參與式預算及其法律保障研究

鄧 江 凌

(重慶文理學院 馬克思主義學院，重慶 402160)

參與式預算，也叫公民預算，是近年來全球“地方民主發展過程中最激動人心的創新之一”[1]。至今為止，其傳播可能還不夠廣，地區覆蓋范圍還過于不平衡，以至于不能為一個全世界范圍穩定的發展趨勢提供論證。然而，自參與式預算的原始模型于1990年在巴西的阿雷格里港面世，并在各個國家以不同的形態和速率推行以來，參與式預算在許多地方成為政治現實。目前，從拉美到歐洲、亞洲和非洲，全球能夠查知的就有1000多個案例。這表明，其遠不再是一個剛剛受到廣泛關注的地方性倡議行動。在我國，一些地方政府不斷探索參與式預算改革的新路徑、新模式，并打造出了自身特色(如溫嶺模式、無錫模式、惠南模式、閔行模式、鹽津模式、西湖模式等)，引起了理論界和實務界較大的關注。

一、我國參與式預算的主要模式及經驗總結

(一)我國參與式預算的主要模式

1.溫嶺模式

溫嶺參與式預算源于20世紀初討論鄉鎮重大事項的“民主懇談會”。該模式的最大特點是將“民主懇談”與人大功能的發揮相結合，通過人大的實質性審查強化對預算的監督，符合代議制民主本身的要求。其操作步驟如下：

第一，召開民主懇談會。在鄉鎮人大會議召開前的幾天內，吸收民意代表參與鄉鎮財政預算草案討論，這種討論會形式被稱為“民主懇談會”，為時一到兩天。人大代表在懇談會期間不參加討論發言，但可以旁聽，以此了解民意代表對預算案的觀點和態度。鄉鎮主要領導干部則必須到場，對于民意代表提出的質疑有義務作出解答。懇談會結束后，鄉鎮政府應根據代表意見提出預算修改方案。

第二，人大審議。鄉鎮政府將修改方案提交鄉鎮人大進行審議，部分民意代表可以旁聽，但沒有參加討論發言的權利。鄉鎮主要領導干部必須到會，回答人大代表提出的質詢。審議后，人大代表五人以上聯名可以提出預算修改議案。

第三，委員會會議討論。鄉鎮黨委、人大和政府三方聯合召開委員會會議，對于人大提出的預算修改議案開展討論，并視情況對預算草案予以適當的調整。

第四，再次提交人大審議討論。將調整后的預算草案再次提交鄉鎮人大進行審議，討論通過后成為正式預算案。

溫嶺的參與式預算改革，以澤國鎮和新河鎮為代表，已走過十余個年頭，取得了較好的成效。這期間的工作不斷地改進和提升，如設立鄉鎮人大財經小組，增加人大會議的次數、延長會期，增強人大對預算執行的全過程監督等，促使代議制民主的作用得以更好地發揮[2]。溫嶺經驗具有相當大的可復制性和推廣性，對實現我國預算民主化起到了重要推動作用，但該模式也存在行政層級低、后續評估監測力度不足、政府主導性過強等問題，有待進一步改進完善。

2.無錫模式

無錫參與式預算主要是在北塘區和濱湖區社區層面開展，項目涉及居家養老、村容整治、文化教育、醫療衛生等多個方面。無錫模式最大特色有兩點：

第一，給定參與。所謂“給定參與”形式，即受資金所限，不可能讓所有的項目都進入預算。先由街道提出若干備選項目給社區居民，再由社區居民對有限的項目進行投票選擇，選出自己最為支持的項目[3]40-46。之后，把由街道提出備選項目的方式改由社區自己提出議案，上報街道居民代表大會，街道居民代表大會對項目進行審議并通過。參與式預算分為五個階段：一是街道發布預算約束要求、社區提出具體預算項目，二是征求居民意見，三是項目選擇，四是項目實施，五是項目質量監督和檢查。

第二，公眾全程參與。公眾不僅參與預算決策環節，也參與預算執行環節。在項目實施中，公眾代表有權參與工程招投標和施工監管，對項目經費的使用有權進行質詢。項目竣工后，審計部門進行預算項目的決算審計，吸收公眾代表對項目實施過程、工程質量、經費開支等問題進行評價(包括績效評估和滿意度測評)，并公布評價結果，實現真正的全過程監督。

無錫模式較為深入地貫徹“陽光財政”的理念，通過將預算決策、預算管理和預算監督有機結合，使公共預算實現了從“為民作主”到“讓民作主”的巨大轉變。從經濟效益看，預算資金使用效率有了明顯提高；從政治效益看，政府官員在廉潔從政方面有了明顯進步；從社會效益看，公眾對政府的施政有了更多的理解和包容，信任度進一步提升。其缺陷在于：公眾參與的行政層級較低，法治保障不足，缺乏長效機制。

