福建省海洋非法采砂行為管控初探

林竹明,滕閃,謝忱

(1.福建省海洋預報臺 福州 350003;2.福建省衛星海洋遙感與通訊工程研究中心 福州 350003;3.福建省海洋與漁業執法總隊 福州 350003)

海砂是僅次于石油天然氣的海洋第二大礦產資源。海砂過去主要用于圍海造地、公路路基等基礎工程,但近年來,由于建筑用砂市場日益火爆,淡水砂(河砂)資源無法滿足市場需求,開發商便紛紛把建筑用砂的目標瞄上了海砂,催生了海砂市場的繁榮,同時也引發了大量的非法盜采海砂行為。海砂的無序無度開采和使用,對海洋生態環境、海上航行安全以及建筑物安全都造成了極大的破壞和影響[1]。因此,強化海洋采砂行為的有效管控,遏制非法盜采海砂行為及其引發的安全事故,已成為推進生態福建建設亟須解決的問題。

1 福建省海砂礦產資源及開采現狀

1.1 福建省海砂資源概況

福建位于我國東南沿海,北接浙江,南接廣東,海域處東海和南海交界、東北亞和東南亞航道交通要沖,海域面積廣闊,海岸線漫長曲折,擁有閩江口、三沙灣等13個天然港灣和10個一級流域面積(大于500 km2)入海河流,河流的沖刷以及港灣的封閉,造就了福建海砂礦產資源分布廣、蘊含量豐富的特點。且福建海砂以玻璃用砂、建筑砂等石英砂礦為主,成礦地質條件好,砂質優良,開采條件適宜,是珍貴和罕見的海砂產區,現已探明全省沿海及島嶼的濱海區有50余處砂礦資源的產地,閩江口至東山分布19條砂帶[2]。

1.2 目前海砂市場的供求現狀

據測算,近3年福建省每年建設用砂量需求在1.1億m3左右,其中用于鋼筋主體結構用砂量為7 600萬m3,用于工程回填等非結構用砂3 400萬m3,而福建省目前河砂開采年度控制總量僅700萬m3左右[3],仍有1億m3余的需求缺口。

由于河砂開采總量控制,建設用砂供應嚴重不足,使得海砂價格大幅提升,一些不法分子受利益驅使,冒險實施海上非法采砂行為,海砂開采處于無度甚至失控狀態。

2 非法開采海砂引發的問題

目前福建省非法開采海砂活動范圍,已由原來的近岸、海灣逐步擴展到外海,尤其是閩江口、白犬列島附近等重點水域,近3年更已進入臺灣淺灘和澎湖七美附近海域,管控難度極大,非法采運砂行為較為猖獗,嚴重危害海洋生態環境、擾亂海上交通秩序。

2.1 嚴重破壞海洋生態環境

海洋生態環境是海洋生物生存的基本條件,生態環境的任何改變都有可能導致生態資源和生物系統的改變。一般來說,海砂、土壤層組成了海床,海床上面生長著魚蝦貝藻等各種各樣的海洋生物,形成了海底食物鏈。海砂開采將吸砂管穿過海床,把海砂和土壤一起從海床下抽出來,一方面導致海床塌陷,大量底棲生物失去生存和繁殖的土壤;另一方面,抽砂過程導致附近海域渾濁度增加,影響海洋浮游生物光合作用,降低水中溶氧含量,導致部分海洋生物大量死亡。據報道,“江蘇省首例海洋領域非法采礦公益訴訟案件”,被告人多次在連云港市某海域非法采挖海砂,累計采砂22 944.15 m3[4]。經鑒定,該事件引起附近海域海洋生態系統的海床生物多樣性期間損失、生物資源損失合計折合人民幣90.8萬元[4]。

2.2 嚴重破壞海洋地質環境

開采海砂會造成采砂區域形成采砂坑,在一定范圍內導致地形剖面形態發生改變和水深變化地形改變,對海底的地質類型、地形地貌、水文地質條件造成破壞,附近的臨海公路、海底輸油輸氣管道和跨海橋梁的安全受到嚴重危及。在近岸過量開采海砂還會造成沙灘縮小,致使海浪對海岸沖刷加劇,動力加強,造成岸堤坍塌和后退等[5]。如湄洲島的“黃金海岸”,因近年來無序無度開采海砂,導致海岸侵蝕和下沉嚴重,沙灘的標高逐年遞減,沙灘面積逐年減少。隨著沙灘的縮小和海岸的侵蝕,近岸防護林也遭受破壞,直接影響濱海地區防御臺風和風暴潮,帶來嚴重的海洋災害隱患[5]。

2.3 嚴重擾亂海上交通安全

近年來查獲的非法采砂船大部分屬于內河散貨船改裝,這些內河采運砂船絕大部分都存在超區域航行、未按規定配齊職務船員等不適航的情形,且采砂船為了經濟利益最大化,經常超限裝載海砂,致船舶過重、速度減慢、操作靈敏度降低,嚴重威脅到海洋船舶的航行安全,造成人員傷亡和財產損失。

