監察機關職務犯罪調查案件的檢察銜接及其制約

陳 偉，鄭自飛

（西南政法大學 法學院，重慶401120）

中國特色國家監察體制改革塑造了我國全新的公權力監督機制，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大制度保障。但是，正如英國學者阿克頓所言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！氨O察權作為一種綜合性的、高效而強大的權力，其濫用會造成非常可怕的后果”，[1](p59)尤其是作為其核心權能的職務犯罪調查權在實踐運用中如果得不到有效的監督制約，必然會偏離監察體制改革的初衷。因此，在全面推進依法治國和深化監察體制改革的進程中，如何有效監督監察機關的職務犯罪調查權始終是理論和實踐的重要課題。[2](p1-8)通過法律機制監督和制約監察機關的職務犯罪調查權的行使，是將監察權關進法律制度的籠子的最可靠手段。鑒于監察機關職務犯罪調查權的運行需要與檢察機關相銜接，且《憲法》明確了檢察機關法律監督機關的職能定位，因而本文試圖在現行法律規范體系內探討檢察機關對監察機關職務犯罪調查權行使的司法制約機制。

一、監察機關職務犯罪調查權的正面價值與潛在風險

在我國法治反腐深化進階中，監察權力集約化行使的邏輯思維和實踐展開既彰顯著顯著優勢，也蘊含著潛在風險。在推進國家監察全覆蓋進程中，我們應當積極發揮監察體制創新的制度優勢，并理性看待和防范其中的權力運行風險。

（一）我國職務犯罪偵查權轉隸所產生的正面價值。

我國《監察法》對監察體制改革成果的確認，標志著我國法治反腐體制的形成，為我國反腐法治化和規范化帶來了不可估量的價值。有學者指出，從高效反腐的角度看，國家監察體制改革至少存在三大益處，即減少權力運作阻力、實現反腐資源的集約化以及減少由于程序回流或重復調查對調查效率的影響。[3](p8)不過，筆者認為，作為我國監察體制改革的核心內容，職務犯罪偵查權轉隸所帶來的積極價值主要表現在以下兩個層面：

一方面，職務犯罪偵查權的轉隸有利于反腐權力集約化行使，促進高效反腐目標的實現。在監察體制改革前，我國的反腐敗權力行使呈現“多元化”格局，多樣化的反腐權力各行其是，紀法銜接、法法銜接等問題突出，國家反腐敗工作的深化展開舉步維艱。從全面推進依法治國層面看，我國監察委員會的創設標志著中國特色監察體制的形成。監察機關依照《監察法》集中行使紀檢監察權、行政監察權和職務犯罪調查權，打破了傳統的“多元監察”格局，為國家反腐敗權力的集約化行使提供了憲法和法律的制度保障，能夠保證黨紀國法得到一體化遵循，亦能將國家所有公權力的監督和制約納入法治軌道。概言之，我國職務犯罪偵查權轉隸的首要意義在于：監察機關能夠在統一的法律規范指引下實現集中高效反腐，并將我國反腐權力統一納入法治軌道內運行。

另一方面，職務犯罪偵查權轉隸打破了我國傳統的職務犯罪刑事追訴權的一體化運行機制，開創了職務犯罪刑事追訴權的分治式新機制。長期以來，我國檢察機關將職務犯罪偵查權、逮捕權和起訴權集于一身，形成了“自偵、自捕、自訴”一體化的職務犯罪刑事追訴機制。在此種刑事追訴權的一體化運行機制中，職務犯罪偵查權與逮捕權、起訴權彼倡此和，使得職務犯罪刑事追訴的擴張性和攻擊性暴露無遺。同時，這種權力運行的一體化機制所帶來的更致命的問題是造成了職務犯罪刑事追訴“偵查中心主義”的困境，這與我國“審判中心主義”司法改革的基本要求背道而馳。自然，這種權力的一體化運行機制由于缺乏有效的外部監督制約而在所難免地引發了對程序正當性的強烈質疑。相反，在我國監察體制改革進程中，職務犯罪偵查權的轉隸意味著職務犯罪偵查權和逮捕權、起訴權被分而治之，傳統的職務犯罪“偵查中心主義”格局分崩離析。這種重大的制度變革既可以有效避免檢察機關在職務犯罪刑事訴訟過程中濫用追訴權，也為職務犯罪偵查權與逮捕權、起訴權相互制約提供了制度保障。當然，從法治邏輯看，權力的分離雖然可以防止檢察機關濫用職務犯罪追訴權，但是監察機關作為新的權力主體仍然有濫用該權力的可能。對此，我們應當秉持實事求是的態度審慎對待。