3.惠南模式

惠南鎮是上海市南匯區的中心鎮，城鄉二元結構比較明顯。該鎮參與式預算的顯著特點是“實事工程，代表點菜”。其工程立項不是由鎮政府拍板決定的，而是由鎮人大代表投票選出的，這種票決形式即被稱為“點菜”[4]。在“點菜”前，鎮人大代表通過各種形式向公眾廣泛征求意見，收集信息；在“點菜”后，對鎮政府組織實施的工程建設項目由代表進行監督，建設結果由代表進行評價。鎮人大代表可在四個環節進行參與：一是在項目征集過程中聽取民意，二是對實事工程項目進行票決(“點菜”)，三是通過檢查、視察、評議等方式監督工程項目實施，四是在工程項目完成后作出評估。

經過十余年的探索，惠南模式取得了較大成效。首先，擴大了基層民主。實事工程由代表“點菜”，但其“菜單”是在廣泛征求民意后才形成的，使得公共決策建立在公眾同意的基礎上，降低了政策執行的阻力。其次，創新人大行使職權的方式，將人大決策權與監督權有機結合，突出了人大的作用。最后，避免財政資金片面集中于某些區域和群體，推進了公共服務均等化。其缺陷在于：一是部分代表聯系選民、收集整理信息、分析判斷的能力不足；二是實事工程信息未涉及具體的預算數目；三是在評估項目實施績效時，只有部分代表參與，客觀性和全面性不足。

4.閔行模式

在吸收先進財政管理理念基礎上，上海市閔行區走上以理財為突破口、吸收公眾參與、優化財政資源配置、提高執政能力的改革之路。公眾參與分為三個階段：

第一，前期評價階段。與民生聯系緊密的教育、衛生、勞動就業、社會保障、公共安全領域的預算項目，必須廣泛聽取公眾的意見，并組織相關人員進行審議和自評。區人大常委會把全區當年的預算草案細化為一本三百多頁的詳表，下發給每個代表；在審議時間上采取提前介入措施，讓代表有更多的時間進行審議，充分行使審議權。

第二，過程評價階段。過程評價的目的在于確保有效管理和獲取公眾的反饋意見。由人大舉行預算公開聽證會，財政部門及其他相關部門人員向公眾通報預算資金的支出方向、數額及支出理由和依據，并回答公眾的質詢。區政府在門戶網站上專設信息公開欄，公眾可以點擊進入，對預算項目的設置和執行情況發表意見。

第三，結果評價階段。通過對項目計劃比對來評價項目的實施效果，并以結果為導向編制預算。“以結果為導向編制預算”是閔行區參與式預算最突出的特點，是一種“產出—投入”式的預算模式[5]。

與改革前相比，閔行模式強化了公共財政理念，加強了人大對預算的審查和監督，使公共財政支出更為合理。其不足之處是：公眾參與人數偏少，網上關注的人也不如預期。此外，這種模式對官員和公眾的素質要求較高，在經濟發達的地區適宜推行，在社會經濟比較落后的地區推行則存在一定困難。

5.鹽津模式

2012年，云南省在鹽津縣布局公眾參與預算改革。具體來講，鹽津縣各鄉鎮參與式預算改革是云南省財政廳在財政體制改革總體構思中的一個試點，是以省財政廳為試點單位、省縣互動、公眾直接參與公共預算的改革。其組織結構可概括為“兩級”“三方平臺”：在政府方面，縣和鄉鎮兩級組建專門機構，發揮領導作用；在社會方面，由政府方、公民方和中間結構方三方形成組織架構，分別是縣政府參與預算改革領導小組、公民參與預算改革監督委員會、專家參與預算改革專家咨詢小組。鹽津參與式預算改革雖然在縣級實施、鄉鎮級試點，但這種改革實際上具有更為宏大的支持平臺和更廣闊的發展前景。在創新啟動上，鹽津模式是我國目前最具備“上下結合”、省內推廣條件的參與式預算案例。

我國大多數參與式預算改革資金是從當地財政用于民生的部分撥付出來的，僅占財政總額很少的一部分，一般不會影響政府整體預算支出結構。(1)這里也有例外，溫嶺新河模式由于緊緊嵌在人大會議制度中，納入參與額度是政府全部可支配預算。國際上的參與式預算改革，大多涉及部分財政資金，資金一般不超過30%。而鹽津改革所需資金是全部“財力余額”，即在政府基本運轉資金以外的所有可支配公共財力，這在全國來講，財力投入是最大的。將政府的全部可支配資金(包括轉移支付的資金)交給公眾去進行民主決策，顯然比從總盤中拿出一筆有限的、不影響大局的資金去實驗更富有挑戰性。其中，鄉鎮政府能否獲得足夠資金提供公共服務，是最有挑戰性和壓力的事情[6]。