2.4 嚴重危及建筑物安全

由于建筑用砂需求量不斷增大,凈化海砂逐步成為河砂的替代砂源。由于河砂與海砂市場價格差距大,用海砂替代河砂有很大的利潤空間,許多不法分子將未經充分凈化、氯離子含量超標的海砂用于建筑行業,導致建筑物鋼筋受到腐蝕,氯鹽結晶膨脹會加速混凝土碳化。嚴重影響建筑物房屋結構耐久性,造成極大安全隱患,還有可能引發“海砂屋”等嚴重的工程事故。

3 非法采砂屢禁不止的原因分析

3.1 非法采砂利益誘惑大

砂是建筑的基本原材料,缺少砂的供應,很多項目建設都無法開展。福建省目前河砂開采年度控制總量與年均建筑用砂的需求量相比,可算是杯水車薪,缺口巨大。而這巨量的用砂需求缺口,很大程度上要靠海砂來填補。但由于種種原因限制,福建省目前還沒有一家合法的海砂開采企業。加之近年來執法部門加大了對非法采砂的打擊力度,市面上的海砂供應驟減,海砂價格急劇攀升,供不應求。據了解,海砂成本在15～20元/m3,到岸價40～50元/m3,批發價140元/m3,最高峰達200元/m3,旺盛的市場需求和巨大的經濟利益誘惑使得部分違法分子鋌而走險,非法采砂現象屢禁不止。

3.2 海上查處打擊難度大

海上與陸地不同,執法環境較為特殊。一是海上執法力量相對薄弱,海上幾乎所有的執法活動都得靠執法船進行,而執法船出海執法成本高,發現目標難,這也給違法分子可乘之機;二是海上取證難度大,海面寬闊一覽無余,執法船出動,非法采砂船遠遠就能看到,馬上停止采砂并通知附近的其他采砂船,在逃竄的同時進行卸砂銷毀證據,給執法取證帶來難度;三是海上抓獲難度大,違法分子采砂的地點通常靠近敏感海域,遇到執法船時他們經常往敏感海域方向逃竄,執法船只能放棄。采砂船通常利用夜間或者大霧天氣進行采砂,加之海上經常碰到風浪天氣,即使發現了非法采砂船,執法人員登檢砂船的風險性也很高,若遇到當事人不配合甚至暴力抗法的現象,給執法增加了風險和難度。

3.3 “采運銷”產業鏈違法猖獗

目前,非法采砂、非法運砂、非法收砂形成違法產業鏈,包括采砂船的制造改裝、運砂船的海砂過駁運輸、砂場的收購銷售等。采砂行為促進了非法改裝采砂船產業的興起,違法分子采挖完海砂,往往直接在海上就銷售過駁給運砂船,運砂船再將海砂運至沿海附近砂場,砂場收購海砂進行簡單處理后進行銷售,一方面馬上獲得現實的收益,另一方面也銷毀了關鍵證據,大大降低了被執法機關查處的風險。由于上下游違法產業的聯合打擊不力,使得違法采砂的土壤不能有效根除。

3.4 非法采砂處罰力度不足

行政處罰方面,目前我國關于海砂開發和管理方面缺乏統一的法律法規規定,《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律法規對海砂開采有相關的規定,但這些規定分布較為分散,規范的側重點不同,也沒有具體的處罰措施。《福建省海洋環境保護條例》第十六條和第三十六條規定了對非法采挖造成海洋生態環境破壞的行政處罰,規定對違法行為人沒收違法所得,并處一萬到十萬元的罰款。但該規定的處罰前提是要認定當事人未采取生態保護措施以及該采砂行為對海洋生態環境造成了破壞,提高了執法難度,且采砂船利益巨大,一艘中小型的采砂船開采一船海砂就可獲利數萬元,即使對其處以十萬元的頂格罰款,可能還不及采砂船一天的違法獲利,難以對違法分子形成有力震懾。

刑事處罰方面,2016年最高人民法院和最高人民檢察院印發了《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》[6],將非法采挖海砂納入非法采礦罪的追究范圍,然而在執法實踐中,將非法采挖海砂案件進行行刑銜接并不容易。一是違法當事人認定難。當事人常采取簽訂虛假租賃合同、買賣合同等方式,頻繁更換實際經營人來接受行政處罰,從而規避司法解釋“兩年內曾因非法采礦受過兩次以上行政處罰,又實施非法采礦行為”的規定,而行政執法機關又缺乏相應的刑事偵查手段,有時明知當事人系虛假陳述也無能為力。二是礦產品價值確定難。采挖海砂的礦產品價值認定是非法采砂案件入刑的關鍵。目前福建省沒有合法的海砂開采企業,物價部門無法獲得合法的海砂銷售價格,無法對海砂價格作出認定,也使許多案件因盜采的海砂價值無法認定未能實施行刑銜接。

