人工智能嵌入行政執法的法理分析：現狀、風險與應對

黎 慈

（1.江蘇警官學院，江蘇 南京 210012；2.華中師范大學，湖北 武漢 430079）

一、問題提出

大數據時代，行政案件量罰自動化、違規車輛檢測智能化、行政審批全流程自動化成為現實，這標志著人工智能在行政執法領域應用的廣度與深度被進一步拓展。人工智能的應用在提升行政執法效能的同時，也與行政執法權的固有法律屬性要求之間產生了不同程度的沖突，進而給傳統行政執法帶來了諸多風險與挑戰。受制于風險的潛在性、立法的滯后性，現有法律規范與技術倫理尚無法對其進行有效調控。在此背景下，認清人工智能應用于行政執法領域的新特征、辨識新技術應用帶來的新風險，進而尋求應對措施，已經成為亟待解決的現實問題。

與“人工智能+立法”“人工智能+司法”研究相比，盡管“人工智能+行政執法”在執法實踐中早已存在，但學界研究似乎有所疏忽，尤其是對人工智能技術應用對行政執法本身帶來的新風險這一關鍵問題缺乏應有的關注。對此，本文嘗試探索三個問題：其一，現階段人工智能行政執法具有哪些顯著特征？其二，上述特征與執法場景的特殊性相結合會衍生哪些潛在法律風險？其三，我們應該如何有效應對這些風險？

二、人工智能嵌入行政執法領域的應用情勢

人工智能技術的應用，“不僅僅是一場技術革命，更是一場決策革命和治理革命，它正在開啟一個新的未知空間，可能帶來一場社會變革，特別是公共治理領域的變革與創新。”[1](p103-111)對于行政執法領域而言，人工智能的嵌入一方面促進了政府監管個人、組織和社會的能效；另一方面也為公民權利的保障創造了更優越的條件。從當下人工智能行政執法的實踐來看，其應用特征主要表現為：

（一）技術屬性凸顯：智能執法依賴于數據、算法與算力技術的共同支撐。

人工智能技術在行政執法領域應用的成效，取決于行政執法活動所需法律知識與事實情形的數據量大小，也取決于將海量知識轉化為計算機可識別的知識所依賴的算法和算力。[2](p29)事實上，就技術層面而言，數據、算法、算力，是人工智能的“三駕馬車”，決定著人工智能在行政執法領域應用的廣度和深度。

數據是決定執法人工智能識別率和精準度的關鍵要素。人工智能技術在行政執法領域運用的實質是通過對已有行政法律法規、行政處理決定書、行政案卷材料、行政執法圖片與視頻等數據的分析比較，挖掘行政執法中隱藏的規律性，再予以模型化，為執法活動提供技術支持。數據的多寡和有效度是決定人工智能識別率和精準度的核心要素。相比人工智能發展的前兩次浪潮，我們正在經歷的第三次浪潮建基于互聯網快速發展并廣泛應用積累的數據，這為人工智能深度學習奠定了基礎，也促進了人工智能在行政執法領域的廣泛應用。

算法是生產執法人工智能的直接工具。人工智能替代傳統行政執法者完成大量簡單重復性勞動主要依賴的是算法。目前，使用最為廣泛的深度學習算法是通過建立模擬人腦進行分析學習的神經網絡，將算法的學習與形式神經網絡結合在一起，從而模仿人腦解釋圖像、聲音和文本等數據。與以往由人類專家設計的機器學習比較，深度學習算法具有很強的自我適應性，能夠在計算、挖掘的過程中自動調整算法參數，使結果更加準確。以“人臉識別”為例，基于深度學習算法的運用，已將識別成功率提升至99%以上，[3](p70-72)從而有效提升了行政執法的精準度。