可見，鹽津模式雖然與國內其他模式類似，都是由政府發起改革的，但其發起者的層級是省一級，比其他地方由區縣發起的改革有著更大的激勵作用，以及更有效的資源整合機制和更廣闊的推廣平臺。鹽津模式未來需要進一步完善的地方在于：一是增加議事員的數量和代表范圍，二是鼓勵提出跨片區、跨行政村的項目提案，三是增強與人大制度的對接。

6.西湖模式

2017年10月，南昌市西湖區在廣潤門街道和南浦街道共21個社區正式啟動“幸福微實事”參與式預算的社區治理活動，這是我國參與式預算最近的一次嘗試，其范圍主要涉及環保、交通等群眾較為關注的民生項目。改革目的在于將涉及群眾切身利益的預算項目，從完全由政府決定轉變為由社區居民自己決定[7]。西湖區參與式預算改革分三個階段：

第一，準備階段。區政府制定參與式預算相關規則和程序，組建參與式預算委員會，發動社區干部進行宣傳動員。政府從2018年財政預算資金里撥出830萬元，劃給兩個街道各100萬元，劃給21個社區各30萬元。

第二，實施階段。工作者采取上戶和街訪的形式廣泛采集意見和建議，15歲以上的社區居民均可提出有關建議或提案。政府收集意見和建議后，召開圓桌會議，由街道、社區、居民代表、社會組織等對項目進行篩選，初步選出街道層面項目和社區層面項目。然后，由15歲以上的社區居民代表對這些項目進行投票，產生最終的街道、社區兩個層面項目。

第三，執行階段。政府對決定的項目進行預算投入并負責建設實施，居民對項目實施的進展情況進行監督，并參與對實施績效的評估。

在國內以往的參與式預算實踐中，對公民有一定的賦權，但賦權是比較有限的，如溫嶺的“民主懇談”，即便是官員與民意代表一起商談，最終也是由人大代表投票決定。而西湖模式在賦權方面有了很大突破，政府將權力下放給街道和社區，社區居民、社會組織積極行使自身權利，從而完全實現了對基層的賦權，激發了居民參與預算的熱情。其不足之處在于：一是對工作人員的培訓缺乏，工作人員的自身素質和知識能力跟不上改革的要求；二是對于居民關心的一些重要事項，政府缺乏反饋機制；三是缺乏穩定的配套制度保障，規范性、權威性、約束力不足。

(二)我國參與式預算的經驗總結

1.從基層開始進行實踐

我國各地的參與式預算，除了上海市閔行區在區級層面展開以外，(2)上海市閔行區的參與式預算改革于2007年在區級層面啟動，在區人大的主導下，吸納公眾參與預算，加強了預算的審查和監督。從2010年起，改革向鎮街全面推進。無論是較早實踐的浙江溫嶺、江蘇無錫、上海惠南，還是近期實踐的云南鹽津、南昌西湖，都是在最基層的鎮街和社區試點推行。這樣做有四個好處：一是由于鎮街、社區每天與群眾面對面接觸，與群眾聯系最為緊密，便于開展工作；二是鄉鎮一級的公共預算事關公眾切身利益，公眾有較強的參與意愿；三是鄉鎮一級的預算編制一般不是太復雜，專業性不是太強，公眾理解和接受相對容易[8]；四是涉及面窄，即使改革失敗，也不會對國家層面產生負面影響。

2.預算決策是公眾參與的主要環節

2015年1月1日生效的新預算法，進一步健全了預算透明制度，為參與式預算改革建立了良好的基礎。當然，如果改革僅僅停留在“預算公開”這個層面，公眾無非是從公共預算的“黑箱”內走到“看臺”上，難以實現真正的參與。因此，不少地方的改革都從開放某些公共預算的決策環節做起，允許公眾在預算決策過程中對預算草案發表意見，有的預算草案甚至在形成過程中就吸納了民意。少數地方改革更進一步，如江蘇無錫、上海惠南、南昌西湖，公眾除有權參與預算決策環節，還有權參與預算執行環節。從理論上講，根據參與程度，公眾參與決策環節可分為“政策分享”公眾參與和“非政策分享”公眾參與，前者的公眾意見對政府決策有著較大的影響和確定性；后者的公眾意見是否能進入會議議程、進入后能否被政府采納，則具有很大的不確定性。“政策分享”的公眾參與在各國并不普遍，我國所有的參與式預算嘗試都屬于“非政策分享”參與。

3.制定相應的規章制度予以保障

盡管我國對參與式預算的規制層級不高，但當地政府都制定相應的規章制度予以保障。例如，溫嶺市新河鎮參與式預算的有關規章制度依據包括：中共溫嶺市委印發的《進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》《關于“民主懇談”的若干規定(試行)》，新河鎮人大通過的《參與式預算民主懇談實施辦法》及其關于預算編制程序、初審程序、辯論程序、預算修正權等方面的具體規定。另外，每年在懇談會召開前，新河鎮政府還會編制《公共財政預算選民協商懇談資料匯編》《財政預算收支草案》等，并將其與溫嶺市人大常委會編寫的《鄉鎮人大預算知識簡明讀本》一并發給參與者，讓其熟悉相關規定和運作程序。這些規則較為充分地體現了民主性、平等性和包容性，且在其后的參與式預算實踐中不斷調整和完善。其他地方的參與式預算制度建設也大體如此。