4 非法采挖海砂的治理思路

要真正從源頭上解決非法采挖海砂的現象,一方面要回應市場需求,在有效監管下開放部分海域進行海砂合法開采;另一方面要加大對非法采砂“采運銷”全鏈條打擊力度,斷絕違法行為的生存土壤,實現市場需求和保護生態的有機統一。

4.1 合理規劃海砂合法開采

一是適當出讓海砂開采權。自然資源管理部門要牽頭組織有關機構和專家進行調研,摸清福建省海砂資源空間分布和儲量情況,按照國土空間規劃、礦產資源規劃和海洋生態保護紅線等要求,制定全省海砂資源的開發利用規劃[4],并劃出合適的采砂區域,進行海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓。二是嚴格控制海砂需求。規范各填海工程的實施單位,對涉及填海項目的,在海洋環境影響評價環節上要嚴把回填材料審核關,盡可能不使用海砂回填[4]。對進入建筑市場的海砂,必須經過依法設立的海砂淡化企業進行淡化,達標后方可使用。三是加強采砂事中事后監管。要督促海砂開采企業和個人按照批準的范圍和方式規范有序開采海砂,嚴格執行生態保護措施。鼓勵有條件的地區建立海砂開采運輸、淡化處理、經銷一體化供應渠道,建立海砂開采許可、運輸、銷售、堆放、使用全過程可追溯信息系統,確保海砂合法開采使用。

4.2 加大非法采砂懲處力度

一是推動立法修改完善。制定專門、統一的海砂開采及管理規定,調整非法采挖海砂行政違法行為的認定標準,如取消《福建省海洋環境保護條例》第三十六條中“造成海洋生態環境破壞的”“情節嚴重的”等處罰門檻,并將罰款金額上限進行提高,加大對非法采挖海砂行為的行政處罰力度。二是賦予行政執法機關一定的強制權,以立法形式確定行政執法機關在查處非法采砂案件時有暫扣采砂船舶、采砂設備以及相關證據的權限,促進案件調查順利進行。三是強化行刑銜接。對于可能涉刑的案件,行政執法機關要及時協調公安、海警部門介入協同進行調查取證,物價部門研究制訂海砂價格認定方案,及時出具價格認定報告,為行刑銜接提供證據支撐。

4.3 合力完善治砂長效機制

海砂有著一條完整的產業鏈,從制造、改裝采砂船,到開采海砂,到運輸海砂,到海砂銷售,再到流入建筑市場,任何一個環節的監管缺失,都難以取得好的效果。只有合力盯住“人、船、砂”,管住“采運銷”,海陸聯動,上下齊動,建立完善治砂長效機制,非法采砂才能得到有效治理。“人”和“銷”靠公安部門盯住堆砂場、卸砂場老板。“船”和“運”一靠工信部門嚴格規范造船廠的造船和改裝行為,防止將貨船非法加裝采砂設備;二靠交通運輸、海事部門加強對海砂運輸船舶的檢查,重點查驗船舶證件、適航情況和海砂來源證明,加大對內河船舶非法從事海上運輸海砂行為的打擊力度。“砂”和“采”除海洋漁業、海警部門依法打擊非法采挖海砂行為外,市場監督部門要配合有關部門嚴肅查處砂石流通領域的無照經營違法行為;住建部門要加強對工程用砂情況的監管,加強對預拌混凝土企業和建設、設計、施工、監理、檢測等單位的監督檢查,加強對工程項目的“雙隨機、一公開”檢查,防止不合格海砂用于建設工程。只有各有關部門加強配合,通力協作,才能使海域采砂有效管控發揮最大作用。

4.4 用現代信息技術助力采砂監管

針對海上執法發現難、取證難的執法難點,運用現代通信技術進行監控和取證,可以對執法機關起到有力的支撐和補充,提高精準打擊的力度。一是利用小目標雷達的主動獲取近海海面目標的信息感知能力,對鎖定目標軌跡的實時跟蹤能力,對目標行為的分析預警能力,以及對海上執法的信息輔助決策能力,全方位、立體化加強對近岸海域開采海砂船只監控。二是通過光電取證系統,在敏感海域劃定密集區設置電子圍欄,并通過AIS采集船只數據,做進一步跟蹤、監管,加強采砂船進入敏感海域采砂作業管控。三是利用專業無人機實現對違法采砂行為的精準有效打擊。長航時固定翼無人機搭載高通量衛星通信終端,能夠沿海岸線或向海洋縱深開展長達500 km的海面巡邏。無人機攜帶可見光和紅外攝像機,對海面敏感目標進行跟蹤,能夠識別監控海上非法采砂等違法行為,并且可以通過高通量衛星通信終端將高清晰度、實時的圖像和違法船只經緯度傳回指揮中心。四是加強情報信息網建設,匯聚合法砂源審批許可信息、盜采海砂案底信息、涉案采砂船信息、違法違規人員信息等,實現信息跨部門共享,提升聯合治理能力和水平。