算力是執法人工智能應用的決定性力量。在數據、算法和算力三者中，算力是核心因素，是人工智能在行政執法領域獲得實際應用的基礎性平臺、決定性力量。當下，以異構計算、加速計算、可編程計算等為代表的新的計算技術和架構正在強化行政執法人工智能的算力，《2018—2019年中國人工智能計算力發展評估報告》預測，人工智能算力將由過去的80%集中于訓練場景轉向80%集中于推理場景，[4]這意味著將經過訓練的應用場景與行政執法的實際應用進一步結合，有助于推動人工智能在行政執法領域的更廣泛運用。

（二）替代程度不同：智能執法表征為部分自動行政與完全自動行政的并存。

人工智能在行政執法領域中的具體運用，主要指在行政程序運行過程中，原先由執法者操作的任務交由人工智能完成，這種執法方式被學界稱為“自動化行政”。實踐中，這種自動化行政表現為，一個行政行為的做出，行政程序的某個或某些階段由人工智能機器人替代實施；或者是行政程序的所有環節由人工智能代為完成。

前一種情況往往被稱為“半自動行政”或“部分自動行政”，即盡管在行政行為做出的過程中借助了人工智能機器人，但仍需人工介入才能完成行政程序的全過程。從相關法律及其行政執法實踐來看，主要有四類情況：一是申請環節自動化。如《行政許可法》規定可通過電子數據交換和電子郵件等方式提出申請；《政府信息公開條例》規定可以數據電文形式向行政機關申請獲取政府信息。二是調查取證環節自動化。如交通抓拍就是運用智能交通違章監攝管理系統具有的車輛檢測、光電成像、自動控制、網絡通信、計算機等多種技術，自動發現機動車超速、違章?？?、闖紅燈、逆行等違章行為，并進行檢測、抓拍、錄像，完成對機動車違法事實的確認，作為交通行政處罰的證據。三是自由裁量環節的自動化。如南京市公安局首推的“行政案件自動量罰系統”可給出處罰建議，其中的量罰環節交由人工智能自動完成。四是送達環節自動化。如《商標法實施條例》規定，經當事人同意，商標局或者商標評審委員會的各種文件，可以通過數據電文方式送達當事人。

后一種情況往往被稱為“全自動行政”或“完全自動行政”，即行政機關借助人工智能機器人完成行政程序的全部流程。由于完全自動行政在我國尚屬新鮮事物，法律法規中對此暫無明確規定。如深圳市于2018年推出的“無人干預自動審批服務”，就是利用大數據、人工智能等先進技術，由申請人網上提交申請事項及其支撐材料信息，政務系統按照先前設置的既定規則，通過數據共享實時比對核驗，自動做出行政審批決定，并將行政審批結果及時主動送達申請人的全新政務服務模式。[5](p20)這種模式下，只要申請人提供的申請材料符合法律規定，則行政審批的“申請—受理—審查—決定—送達”全流程的各環節均無須人工干預。相對于部分自動行政，完全自動行政的效率得到了極大提升。

（三）應用范圍廣泛：智能執法正逐步嵌入具體行政執法的各個實踐領域。

當前人工智能的發展進入了新階段。國務院發布的《新一代人工智能發展規劃》，使人工智能在復雜社會問題研判、政策評估、風險預警、應急處置等重大戰略決策方面被進一步推廣應用。就行政執法領域而言，人工智能技術應用的廣度和深度也在日益拓展。

一是行政檢查智能化。基于人工智能技術的支持，越來越多的行政機關采用智能化的監管系統和預警系統，通過分析圖像、視頻等數據資料，對監管對象的行為進行自動識別，并對違法情形進行自動報警和自動跟蹤。如“智能警務系統”通過數據匯集，信息融合、提煉，再利用知識圖譜，運用數據挖掘、信息處理、知識計量和圖形繪制等一系列方式將海量公安執法數據快速轉換為高價值的線索、情報，為治安巡邏提供精準服務。[6](p19-26)

