下設搜救中心協調下級搜救機構開展行動。

運作模式方面，美國對海上搜救時間進行評級，英國海上搜救實施“戰略委員會統一領導，主管部門負責協調，搜救組織緊密合作”的機制，澳大利亞通過AMSA 建立了海上安全和救援系統。我國現有的指揮搜救體系與大部分發達國家的垂直領導結構不同。一是由于各搜救部門不相隸屬，海上搜救中心與相關部門在應急搜救過程中的協同工作較多[14]，在一定程度上綜合了各部門力量參與海上搜救行動[15]，搜救力量的調配和協調主要由應急指揮機構負責。二是發達國家一般由全國性的搜救協調中心進行險情預警以及應急響應。我國主要采用險情上報機制，通過三級響應將信息上報至國家海上搜救中心，并且各級響應預案不同，在搜救決策的統一性上有待提升。三是雖然一些沿海省份出臺了海上搜救規章和條例，但在國家層面上仍未能制定一部完善的針對海上搜救的法規，海上搜救相關工作機制需要法律保障。美國和日本分別于1912年、1948 年頒布了《海上救助法》和《日本海上保安廳法》，健全的搜救法律體系有效促進了海上搜救工作的規范化。

4.2 優化我國海上搜救指揮系統

發達國家海上搜救體系都建有搜救協調中心或相應的搜救指揮控制平臺。為進一步科學規劃我國各級搜救力量、搜救資源的協調機制，明確海上搜救中心指揮和協調各級搜救力量的權利和義務，建議依托數字化、智能化等先進技術手段構建滿足我國日益增長的海上搜救任務需要的搜救協調指揮中心和分級調控信息平臺，打通中央與地方、部委與省市之間的應急指揮信息鏈路，建立政策明確、有法可依的各方協調行動準則和聯動程序，完善應急聯動工作機制，從信息互通、資源共享、合力處置、科學對接4 個方面著手，全方位提升我國海上應急搜救協調工作的效率，并進一步完善與周邊國家的信息共享與聯動機制，增強我國搜救在地區事務中的影響力。

4.3 健全海上搜救力量

海上搜救力量是有效開展海上搜救工作的重要基礎和保障。大多數海上搜救工作都是在復雜海況下進行的，先進的專業救援設備以及高效的搜救能力是開展高水平搜救工作的重要保障。加強海上應急搜救設備以及專業化救助裝備的建設，大力推廣無人機、無人船、新式搜尋和救助裝備在搜救業務中應用，加快我國深遠海海上救援技術與平臺的研發，全面構建空、天、海、岸一體化的海上搜救技術體系是我國搜救力量建設的一項重要工作。

海上救助人員的專業技術培訓是海上搜救中的一項基礎性工作。專業化救助力量是我國海上搜救的主體力量。目前，我國尚未形成完善的專業救助飛行員和船員培養體系，有必要建立一整套專業的海上教育培訓體系，形成專業救助人員的職業化培訓機制，有效提升專業海上救助人員的專業知識和救助技能。同時，進一步推進海上搜救志愿者組織和運作模式的建設，也是完善我國搜救力量組成的重要方面。一是健全海上搜救志愿者工作程序和標準，通過構建科學方法和人性化管理確保志愿者有效開展搜救工作；二是建立科學的志愿者培訓體系，全面、科學地分析開展海上搜救工作的實際需求，充分評估海上搜救志愿者所必需掌握的知識和技能，從而制定科學的培訓計劃；三是建立健全保障機制，由于開展海上搜救工作風險高以及中國目前的社會保障制度尚不健全，充分的保障和救濟是志愿者參與海上搜救的最基本需求。

為完善我國海上搜救體系，本文提出4 方面建議。（1）建議進一步完善海上搜救組織、動員、培訓、評估和考核機制，積極加大社會救助力量的參與深度和廣度；（2）建議通過國家立法的手段，明確救援現場的臨時指揮機構，統一救援指揮部門與救援執行部門；（3）建議加大救助裝備資金投入，引進或建造先進水平的海上救助裝備，積極改善船齡結構，提升救助船舶整體性能；（4）建議加強與“21 世紀海上絲綢之路”沿線國家的聯合搜救合作，推動海上搜尋救助力量互訪、信息共享、人員交流培訓與聯合演練。

5 結語

隨著“21 世紀海上絲綢之路”建設的進一步深化，我國海上貿易運輸愈加繁忙，海上安全保障需求日益增強，這對海上搜救應急響應提出了新的要求。通過與美國、英國、澳大利亞等發達國家搜救體系和發展水平進行對比，本文建議構建符合我國國情和地區安全需要的搜救協調指揮中心，建立科學有效的協調行動準則和聯動程序，加大我國深遠海海上救援技術與平臺的研發投入，全面構建搜救力量完備、搜救效率高效、應急保障通暢、救助響應迅速的海上救助體系，提升我國海上搜救體系的深遠海應急保障能力，逐步推進中國救撈應急保障區域由淺海向淺海與深海并重的轉變，推進應急救撈行動由近海向近海與遠洋并重的轉變。