（二）我國職務犯罪偵查權轉隸帶來的潛在風險。

自監察體制改革將職務犯罪偵查權轉隸后，我國權力運行的制約和監督體系建設被有效實施，監察體制改革取得的成效斐然。但是，在全面推進依法治國進程中，我們也應當理性地認識到：如果轉隸后的職務犯罪調查權的實踐運行得不到有效監督和制約，那么它在助推我國法治建設飛躍式發展的同時，也可能成為法治建設的絆腳石。

一方面，因為職務犯罪調查權和紀檢監督權、行政監察權融為一體之后，如若不加規范運行，可能阻礙程序法治的實現。程序法治是我國法治建設的重要內容?！白屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中感受到公平正義”，是對程序法治與實體正義的共同要求。程序法治的核心是程序正義，主要表現為兩個層面：通過正當的法律程序實現訴訟結果的公正性和保障法律實施過程中的正當性與合理性。[4](p53)職務犯罪調查權實踐運行的復雜環境，決定了該權力運行面臨的潛在程序法治風險。其一，監察調查涉及職務違法和職務犯罪的界分問題，對二者界限的混淆和法律責任的不當追究，勢必阻礙通過正當法律程序實現訴訟結果正當性的目標實現。事實上，在監察調查程序中存在著“四轉三”的做法，即將嚴重違紀涉嫌違法立案審查的情況進行黨紀重處分或重大職責調整。這種模糊化或者軟化的變通做法，從法律角度而言，直接影響了案件性質和責任承擔，操作不當可能會危害程序正義并影響法治反腐的力度和效度。其二，監察機關在進行監察調查過程中，《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等的規范性內容難以割裂，監察機關職務犯罪調查勢必牽涉監察程序和刑事訴訟程序的銜接以及證據轉化等諸多現實問題。如果監察機關職務犯罪調查權的行使忽略不同程序和實體規范的銜接，僅以高效反腐為目標，必然難以保障監察法實施過程的正當性與合理性。概言之，轉隸后的職務犯罪調查權行使必須嚴格遵循程序法治原則，以防背離我國法治建設的初衷。

另一方面，我國職務犯罪偵查權轉隸后，若集中強化的反腐權力得不到規范行使，可能存在侵犯人權的風險?！叭藱啾Ｕ鲜菓椃⒎ê蛻椪ㄔO的主要內容，是衡量一國憲政進步與否的重要標尺”，[5](p91)而“刑事法治直接影響實踐中憲法人權保障原則的實現情況”。[6](p24)當前，監察機關權力運行存在閉合性傾向，監察機關辦理監察案件不需遵循刑事訴訟法、不允許律師介入監察調查職務犯罪程序等規定，使得職務犯罪被調查人的人權保障未在獲得整個國家資源支撐的集合性監察權面前得以彰顯。在監察法實施過程中，若以腐敗犯罪控制理念主導職務犯罪調查，那么極有可能激活職務犯罪調查權運行所潛藏的人權保障風險。顯然，在我國推進監察全覆蓋進程中，不能因為職務犯罪偵查權轉變為監察調查權就將刑事訴訟中來之不易的權利保障規定化為烏有。[7](p170)特別是，在推進刑事辯護全覆蓋的制度改革背景下，監察調查職務犯罪案件不應當特立獨行而成為眾矢之的。

“法與時轉則治，治與世宜則有功。”以法治原則為導向，是我國監察體制改革始終遵守的基本原則。法治原則應當成為我國監察權運行不可逾越的藩籬。換言之，監察機關的職務犯罪調查權運行必須遵循法治原則，和其他公權力一樣接受監督和制約。否則，它就會成為法治建設的“法外飛地”，這必然是我國法治建設需要竭力避免的。我國《監察法》的出臺既是為了構建法治反腐機制、加大反腐力度，更是為了規范反腐機構及其工作人員履行監察職責和行使監察權力?！侗O察法》第53條、第54條、第55條分別規定了監察機關要接受人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督和內部監督，便是最佳例證。