二是行政審批智能化。借助人工智能技術的支持，行政機關在行政審批方面實現了從“人工審批”向“智能審批”的重大轉變。目前，在廣州、南京、成都等多地行政機關的審批活動中，通過安裝自助服務一體機，實施了“AI審批”。這種自助服務機器，集合了高清拍攝、人臉識別、指紋采集、證照打印等多項功能，利用人臉識別技術進行驗證，有效避免申請者提交大量不必要的證明材料，改變了過去人工辦理的“見面審批”，實現了“不見面審批”，[7](p13-14)從而大大提高行政機關的審批效率。

三是行政處罰智能化。其一是應用人工智能固定證據成為絕大多數政府部門采用的調查取證方式。如交通抓拍可對司機沒系安全帶、開車打電話、抽煙等違規行為進行拍攝，抓拍的圖片和視頻能自動存儲，并直接傳輸至交管數據后臺服務器，作為交通違法處罰的證據。其二是應用人工智能做出處罰決定成為諸多政府部門規范量罰權的手段。以公安機關采用行政案件自動量罰系統為例，執法民警登錄警務平臺輸入警情后，對于需要給予行政處罰的，將會進入行政案件量罰系統，勾選平臺上預設的較輕、減輕、從輕、從重等備選情節后，系統會自動生成處罰結果。

四是行政給付智能化。行政給付是行政機關對公民給予物質幫助和服務的行政行為，包括救助、補助、扶貧、優待、撫恤等具體表現形式。[8](p4)政府部門運用人工智能技術實施行政給付的目的在于，防范虛報冒領現象，實現精準給付。以行政機關扶貧為例，人工智能技術幫助行政機關進行大量信息的采集匯聚、挖掘分析，明確“哪里的人口真正貧困”“誰是真正的貧困人口”“貧困體現在哪里”“貧困的原因是什么”“貧困人口的真實需要是什么”等關鍵問題，從而促進精準扶貧的實現。

三、人工智能應用給傳統行政執法領域帶來的新風險

人工智能技術應用于行政執法領域，雖然在提高行政執法效率、約束行政權行使的任意性、方便行政相對人辦理行政事項等方面發揮了積極效應，但其對行政執法權的固有屬性、行政執法程序的完整性、行政執法責任的承擔等方面帶來了新挑戰。

（一）行政執法權的固有屬性被侵蝕。

運用人工智能技術開展行政執法，意味著將行政權交給智能機器人，此舉存在顛覆傳統行政權屬性的潛在可能。這種風險可從技術權力本質屬性上進行闡釋。對技術權力的最初認識可以回溯至馬克思對“機器權力”的探究，他在《資本論》中指出，“智力變成資本支配勞動的權力，是在以機器為基礎的大工業中完成時，……科學、巨大的自然力、社會的群眾性勞動都體現在機器體系中，并同機器體系一道構成‘主人’的權力。”[9](p26)當技術發展到人工智能時代，這種技術權力控制的范圍更廣、強度更大。基于大數據技術的支持，人工智能行政執法具有了前所未有的數據前置性與算法依賴性等技術特征，由此形成“算力即權力”的新型權力形態，極有可能使行政權遭受更隱蔽的技術權力侵蝕。

實踐中，人工智能技術借助代碼、算法支配行政執法的各個環節，以實現對行政權的控制。無論是貴陽市41家政府部門實施“數據鐵籠”工程，完整記錄行政權力運行的整個過程，以實現對行政權的全流程監控；[10]還是南京等地公安機關使用行政案件量罰系統，將行政自由裁量權精細劃分編程納入人工智能系統，都是盡可能地將行政權運行的全流程納入技術、算法以及模型的監控之中。事實上，在上述監控過程中，行政機關擁有的自由裁量權這一行政權屬性同時也被技術權力所“肢解”。

隨著人工智能技術在行政執法領域的深度應用，行政權的“不可處分性”受到侵蝕同樣會凸顯出來。行政權的“不可處分性”是公權力相對于私權利具有的屬性，意味著行政機關不得隨意放棄、轉讓自己依法擁有的行政權，源于行政權是“權力與責任的重合”。由人工智能做出行政審批、行政給付、行政處罰等處理決定，看似將行政權交給了智能機器，實則是轉移給了人工智能專家，容易陷入技術專家行政執法的怪圈。