4.注重發揮智庫的作用

我國各地推行的參與式預算改革，都注重引進智庫資源，充分吸納專家學者的意見和建議。由于各地社會經濟發展程度、預算改革需求、公眾文化水等存在差異，因此在發揮智庫作用方面也有一些不同做法。例如，無錫模式注重讓專家學者對預算項目進行審核，開展績效評估。溫嶺模式一方面強調在人大架構中吸收專業人士代表，另一方面，注重聘請專家學者開展對人大代表和參與公眾的專業培訓。(3)在我國參與式預算實踐中，溫嶺的參與式預算具有最強的智庫性。世界與中國研究所(CWI)所長李凡教授為新河鎮的參與式預算提供了咨詢意見；澳大利亞迪肯大學國際與政治學院教授何包鋼、美國斯坦福大學政治學教授詹姆斯·費希金協助了澤國鎮的參與式預算項目。西湖模式中，由于政府幾乎完全賦權給街道和社區，政府介入較少，參與式預算的全過程基本上是按照專家學者的思路予以推進，專家學者發揮了十分重要的作用。總體而言，專家學者的加入有助于實現參與式預算的理性決策和科學評估，并彌補了政府工作人員和社會公眾在專業知識上的不足。

5.社會力量積極參與

參與式預算需要公共理性，而社會力量(包含社會組織)是最具有公共理性的主體，對參與公共事務有著強烈的興趣。社會力量的參與，能夠彌補市場失靈和政府失靈的缺陷，它與政府和公民參與在一起互相配合、互相補充，使參與式預算的協商過程更為開放、更為民主，決策更加科學合理，實施效果更能達成預期目標。在我國的參與式預算實踐中，社會力量發揮了重要的作用，它們主要扮演著組織協調、交流溝通、收集反饋信息、表達訴求等關鍵角色，甚至有的地方的參與式預算主要靠社會力量來推動。如南昌市西湖區以高校志愿者為主，多種社會力量介入參與式預算活動。它們分工明確、組織有序，在宣傳教育、發動社區居民參與、收集匯報信息、項目篩選和推選等方面積極作為，貢獻甚大。通過這種自下而上的推動，調動了社區和街道人員工作的積極性，取得了很好的成效。

二、我國參與式預算面臨法律保障不足的問題

(一)激勵動員機制缺失，公眾參與權利意識淡薄

從各地方實踐來看，盡管我國參與討論公共預算的公民人數逐漸增多，但是與人口基數相比，參與討論公共預算的人數還是偏少。一項針對無錫和哈爾濱兩地參與式預算的調查顯示，“只有10.3%的普通居民表示自己參與過項目的某些環節”[9]。2012年，廣東省佛山市順德區舉行首次參與式預算面談會，參與面談會的公眾代表中僅有兩名是自己主動愿意參加的。

參與積極性不高反映公眾對自己權利的淡漠，正如學者所言：“深厚的封建禮教教育對國民性格影響深遠，在‘尚禮’的同時也習慣了政治上的逆來順受。”[10]長期以來，在公共預算領域，行政機關一直是編制和執行預算的主體，只考慮到對人大負責，讓人大進行監督，沒有考慮到發動社會公眾進行監督，因此，在公眾頭腦中沒有意識到公共預算同自己的密切聯系，沒有意識到自己能夠通過一定的積極行為形成對公權力的制約，再加上參與激勵機制嚴重缺失，導致大部分人缺乏積極參與的動力和興趣。

(二)行政主導，立法不完善

我國所有的參與式預算實踐都是在行政主導下開展的，預算權集中在少數人手里，透明度不高，裙帶主義、利益集團干預、對弱勢群體關注不夠、救濟制度缺乏等問題還在一定程度上存在。參與式預算整個過程處于政府控制之下，導致社會力量并未得到成長[11]。預算討論中的議題均由政府控制，公眾自發提出議題尚未出現，反映出政府的保守與謹慎。而政府及其領導人的熱心程度，對于參與式預算的效果也具有重要影響。在這種由政府驅動的模式下，一旦政府喪失了改革的意愿，參與式預算就會半途而廢，以后恢復起來就很困難。

將參與式預算的效果全部寄托在政府及個別領導人身上是很危險的，容易導致把參與式預算當作“走過場”，以及出現“人走政息”的情況。要解決這個問題，有必要將有關參與式預算規則系統化、法治化，在實踐過程中做到有章可循。盡管有人認為“民主領先于法治是可行的”[12]，但如果法治進展落后于參與民主實踐過多，參與民主就會因缺乏制度保障而難以為繼。從目前來看，我國的立法還沒有對公眾參與公共預算的制度和規則作出規定，這就導致在實踐中無法可依，不得不由政府主導整個預算參與過程。