監察體制改革所取得的巨大成績，仍然無法掩飾監察權運行的潛在風險。否則，我們將會在自我陶醉中欺騙他人。職務犯罪調查權是監察機關監察權的核心組成部分，該權力行使的潛存風險是監察權運行風險防范的核心領域，使其受到有效的監督制約是保障監察權良善行使的關鍵。對監察機關職務犯罪調查權的監督需要結合該權力的特殊權力屬性，在中國特色社會主義法律體系內構建行之有效的監督機制。

二、檢察機關對監察調查權進行司法監督的法理基礎

盡管當前監察機關的“政治機關”定位使得監察權被蒙上了鮮明的政治色彩，但是作為其核心權力的職務犯罪偵查權仍難以掩飾其司法權屬性?？隙z察機關對職務犯罪調查權運行進行司法監督，符合《憲法》對檢察機關法律監督機關的職能定位，符合職務犯罪調查權的權力本質和實踐邏輯。

（一）檢察機關國家法律監督職能的憲法定位。

《監察法》頒布以后，社會上對我國檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位產生了憂慮甚至質疑?！皯摮姓J，國家監察體制改革所帶來的檢察機關職務犯罪偵查權的轉隸，確實已對檢察機關的職能定位產生了重要影響，但卻并未因此動搖《憲法》賦予檢察機關的法律監督定位?！盵8](p32)無論在法律層面還是從實踐層面，我國檢察機關作為法律監督機關的職能定位并未因監察體制改革而改變。①從法律層面看，我國《憲法》第134條、《人民檢察院組織法》第20條、《刑事訴訟法》第8條均從不同角度強調了人民檢察院的法律監督職能。而且，《憲法》第127條和《監察法》第4條第2款一致規定了檢察機關與監察機關“相互配合，相互制約”的關系。在實踐層面，為保障全面依法治國的實現，強化檢察機關的法律監督職能、完善檢察監督體系向來是國家頂層制度改革所關注的重點。例如，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求強化檢察機關的法律監督職能，以便使其在維護國家法律正確實施、全面推進依法治國中能夠發揮更大的職能作用。2018年7月20日，最高人民檢察院檢察長曹建明在第十四次全國檢察工作會議上強調，要以深化司法體制改革為契機，以維護社會公平正義和司法公正為目標，完善檢察監督體系、提高檢察監督能力。這是最高檢首次提出“檢察監督體系”的概念。檢察監督體系包括刑事檢察、職務犯罪偵查預防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等五個工作機制。其中，刑事監督是檢察機關法律監督的重要組成部分。而且，在全面依法治國進程中，立足于法律實施的客觀環境和法治建設的現實需要，進一步強化檢察機關的法律監督效能是大勢所趨。

刑事監督是檢察機關法律監督的重要組成部分?！度嗣駲z察院組織法》第5條和第20條規定的檢察機關刑事監督內容主要包括偵查活動的合法性等。在監察體制改革前，我國職務犯罪偵查權歸屬檢察機關行使，其理所當然屬于檢察機關刑事監督的范圍。檢察機關直接通過內部監督的方式監督著該權力的實踐運行情況。監察體制改革的核心內容，是將職務犯罪偵查權由檢察機關轉隸到監察機關，并將其重新界定為職務犯罪調查權，作為監察權的組成肌體。

顯然，這種制度變革所帶來的影響并非職務犯罪偵查權行使主體由此及彼的變更這么簡單，實質上更為關鍵的是，檢察機關是否還能對職務犯罪調查權進行法律監督？如果可以，那么檢察機關又該如何行之有效地進行法律監督？毋庸置疑，檢察機關法律監督機關的憲法職能定位未曾改變，檢察機關有權對刑事司法活動進行法律監督，至于職務犯罪調查權是否屬于檢察機關刑事監督的對象則需結合該權力的性質及其運作機理予以具體分析。

（二）監察機關職務犯罪調查權的司法屬性。

隨著《憲法》和《監察法》對監察體制改革成果的確認，我國監察體制得以重新架構，監察權力得以重新布局。監察權成為獨立于立法權、行政權和司法權的“第四權”，由監察機關依法獨立行使。從權力性質和內容來看，“國家監察委員會行使的國家監督權，是監督國家公權力依法規范運轉，發現、揭露、查處和預防公職人員違法犯罪的執法權力?！盵9](p41)這種監察權的集約化行使思維及其實踐展開，使我國監察權所蘊藏的無限潛能被有效激發出來，產生了良好的腐敗治理效果。