簡言之，與傳統人工智能技術在行政執法中定位為輔助工具相比較，在大數據技術支持下的人工智能應用過程中，技術權力對行政權力的挑戰將會范圍更廣、程度更深，從而導致行政權的自由裁量性、不可處分性不斷被侵蝕，也強化了行政執法者被人工智能機器人取代的潛在風險。

（二）行政執法程序的完整性受到挑戰。

行政程序的設置，要求行政機關按照法定的步驟、方式、順序以及時限實施行政行為，有助于規范公權、保障私權。自行政程序的法治價值被重視以來，行政執法規則一直是圍繞從事具體執法行為的“人”構建程序體系的，然而，人工智能行政執法是通過“機器”運轉獲取行政處理決定，勢必對傳統行政程序規定帶來諸多挑戰，尤其是在全部執法環節交由人工智能機器人處理時，這種挑戰將會更加突出。

一是行政調查程序受到挑戰。行政調查是指行政機關在行政程序啟動之后、行政決定做出之前，依職權查明案件事實、獲取證據的相關活動?！俺攬鲎龀鲂姓袨榈陌讣?，調查是行政程序的必經程序。”[11](p187)行政調查屬于一種權力性行為，對當事人的權益有可能產生實質性的影響。為規范行政調查程序，相關法律法規對表明身份、告知權利、說明理由、組織調查、制作筆錄等主要環節提出了明確要求。人工智能技術的應用，對行政調查程序的現有法律規定形成挑戰：如何實現調查人員不少于兩人？怎樣出示執法證件、表明身份？通過什么方式告知行政相對人有關法律依據和權利？如何聽取當事人的陳述和申辯？……此外，人工智能機器人在執法中的運作是按照事先編制的程序進行的，而某個具體執法行為是針對個案實施的，行政調查中面臨的情況各有不同，一旦運用智能流水線作業的方式，則不僅有失公正，而且所獲證據材料的關聯性程度也會存在大打折扣的風險。

二是行政聽證程序受到挑戰。行政聽證是正當法律程序原則的核心要求之一，即指行政機關在做出重大的、影響行政相對人權利義務關系的處理決定之前，聽取當事人陳述和申辯的活動。行政聽證程序的設置，有助于行政相對人和利害關系人的參與，“在聽證中，相對人向行政機關提出證據，陳述自己的意見，對不利于自己的證據進行反駁，影響行政決定的做出，從而有效參與了行政決定。”[12](p200)行政聽證的本質在于行政相對人運用這種法定參與權利抵制行政機關可能做出不當行政行為，縮小行政相對人與行政機關在行政法律關系中的不對等地位差距。人工智能依賴的算法一旦出現偏差，將給行政聽證程序的啟動及其結論帶來負面影響。依據法律規定，行政聽證程序的啟動方式包括兩種，其一是行政機關依職權自行決定，其二是行政機關依行政相對人申請決定。無論是哪種方式，行政聽證程序能否啟動，最終都取決于行政機關的意志。如果參與人工智能設計的政府官員在過往聽證案例的處置中有過不愉快的經歷，或是存在認為聽證程序煩瑣的偏見，基于“算法是人編寫的，那么在編寫過程中，人的觀念和思維完全有可能寫入算法當中”，[13](p124-129)導致“AI可能會表現出與人類相同的偏見”，有可能出現本應當啟動聽證程序的情形未能啟動。同理，即使進入聽證程序，基于人工智能的算法偏差，也可能影響聽證記錄能否如實進入行政決定，最終影響到行政相對人對行政決定的平等、有效參與。