(三)渠道不暢，公眾參與途徑缺乏

目前，在我國各地預算改革實踐中，普通公民主要是在預算決策環節通過參與各種形式的公共會議(如民主懇談會、聽證會和座談會等)來對公共預算進行討論，很少參與預算執行環節。預算公眾參與權更多地表現為一種在會議上的預算建議權。這類會議具有短期性特點，而預算涉及的事項較多、周期又長，在未開會期間公眾行使權利的途徑缺乏，從而影響了預算參與權的效果。此外，公眾其他參與權利(如知情權、監督權等)的行使途徑也相當匱乏。當前，知情權的行使主要依靠政府信息的主動公開。2015年，新預算法首次對預算公開作了全面規定，對公開的范圍、時間和內容等提出要求。新法規定，除了國家保密法規定屬于國家秘密內容以外，預算活動全部內容都應公開。但在現實生活中，政府基于某些情由，一般只愿意公開預算的基本信息，老百姓看不到預算的編制、審議、執行、決算等過程性信息。至于監督權，由于相關問責制度缺位，公眾難以有效地對政府的預算行為進行監督。即便是在參與式預算推行較好的新河鎮，也主要是由人大財經小組、人大代表來行使對政府執行預算行為的監督，公眾的監督權顯得較為孱弱。

(四)規制層級偏低，大多為縣鎮一級

以新河鎮為代表的參與式預算實踐，期望借助“民主懇談”這樣的制度創新去權衡利益關系，作出公平有效的決策。同時，為了使作出的決策能夠得以有效實施，各地一般要成立專門工作小組，并汲取專家學者的智慧，制定較為詳細的參與式預算實施辦法。然而，公眾作為體制外力量要向體制內實現權利延伸，卻缺乏相對穩定的法律制度支撐。現階段的預算參與程序制度都局限于政府規范性文件，且大部分為縣鎮一級，信息獲取較為困難，相關救濟制度疲軟。法學理論明確法律制度能夠保持個人或團體行為模式的持續性，這就要求政府對于參與式預算實踐中產生的較為成熟的經驗及時進行總結提煉，上升到地方立法層面，通過制定相關法律規范為參與式預算保駕護航。由于具有較高級別的地方人大和政府(至少為市級)才有立法權，其一旦制定出有關參與式預算的行政法規或規章，就意味著規制層級大大提高，也意味著參與式預算具有了很大的可持續性。

總之，沒有將參與式預算制度化、規范化，沒有將公眾參與預算行為提升到一項法律權利的高度進行保障，是我國參與式預算改革推進過程中存在的主要問題。

三、我國參與式預算法律保障體系的構建

(一)憲法層面：做好頂層設計

我國現行《憲法》中，有關公眾參與的條款設計體現在《憲法》第2條、第27條和第41條中。(4)《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。” 第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”第2條從宏觀上為我國公民參與公共預算提供了法律支持和保障，第27條和第41條也從宏觀上為我國公民監督公共預算提供了前提。然而，對人民非常重要的公共事務參與權問題，《憲法》條文中并沒有涉及。憲法中規定的公民基本權利，不足以概括公民對公共事務參與的權利。在《憲法》中保障當代新公民的“四權”(知情權、參與權、表達權、監督權)，是擴大公民有序參與公共事務乃至政治生活的需要，有助于真正維護好、落實好人民當家作主的地位。因此，在深度和廣度上，有必要在《憲法》中明確公眾參與公共事務的原則、方式、途徑等基本問題。

(二)社會法層面：加強公共預算法治教育

破除公民參與權利意識淡薄的瓶頸，關鍵在于提高公民的法律素養和參與動力。珍妮特·V.登哈特等指出，若公民參與既沒有增進合法性又沒有帶來政治改進，那么理性的對策不應當是結束參與，而是繼續加強對公民的教育[13]。

首先，通過良法善治，去除傳統的“官本位”思想，使公眾具備現代公民意識和公共精神，營造公眾參與的良好政治氛圍。

其次，培養公眾參與公共預算的基本法律素養和能力，這既包括對公眾進行必要的專業知識培訓，又包括政府、媒體、社會組織等開展各種宣傳教育。喬納森·卡恩指出，公民想要在預算中獲得與政府對話的權利，首先就要接受有關預算的教育，至少要接受以預算為形式、以預算信息為內容的教育[14]。

再次，增強公眾參與和公眾利益的聯結。蔡定劍教授認為，“對公民的投票行為始終起決定作用的是利益關系”[15]。任何政治行為只要與公民個人利益緊密相關并被其所認知時，公民就會積極參與。如果這種利益是排他性的，還能夠避免“搭便車”的現象。