然而，在新監察體制下，監察機關集黨紀調查權、政紀調查權與刑事調查權于一身，有權調查黨內違紀、行政違法和職務犯罪三類腐敗行為。監察權所包括的紀檢監督權、職務違法調查權和職務犯罪調查權在權能來源、規范依據和法律效果上具有明顯差異。首先，監察機關的黨紀監督權源于監察體制改革前的紀委審查權，其規范依據既包括《監察法》，也包括《中國共產黨紀律處分條例》等黨紀黨規，其規范責任主要表現為黨內紀律處分。其次，監察機關職務違法調查權主要源于監察體制改革前的行政監察權，其規范依據則是《監察法》《公務員法》等法律法規，其規范責任主要表現為政務處分。最后，監察機關的職務犯罪調查權源于職務犯罪偵查權，其法律依據除《監察法》之外，還包括《刑法》等規范，其法律責任主要表現為刑事責任。不可否認，雖然監察權的不同子權力均需遵照《監察法》行使，但是它們仍有上述明顯的實質性差異。例如，對職務犯罪調查的法律后果直接牽涉刑事訴訟程序甚至是行刑程序。

通過對比分析發現，監察機關的職務犯罪調查權是監察權中最為特殊的權力，其目的在于依法查明職務違法或犯罪事實并追究被調查人的刑事責任，具有刑事訴訟法上偵查權的法律效果，與公安機關、檢察機關的偵查權性質一樣，本質是一種“求刑權”。[10](p85)在審判中心主義改革中，職務犯罪調查作為國家犯罪追訴機制的有機組成部分，其實踐運行最終要實現“對接公訴”并“承接審判”。[11](p36-43)相比而言，黨紀監督權和職務違法調查權更傾向于遵循行政程序追求效率的基本原理，而職務犯罪調查權要遵循司法程序注重公平的基本原理。[12](p98)概言之，從權力的現實運行機理來看，監察機關的職務犯罪調查權具有司法屬性。雖然監察機關是推進公權善治的國家“政治機關”，其首要目標在于實現政治目標，把政治效果作為反腐敗的重要任務，但是監察機關既是黨的機構，又是國家機構。[13]監察機關在全面依法治國與全面從嚴治黨的時代背景下肩負著政治和法律的雙重任務。需要指出的是，肯定監察機關的“政治機關”屬性定位并非否定監察機關職務犯罪調查權具有司法屬性的實質性理由。

顯然，在我國全面推進依法治國的進程中，構建集中統一、權威高效的法治反腐機制并非表示監察機關的權力行使可以不受外部監督和制約。盡管監察機關的職務犯罪調查權亦是一種國家公權力，理應受到監察機關自身的內部監督，但是中外權力監督歷史證明：“以權力制約權力”具有較強的實用性和可操作性，是最有效的權力監督制約模式。[14](p2)由于監察機關職務犯罪調查權具有司法屬性，其運行涉及司法程序，而司法程序往往牽涉人身自由或者重大財產的查封、扣押、沒收等，故而需要對其進行嚴格的外部法律監督。當然，這也是因為國家刑事訴訟的啟動具有強大的損益性，因而必須基于人權保障理念對刑事訴訟的發動進行實體和程序等層面的限制和約束，以防范監察機關濫用職務犯罪調查權。

毋庸置疑，監察機關的職務犯罪調查權具有司法權的屬性，當其運行涉及檢察機關法律監督領域時，必然應當受到檢察機關的監督?！皺z察機關的制約屬于外部監督機制，雖然監察法沒有將人民檢察院對監察機關的制約作為監督權的一部分作出規定，但從檢察院的法律監督機關的性質以及檢察院在刑事訴訟中制約偵查和審判的規定來看，檢察機關對監察機關的制約具有外部監督的性質。”[15](p14)因此，在監察法的實施過程中，“檢察機關和監察委員會除了加強合作，建立業務銜接機制，也需要探索適合各自情況的監督制衡機制”。[16](p98)一言以蔽之，在尊重監察機關獨立行使職權的前提下，強化檢察機關依法對監察機關職務犯罪調查權行使法律監督職能，符合我國法治建設的邏輯要求，具有法律和理論上的正當性，具有實踐操作層面的可行性。①甚至有學者提出，通過積極有效的制度安排、制度論證，力爭通過法律的形式把檢察權對監察權的監督制約機制固定下來，從而在國家憲政體制中形成一種新型的國家權力配置結構，即在國家監察機關與檢察機關之間形成分工負責、相互配合、互相制約的新機制。參見張兆松：《論構建國家監察權檢察監督制約機制的法理基礎》，載錢小平主編：《創新與發展：監察委員會制度改革研究》，東南大學出版社2018年版，第223頁。