三是行政決定程序受到挑戰。行政機關在行政調查終結后，應當對調查結果及時進行審查，根據不同情況，做出相應的處理決定。人工智能技術在行政執法領域的運用，讓傳統行政決定程序的有關限制性規定失效，不利于行政相對人權益的保護。其一是行政機關負責人集體討論決定的規定無法實現。對于情節復雜或對行政相對人影響重大的行政案件，如涉及限制公民人身自由、較大數額罰款、喪失生產經營資格等行政處罰，應由行政機關負責人集體討論后做出決定，并形成集體討論的書面記錄載入案卷，以實現行政處理決定的公正合理。人工智能流水線作業下形成的行政處理決定，是沒有經過行政機關負責人集體討論就做出決定，由此對“未經集體討論做出行政決定屬于嚴重的程序違法，應予撤銷”[14](p1010-103)這一行政審判規則提出了挑戰。其二是酌定情節輕重的條款規定不能兌現。人工智能算法依賴設計者輸入的數據信息，然而行政相對人的情況各有不同，往往無法形成全面信息輸入系統，導致人工智能執法決定很有可能忽略相關情節。例如，傳統行政執法中由行政機關負責人全面把握相對人信息可以適用“違法行為輕微不予處罰”的條款，基于人工智能缺失個案性分析的弊端就不能有針對性地得到落實。

（三）行政執法責任難以分攤。

隨著人工智能在行政執法領域應用范圍的日益拓展，其引發的行政侵權責任認定及其承擔問題，對現行行政侵權責任制度將提出越來越多的挑戰。依托于精準算法和程式的全自動行政執法系統在我國剛露頭角，目前暫無行政侵權案例的報道。但人工智能技術運用引發的侵權事件已多次發生，如美國量刑假釋聽證系統因算法錯誤標記黑人被告的可能性是白人的2倍，從而導致黑人罪犯的評級定位高于非黑人，由此產生系統性種族偏見的不公平結果。[15]同理，應用于行政執法過程的人工智能，基于算法偏差錯誤、系統故障，也會導致行政處理決定違法并損害行政相對人權益的情形發生。

人工智能行政執法損害行政相對人權益的責任應當由誰負責？通常的考慮是，既然行政機關是人工智能的使用者，當然應由行政機關承擔責任。誠然，由實施具體行政行為的行政機關直接向行政相對人負責，既符合行政法理論的要求，也便于行政相對人尋求救濟。然而，值得我們進一步思考的是，人工智能執法機器人是生產廠家提供的，行政機關對外承擔責任后，是否可以要求生產廠家承擔責任？人工智能機器人是按照事先設計的程序開展執法的，那程序設計者是否要承擔責任？如果多個單位、多人共同開展程序設計，是否都需對此承擔責任？如果人工智能執法機器人按照自己的“意念”執法，是否應當要求最初研發者承擔責任？而上述相關主體又應當以什么方式、按照什么比例承擔責任？諸如此類問題，隨著人工智能行政執法的進一步發展，將成為行政法理論研究和實踐操作中必須面對的問題。

四、人工智能嵌入行政執法的風險規制

《新一代人工智能發展規劃》強調：“在大力發展人工智能的同時，必須高度重視可能帶來的安全風險挑戰，加強前瞻預防與約束引導，最大限度降低風險，確保人工智能安全、可靠、可控發展?！泵鎸θ斯ぶ悄芗夹g應用于行政執法領域可能產生的風險，我們不能投鼠忌器，更不能因噎廢食，而是應當分析風險產生的原因，對其予以適度規制，以更好地發揮人工智能技術應用于行政執法領域的優勢效能。