最后，積極培育社會組織。公眾參與的主體不是一個單一的概念，它既包括一個個的自然人，也包括團體和組織。社會組織在預算參與中不僅能起到提供資金、人員、活動策劃和組織、信息支持等作用，還能在相當程度上起到宣傳教育、啟發民智、激勵民心的作用。政府一方面應盡力保持社會組織的獨立性，回歸其本質屬性；另一方面，應降低準入門檻，讓更多的社會組織去關心和支持公眾參與預算實踐。例如，有關預算專業知識，可交由專業的社會組織向公眾提供；預算績效審計可交由第三方中介機構執行，與國家審計機關形成合力。

(三)預算法層面：拓寬公眾參與預算的有效途徑

1.預算編制：完善征詢機制

征詢即征求詢問，是指為了使決策更為科學合理而事先采取向公眾征求意見和建議的一種信息收集方式。我國參與式預算的征詢機制還比較單一，僅限于民主懇談、街訪、問卷調查三種形式。筆者認為，為了更好地了解公眾的想法和訴求，可借鑒國外經驗，在征詢機制中引入公民咨詢、街區議事會、市民評審團、公共辯論、焦點小組等制度。公民咨詢就是通過設立公民咨詢委員會，委員們定期集中討論預算項目及其資金配置問題；達到一定人口規模的鄉鎮、街道可設立街區議事會，每年召開一兩次會議，并向政府提出咨詢意見；市民評審團就是從人群中抽出少數有代表性的人，讓他們聽取有關預算安排并進行深入討論，得出的觀點可以代表更大范圍的人群；公共辯論一般是授權一個特別委員會來組織辯論，參與辯論的發言人往往是被政策影響的利害關系人，由他們在公開舉行的辯論會上展開辯論，有關意見信息最后提供給政府；焦點小組是一個研究程序，而非利益相關者參與程序，它是指被邀請參加的一群人(通常為10人左右)在會議引導員引導下深入討論特別話題，追蹤對問題的理解，產生新思想。通過實行以上多種形式的征詢，能夠擴大公眾參與的廣泛性和代表性，使預算編制具有更堅實的民意基礎。

2.預算審批：完善聽證機制

聽證主要是由人大代表、普通公民、社會組織、專家學者等針對重要預算項目進行討論，也可由項目申請人向與會人員匯報項目情況，同時負責回答與會人員的疑問[3]40-46。我國目前預算審批聽證模式有政府主導模式和人大主導模式兩種，處于探索階段，遵循自上而下的方向，區別在于前者由預算編制機關——政府負責召集聽證，后者由預算審批機關——人大負責召集聽證。筆者認為，由人大負責召集聽證更為合理，因為在預算過程中人大作為審批者、監督者始終處于核心地位，由其召集符合權力機關主導預算運行的內在要求。在聽證會上，項目申請人應向與會人員陳述自己的預算方案，然后分別由專家和社會公眾提出意見。如果問題較為疑難，可加設辯論環節，讓各方充分闡述自己觀點。如果當場沒有達成一致意見，應由聽證機構審查、斟酌爭議焦點并進行權衡后作出判斷。聽證會后，項目申請人應根據聽證結果及時調整預算，并將預算調整情況向聽證機構進行匯報。

3.預算執行：完善監督機制

當前，有關預算民主的研究主要集中于預算編制和審批階段，關注預算執行的很少。必須強調的是，預算執行不只是政府內部控權的問題(即一個技術性和管理性的問題)，它還是整個預算過程的關鍵[16]47-53。完善預算執行監督機制是保證預算民主真正落實的重要舉措，為此要重點做好以下兩個方面的工作。

首先，完善國家機關監督機制。人大作為預算監督機關，要提高權威性，變形式化審查為實質化審查，變被動監督為主動監督，變事后監督為事前事后監督。審計部門要保持獨立性，擺脫對政府若遠若近的依附。根據國際經驗，這種獨立性應得到立法和司法的保護。(5)1977年通過的《利馬宣言》，確立了審計機關獨立性原則。該宣言第5節第3條規定，在未來立法進程中可以將最高審計組織的建立及其獨立性程度在憲法中加以規定，其細節可另外立法予以規定。特別是應當由最高法院提供特別的法律保護，以充分保證最高審計組織的獨立性和權威性不受損害。為落實好國家機關的監督，必須強化立法問責和行政問責機制。一方面，應盡快改變僅重視“同體問責”而忽視“異體問責”的現象，人大作為立法機關要充分發揮“異體問責”職能，行使好預算審查權、建議權、詢問權等權力，把好預算資金使用關，使每一筆資金都能發揮預期的社會效應；另一方面，加強預算執行的審計監督，進一步發揮上級行政機關“同體問責”的效應，加大對預算資金違法使用的查處力度，提高違法者違法違紀成本。對在立法問責和行政問責中發現有問題的領導干部，可視情況在績效考核時降低其等級，或予以行政處分，或移送司法機關處理。