三、檢察機關對監察調查權司法監督的制度保障

在全面推進依法治國背景下，要想檢察機關對監察機關職務犯罪調查權的行使進行有效法律監督，既需要檢察機關立足于現行制度安排充分利用自身的法律監督權能，更需要我們為之作出部分特殊的法律制度安排。

（一）職務犯罪偵查“雙軌制”下檢察機關應合理適用自偵權。

2018年《監察法》第39條②《監察法》第39條規定：“經過初步核實，對監察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續?！薄⒌?5條第1款第4項③《監察法》第45條第1款第4項規定：“對涉嫌職務犯罪的，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！睂ΡO察機關的職務犯罪調查程序運作進行了規定。隨后，中紀委和國家監察委員會頒行《國家監察委員會管轄規定（試行）》進一步明確監察機關管轄的案件范圍包括6類88個罪名，共涉及刑法條文95條。盡管監察體制改革實現了職務犯罪偵查權的整體轉隸，但是通過分析會發現，《刑事訴訟法》在《監察法》全面施行之后依然保留了檢察機關部分職務犯罪偵查權限，這無疑是保障檢察機關行使法律監督職能的重要制度安排。

當前，我國實際上形成了“監察為主、檢察為輔”的職務犯罪偵查格局。[17](p15-22)[18](p17-25)在職務犯罪偵查“雙軌制”格局下，檢察機關如何正確認知并有效運用自身享有的偵查權尤為關鍵。首先，從檢察機關偵查權的組成及其內容看，該權力實質上由《刑事訴訟法》第19條規定的職務犯罪偵查權以及《刑事訴訟法》第170條規定的退偵權和自偵權共同構成。前者主要針對在訴訟活動中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪；后者則可以針對任何職務犯罪。因此，檢察機關應當充分認識其享有的自行偵查權的重要性，以便合理運用該項法律監督最核心的威懾性力量，提升自身法律監督的效能。

其次，檢察機關應當依法充分利用其享有的基本偵查權監督監察機關職務犯罪調查權的行使。《人民檢察院組織法》第5條明確規定檢察監督的對象包括偵查活動合法性等內容。雖然《刑事訴訟法》修改了“偵查”的概念，并未將監察機關職務犯罪調查納入刑事偵查之列，但是承前所述，“職務犯罪調查具有犯罪偵查之實”，[19](p3-4)本質上和職務犯罪偵查具有同質性，故而檢察機關對其進行法律監督具有理論上的正當性與合理性。不過，由于監察機關是黨的紀律機關和國家監察機關合署辦公，其監察對象包括黨內違紀行為、職務違法行為和職務犯罪行為，因而檢察機關對監察機關進行監督是實行“黨紀”和“違法、犯罪”一體化監督還是實行區分式監督？顯然，檢察機關應當對監察機關進行區分式監督，將監督焦點放在監察機關的職務犯罪調查上。一方面，監察權行使的最大風險在于職務犯罪調查容易違反刑事法治甚至侵犯人權，故而應將其作為檢察機關的重點監督對象。另一方面，檢察機關職務犯罪偵查部門及其人員轉隸后，勢必導致檢察機關監督能力降低，將監督重心放在職務犯罪調查上，有利于集有限之力實現最佳的監督效果。