（一）明確人工智能嵌入行政執法應遵循的基本原則。

一是遵循法律規制與倫理規制兼顧原則。法律確認行為人的權利和義務、由國家強制力保障實施，是防范和化解人工智能風險的有效手段。但法律規范的制定往往具有滯后性，如果沒有倫理規范的指引與約束，人工智能行政執法技術的負外部性溢出，將損害行政相對人的合法權益，甚至危害社會的和諧穩定。所以，行政執法領域應用人工智能技術，必須采取法律規制與倫理規制兼顧原則，將風險控制在最小范圍內。對此，《新一代人工智能發展規劃》高度重視“制定促進人工智能發展的法律法規和倫理規范”，將其列在“保障措施”的首條位置，同時在“戰略目標”部分明確了發展倫理規范和政策法規的“三步走”戰略。①國務院2017年7月印發的《新一代人工智能發展規劃》在“戰略目標”部分明確了發展倫理規范和政策法規的“三步走”戰略：第一步，到2020年，部分領域的人工智能倫理規范和政策法規初步建立；第二步，到2025年初步建立人工智能法律法規、倫理規范和政策體系，形成人工智能安全評估和管控能力；第三步，到2030年，建成更加完善的人工智能法律法規、倫理規范和政策體系。其中尤其值得關注的是，人工智能應用的法律規制仍然是規避技術執法風險的強有力保障?；谌斯ぶ悄芗夹g的迅速發展對現行立法體系提出的嚴峻挑戰，亟須制定一部《人工智能安全法》并出臺配套法律規范體系，考慮到人工智能發展的不確定性，《人工智能安全法》宜粗不宜細，重在設置有關原則框架，細化部分則由配套法規完成，以增強基本法適應新技術變化的容納性，確保其穩定性，同時應避免人工智能技術的進一步發展受到不必要的阻礙。

二是遵循權利保障原則。人工智能行政執法帶來的直接風險是對行政相對人合法權益造成損害，如人工智能算法偏差可能使應當獲得行政許可的人未能取得許可；也或許因算法偏差讓公安機關投放警力時誤判，導致讓某地被錯誤鎖定為敏感地域從而投放大量警力，而其他地方因警力投放低于正常標準從而缺乏安全保障。再則，行政執法應用的人工智能系統中保留著關涉當事人個人信息的文字、圖片和視頻資料，如果處理不當，泄露個人信息的情形極有可能發生。因此，無論在人工智能行政執法的程序編制抑或是具體實施中，均應遵循保障行政相對人權利的原則。

三是遵循行政比例原則。鑒于人工智能技術應用于行政執法領域可能帶來的風險，行政機關是否采用以及在多大程度上采用人工智能技術創新執法方式，應遵循行政比例原則審慎決定。行政比例原則的遵守，主要表現在行政執法應用人工智能技術之前，需要進行適當性、必要性以及均衡性判斷。首先，在是否應用人工智能技術前進行適當性判斷，即認定應用該技術能否有助于達到保障行政執法的公正、提升行政執法效率等行政目的。其次，確定人工智能技術應用于行政執法具有適當性的基礎上，還需判斷應用的必要性。必要性判斷應遵循最少侵害準則，即在選擇采用傳統的人工執法還是人工智能執法時，需要判斷兩種執法方式對行政相對人權益的負面影響，只有在人工智能行政執法可能造成的損害更小時，才可選擇。再次，確定人工智能技術應用于行政執法確有必要后，仍需進行均衡性判斷，只有人工智能技術應用可能保護的社會利益大于其可能對公民權利造成的損害時，才能最終確定應用。

（二）提升行政執法者的人工智能應用能力。

自人工智能律師CaseCruncher在案件裁決比賽中擊敗100名法律專業學生后，法律界人士對自己是否會被人工智能取代表示擔憂。那么，人工智能可否取代行政執法人員？對此，已有學者表達了自己的看法，“公職人員的部分工作肯定會被替代?！?，對于需要更高智力、更多情感投入的行政工作則絕不可能被替代。”[16]倘若把行政執法全部交給人工智能機器人處理，則執法面對的現實差異因為數據庫沒有關涉而被忽略，容易導致新的執法不公正。此外，人工智能開發者對技術的濫用，也可能成為人工智能執法侵犯行政相對人合法權益的根源?？梢姡斯ぶ悄軕糜谛姓谭I域，并不意味著對行政執法人員的取代，相反，要防范人工智能成為脫韁的野馬，為減少新技術執法帶來的社會風險，需要提升行政執法者對人工智能技術的認識和應用能力。