其次，完善社會監督機制。現行法律并無預算社會監督的專門規定，長久以來預算社會監督沒能得到足夠的重視。對此，我們除了在法律上明確公民、社會組織、媒體等主要社會力量的社會監督主體地位，還要強化社會問責機制。社會問責是指上述監督主體對預算中存在的問題及產生的后果，要求追究有關部門及人員行政責任的一種問責機制，本質上是行政問責的一種延伸發展，其理論基礎是“人民主權”原則，其法律依據是憲法中關于公民言論自由的規定，以及憲法和行政訴訟法中關于公民“申訴、控告、檢舉”權利的規定。在我國政治生活中，社會問責還存在諸多問題，如因公民權利意識淡薄導致“怠于問責”，因權力傲慢導致“怠于應責”，因負責人不明導致“盲目問責”，因責任不明導致“推脫責任”，因惡意問責導致“報復宣泄”，等等。對此，我國應在預算法中確立社會問責激勵機制，細化問責程序及時限規定，明晰政府各部門及其負責人的責任劃分，明確不法問責、不法應責的法律責任追究機制，從而促進依法行政、依法維權，規范預算資金的配置和使用。

4.預算執行效果：完善績效評價機制

在預算執行績效評價階段引入公眾評價機制，能促使政府將重心轉移到傾聽公眾意見、提高預算執行質量上，并通過反饋機制構建起政府與公眾之間暢通交流的環境，使得預算更趨合理[16]47-53。我國《中央部門預算支出績效考評管理辦法試行》第12條對“公眾評價法”作了規定，但該評價法僅限于“無法直接用指標計量其效果的支出”，運用范圍較窄，且公眾須與專家一同進行評價。其他的預算支出一般都是由專業的評價機構來進行績效評價。實際上，預算目標是否達到，預算實施效果如何，社會公眾最具有切身感受，最具有發言權。因此，在今后的預算執行績效評價體系構建中，可以考慮將公眾作為主要的評價主體。在評價方式上，應根據具體情況，運用面對面交流、問卷調查、聽證、意見反饋、打分計量等方式來進行評價。

(四)行政法層面：建立完善而穩定的法律制度

1.完善政府信息公開制度

首先，政府要依法履行提供信息的義務。公眾及各級人大有權依法要求政府提供財政信息，政府有義務主動或應要求提供財政信息，并對信息的及時性、完整性和真實性負責。為了更好地保障公眾的知情權，國務院或有關部門應出臺《政府信息公開條例》的有關配套實施細則，使條例的實施更具有操作性；最高人民法院也應及時出臺條例的有關司法解釋，使政府信息不公開的司法救濟困境能夠及時得以破解。

在預算信息公開方面，政府在不違反《保密法》前提下，除了公開預算基本信息，還應及時公開預算編制、審議、執行、決算和監督等全過程信息。政府及其所屬部門公開信息的內容一般應包括資產負債表、收入費用表、現金流量表、資本(投資)支出表、財政支出績效表、財政風險表等。公開的方式不應局限于傳統的公告、報紙、刊物、官方網站，還可考慮借助“智慧城市”“智慧政務”“智慧社區”建設平臺，充分利用新型媒體傳播手段進行信息公開。為了增強信息的可接受性，公開的信息要避免過于專業化和技術化，盡量用貼近群眾、貼近生活、貼近實際的語言進行描述。

其次，要完善《保密法》內容及相關條例。現行《保密法》存在對“國家秘密”界定過于寬泛、“國家秘密”含義解釋由行政部門說了算、程序上缺乏必要制約等問題，形成與《政府信息公開條例》的沖突。在實踐中，“以公開為原則，不公開為例外”就變成了“以不公開為原則，以公開為例外”。為此，需要對“國家秘密”的范圍作出具體、明確的規定，并對現有的各種問題保密條例內容進行清理，廢除或修改與《政府信息公開條例》相抵觸的條款。

2.完善行政程序立法

首先，擴大行政復議受案范圍。在行政復議法上，我國行政復議受案范圍僅限于具體行政行為，且申請人與該具體行政行為須具有直接的“利害關系”。然而，公共預算作為國家管理和分配財政資金的一種方式，涉及多種國家權力，很難說申請人與其具有直接的“利害關系”。如果因此而排斥對違規的預算案提起行政復議，則受損的公眾利益何以得到補償？從另外一個角度來看，預算案的主要內容是具體性事務，不具有很強的規范性和穩定性，同一般的人大立法和行政立法有著較大的區別。預算案難以避免出現違規執行的現象，此時，如果僅由人大進行外部監督或政府進行自我糾錯，就難以達到理想的效果。因此，在行政法制改革和完善中，應當放寬行政復議受案范圍，將侵犯公眾利益、違規執行預算案的行政行為納入行政復議受案范圍中。