以人工智能技術應用于行政執法的過程階段為標準，行政執法者的能力提升主要包括兩個方面：一是參與人工智能程序設計的能力。人工智能行政執法機器人的設計游走于科技與人文之間，要保證其向善發展，絕不是工程技術人員獨自研究即可的，必須集合工程技術人員、哲學家、法學家、倫理學家的力量。行政執法者掌握執法的法律依據、深諳法律術語的內涵，并擁有豐富的實踐經驗，由他們參與人工智能行政執法機器人的設計，能促進新技術執法的專業性與科學性。同時，行政執法者要有效參與產品研發，則需要通過學習，掌握人工智能基礎、知識工程、數據挖掘分析、語音圖像識別、自然語言處理、機器學習等方面的專業知識和技能。二是監督人工智能應用過程的能力。人工智能行政執法機器人設計出來后，需要進行測試并被評估，以保障表述規則的代碼準確和整個系統的安全性。測試和評估需要行政執法者綜合運用行政執法、人工智能的知識與技能，來考察人工智能執法系統是否存在偏差、偏見和任意性及其程度，論證由這些因素導致的風險概率，并提出修正系統的方案，這無疑是對行政執法者的素養和能力提出的更高要求。

（三）保障人工智能行政執法程序的透明。

人工智能技術應用要充分尊重行政執法的透明性。這里的透明性是指行政執法決定的實施根據、法律依據以及形成的具體過程的公開，也即通常所說的執法公開透明。在法治政府建設、執法規范化要求的時代背景下，近年來行政執法公開漸趨普及，對行政行為說明理由提出了更高要求，意指除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明作出該行政行為的事實根據、法律依據以及裁量時所考慮的政策、公益等因素。[17](p348)然而，人工智能執法系統的使用，普通行政相對人基于對算法原理和機制的認知困難，由此產生算法“黑箱”現象，即“算法能夠被看到和理解的，只有輸入和輸出兩個環節，其信息處理過程是一個無從知曉的‘隱層’”。[18]

行政相對人對行政執法的信任建立在行政透明的基礎上：如果人工智能執法的算法繼續維持神秘，那么人工智能行政執法將難以取得行政相對人的信任。這種信任不僅關乎人工智能行政執法的順利進行，也關乎行政法治建設的持續推進?？梢?，在人工智能行政執法領域，保障算法的透明度、提升可解釋力相當重要。因此，在研發人工智能行政執法技術過程中，應當特別關注執法過程的透明性，以普通公眾能理解為標準，將技術模擬行政執法的過程以可視化方式呈現出來，對人工智能執法系統的運作過程、作出行政行為的推理以及運作結論，給予具體的說明。

（四）界定人工智能行政執法的責任歸屬。

人工智能行政執法導致的損害由誰承擔責任，是新技術應用過程中必須面對的新問題。近年來關于人工智能法律地位的相關討論不絕于耳，大致包括三類：第一類是肯定說，即人工智能具有法律主體地位。如學者郭少飛認為，基于人工智能體擁有自我的情感、認知與行動能力，不再是完全受支配的客體，故應當以“電子人”身份界定其法律主體地位。[19](p38-41)第二類是有限肯定說，即人工智能承擔有限法律責任。如學者袁曾審視了人工智能有限法律人格，認為應將人工智能作為特定的法律主體，使其承擔有限法律責任；[20](p54-57)F.Patrick Hubbard則建議將智能機器人當作動物或者幼兒來看待，讓其承擔相應的后果責任。[21](p105-108)第三類是否定說，即人工智能不具有法律主體地位。如學者鄭戈認為，人工智能體本身并沒有獨立的財產且不具備獨立擔責的能力，故不應當承認其法律主體資格。[22](p11-15)我國政府對此問題也給予了高度重視，如國務院發布了《關于新一代人工智能發展規劃》《促進新一代人工智能產業發展三年行動計劃（2018—2020年）》等文件，將“明確人工智能法律主體以及相關權利、義務和責任等”作為今后的一項重要任務。

人工智能有無法律主體資格的確定，對新技術執法造成損害的責任承擔主體確定至關重要。人工智能機器人不具有自然人的良知和心智，基于預先設計的程序和已有數據庫進行計算；也不擁有獨立的財產，只是被使用的工具，因此不應當由人工智能機器人承擔責任。況且，行政執法是對行政權的行使，其直接責任主體應當是行政機關。當然，這并不意味著由行政機關負責所有損失的承擔。基于行政委托理論和行政追償責任制度，筆者認為，在行政機關對行政相對人承擔賠償責任后，根據致損因素來源，依法應當責令人工智能設計人、有故意或重大過失的執法人員承擔部分或全部賠償費用。

（五）定位人工智能執法的輔助工具地位。

行政執法權的行使是一件十分嚴肅的事情，涉及行政相對人的合法權益，關系整個社會的和諧穩定，決不能簡單地將行政執法權移交給其他組織與個人，人工智能機器人只能發揮輔助工具的作用。

一是避免人工智能“技治主義”執法的風險。技治主義強調，基于大數據、人工智能等新技術治理社會的強大優越性，應當將包括行政權在內的國家權力交由科技人員、技術專家、工業經濟學家、工業管理專家等“工程師”行使。[23](p135-137)然而，人工智能依托的大數據算法具有“從歷史數據中訓練而獲得數據的特征”，由此帶來的效應是，“一旦整個社會對某個少數族群存在結構性的種族主義和負面偏見，那么這種偏差就會反映到數據上，于是大數據算法就會‘如實’地歸納出這些偏性”，[24](p81-86)從而帶來個人偏見、社會歧視、隱私權和財產權被侵犯等風險。為規避上述風險，人工智能行政執法應以工具主義為功能定位。

二是防范人工智能“技術盲區”造成行政不合理。時至今日，人工智能技術尚不能審時度勢地處理行政執法中遇見的各類主客觀情形，也不能有效解決執法推理中的復雜問題。人工智能系統進行的數據分析本身不能發現行政案件背后反映的各種社會關系，忽視了地區差異、對象差異，無法取代行政執法人員對個案尤其是疑難案件中的自由裁量、利益平衡以及對公平的判斷，也就出現了通常所講的“技術盲區”。與此同時，行政執法適用法律不單單是機械地依據法律法規做出處理，以行政處罰中處罰與教育相結合原則為例，人工智能缺乏情感意識，不能很好地與受處罰人進行必要的溝通以達到教育目的。因此，技術盲區的存在，同樣決定了人工智能只能是輔助工具。

可見，人工智能的算法偏差、技術盲區、數據安全等技術瓶頸的存在，決定了人工智能只能以輔助工具的地位存在。此外，在今后的人工智能執法技術的研發中，對法律術語的語義界定、倫理規范滲入系統的建模、執法情形的數據擴充等予以優化，也應當成為避免人工智能執法風險、最大限度發揮其技術工具價值的有效路徑。

五、結語

歷史發展的事實表明，“我們無法真正預測未來，因為科技發展并不會帶來確定的結果”，[25](p357)人工智能技術仍然處在不斷改進過程中，未來的發展狀況我們尚且無法進行精準判斷，但其運用于行政執法領域的廣度和深度將進一步擴大則是國家治理現代化發展的要求。人工智能猶如一把雙刃劍，一方面，人工智能的運用能提升行政執法的效率、規制行政權行使的任意性、方便行政相對人辦理行政事項；但另一方面，人工智能應用產生行政執法權固有屬性的侵蝕、行政執法程序完整性的破壞、行政執法責任分攤難以辨識等相關風險也客觀存在著。因此，我們應當在積極推進人工智能應用于行政執法領域的同時，積極回應人工智能應用帶來的各種挑戰，妥當設置相關規則、制度，既應當有效規范人工智能技術的應用，也應當為新興技術的發育預留必要的制度空間。[26](p4-9)