其次，建立納稅人訴訟制度。如果只是賦予公眾預算參與權而沒有相應的救濟制度，這種參與權就形同虛設。在參與預算過程中，公眾面對的是掌握強大權力的政府，公眾因分散性、無組織性而處于相對弱勢的地位，在其參與權受到侵害時難以靠自己的力量進行救濟，因此，有必要依靠國家力量，特別是司法力量來對行政權濫用進行制約，從而保護公眾參與權這種公共權利。李昌麒教授認為，盡管傳統司法的功能在于救濟個人權利，但司法權的高度權威性和公共性決定了它應當是救濟所有權利的首選機制，而不僅僅限于私權[17]。謝暉教授也認為，法的可訴性是其所必備的使糾紛主體可訴求于法律公設的判斷主體的屬性，它是法的基本屬性之一[18]。公眾對法律的理解和認識主要來自于司法過程，而非來自于人大監督過程或行政處理過程，因此，通過司法救濟更能夠彰顯預算案的法律屬性，喚醒公眾的法律維權意識。

根據訴訟法一般規則，原告的主體資格必須“與案件有利害關系”，即原告必須是自身權益受到具體行政行為侵害的人。實際上，參與預算的公眾與案件不一定存在利害關系，行政侵權行為也不一定就是具體行政行為，公眾無法通過一般的行政訴訟解決問題。因此，可借鑒發達國家先進的立法經驗，建立“納稅人訴訟制度”。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份，針對政府不合理、不公平稅制及其違法使用稅款、損害國家或公共利益的行為所提起的訴訟。納稅人訴訟的公益性、他訴性特征決定其本質上屬于行政公益訴訟。(6)國外的行政公益訴訟原告一般比較寬泛，自然人、檢察院、其他法人或組織都可以成為原告。在我國，行政公益訴訟只能由人民檢察院提起，不能由自然人或其他主體提起。我國2017年7月1日起施行的《行政訴訟法》第25條第4款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該規定表明我國行政公益訴訟的原告只能是人民檢察院。訴訟的原告既可以是受害人本人，也可以是其他與案件沒有利害關系的人(包括檢察院在內的任何自然人、法人或其他組織)，只要其能提供證據證明政府存在違法征稅、用稅行為并帶來公共損害，其就是合格的原告。

在預算過程中，政府違法配置和支出預算資金的行為，本質上違背納稅人的意愿，加重納稅人的負擔，間接侵犯所有納稅人的合法權益。因此，無論從保護個人利益還是公共利益的角度來看，任何納稅人都有理由提起不同于一般行政訴訟的納稅人訴訟。日本學者北野弘久認為，一個國家即使沒有建立起專門的納稅人訴訟法律制度，納稅人也可根據自己與身俱來的自然權利或公民權利提起普通訴訟，以便為公眾提供更多的主張法律權利的救濟途徑[19]。納稅人訴訟使憲法上抽象的公民權成為現實的訴訟權利，對于我國憲法、行政法、預算法理論建設及相關改革實踐活動都具有重要的意義。由于納稅人訴訟的目的是為了維護國家利益和公共利益，因此與訴訟有關的費用應由國家承擔。在舉證責任承擔上，由于預算具有高度的專業性，普通民眾很難看懂。更重要的是，納稅人與政府處于一種信息不對稱的狀態，政府掌握著大量的預算信息，納稅人對此很難完全獲得。因此，根據“最有利于客觀事實再現”原則，有必要實行“舉證責任倒置”規則，以減輕原告的訴訟壓力。

3.完善地方行政立法

在地方行政立法層面，各地應建立起適應當地參與式預算改革實際的地方法規、政府規章體系。針對我國參與式預算實踐呈現碎片化、斷續化以及公眾參與權實現不足的狀況，各地在立法過程中應當提高立法層級，將鎮級、縣級政府規范性文件提升到省市級立法文件，建立一套成熟的法律規則體系，賦予其更權威、更普遍的效力。通過將參與式預算規則予以法治化，有利于消除參與式預算“成長上限”瓶頸，防止行政權力對預算實踐的不當干預，使得預算決策更為科學合理。同時，也有助于避免“政治秀”“走過場”“人走政息”等短期效應，形成長期穩定的改革實踐成果鞏固機制。

結 語

四十多年前，發軔于農村聯產承包責任制的經濟改革極大地推動了中國發展的進程，讓中國面貌煥然一新。今天，在一些地方實踐的參與式預算改革和家庭聯產承包責任制一樣，也是發源于基層、來自于民間智慧，并閃耀出很多亮點。如果參與式預算這種“草根民主”能夠順勢而為、順利推進，就會對重塑國家與公民的關系、發展人民民主、凝聚公共精神、探索現代財政制度、增進社會經濟效益、化解地方治理困境產生重要影響。而通過法律來保障參與式預算改革的實施，能夠使公眾參與權得到法律的確認和維護，并對公權力形成有效的制約，督促政府依法行政，遏制腐敗、懶政和權力濫用，建設順應民意、為民辦事的法治政府，推進地方治理體系和治理能力現代化。