在新形勢下，“對于檢察機關而言，只有找準自己的定位，聚焦監督主責主業，提升監督工作的質效，才能擔負起法律監督機關的憲法定位?！盵20](p27)為了解決檢察機關相關部門和人員轉隸導致的監督能力弱化問題，筆者認為應當從兩個方面予以改進：其一，對《刑事訴訟法》第19條規定的檢察機關有偵查權的刑事案件，應當由省級檢察機關統一立案管轄，如此方便協調統籌偵查力量保障檢察機關提升法律監督效能。其二，檢察機關如果發現監察機關的職務犯罪調查人員涉及《刑事訴訟法》第19條規定的相關犯罪，應當主動立案偵查。理由如下：第一，《刑事訴訟法》第19條規定“人民檢察院……可以由人民檢察院立案偵查?！蓖ǔ＃翱梢孕汀币幎ㄊ且环N授權性的法律規定，檢察機關可以根據案件的具體情況決定是否實現《刑事訴訟法》規定的內容，但是該規定同時表明了立法者的傾向性意見，即除特殊情況外，檢察機關應當實現法律規定的內容。第二，從職權論角度即權力的實質論解釋，監察人員行使的職務犯罪調查權與普通的司法工作人員并無差別，因而在現有刑事立法尚未修訂的前提下，將監察人員解釋為司法工作人員有其現實合理性，這是實現《監察法》與《刑法》規范對接的必然要求。[21](p97-103)第三，檢察機關對監察機關人員涉嫌《刑事訴訟法》第19條規定的相關犯罪進行立案偵查，是對監察機關進行外部監督以防范其調查職務犯罪不作為或亂作為的有效舉措，有利于消除監察機關對此類案件進行自我監督的合理性的質疑。

（二）確立監察機關重大職務犯罪案件調查的檢察引導機制。

“如果職務犯罪的調查能夠得到檢察公訴的引導，不僅可以防止調查權蛻化為一種不受任何外部約束和控制的‘法外特權’，還有助于減弱因證據排除而引發的程序動蕩?！盵8](p32)應當承認，在監察機關調查職務犯罪過程中確立檢察引導機制，契合檢察機關和監察機關在職務犯罪追訴上的共同利益，有利于保障職務犯罪調查權在法治軌道上的良性運作，符合我國高效法治反腐的制度初衷。但是，監察機關職務犯罪調查的檢察引導機制構建需要結合我國的法治實際情況，尤其是要順應當前監察體制改革的初衷，即通過構建集中統一、高效權威的法治反腐機制，實現不敢腐、不能腐、不想腐的長效反腐目標。當前我國監察法規定監察機關進行職務犯罪調查不適用《刑事訴訟法》，正是為了通過閉合性程序操作提升反腐效能。

然而，基于“目前我國監察人員的基本素養——特別是證據意識——與查辦貪腐案件的需求之間存在著相當的距離”的隱憂，[8](p29)提倡檢察機關介入監察機關所有的職務犯罪調查，實質上忽略了一個重要現實：當前監察機關中辦理職務犯罪調查案件的人員原本就來自檢察機關，完全具備職務犯罪調查的規范意識和辦案能力。如果允許檢察機關介入監察機關辦理的所有職務犯罪案件并為其提供檢察引導，會因為檢察機關的介入引導而加劇職務犯罪調查程序的復雜性，降低職務犯罪案件調查的效率。因此，應當為監察機關職務犯罪調查確立檢察引導機制，但是這一機制的適用應當局限于監察機關辦理的重大職務犯罪案件。

在確立監察機關重大職務犯罪調查案件的檢察引導機制過程中，可以參照《刑事訴訟法》關于案件管轄的相關規定，以“刑期”和“案件的社會影響”為標準將以下類型案件列入檢察機關的檢察引導范圍：可能判處無期徒刑、死刑的職務犯罪案件；省、自治區、直轄市的重大職務犯罪案件；全國性的重大職務犯罪案件；監察機關辦理的其他案情重大、復雜的職務犯罪案件。

同時，在確立監察機關重大職務犯罪調查的檢察引導機制過程中，檢察機關應當注意介入引導監察調查重大職務犯罪的方式。就檢察引導調查而言，可以通過被動式和主動式兩種方式實現，被動式是指由監察機關邀請檢察機關派員介入調查；主動式是指檢察機關認為有必要時主動介入調查并引導取證。一方面，由于監察機關調查重大職務犯罪案件最終必須實現“對接公訴”并“服務審判”，因而監察機關在面臨重大職務犯罪案件調查時，應當破除職務犯罪調查“獨斷專行”的思維，適時邀請檢察機關介入，適度弱化職務犯罪調查程序的閉合性，通過檢察機關和監察機關的“相互配合”，幫助監察機關在收集、固定、審查和運用證據時與審判的標準和要求相一致，避免監察機關重大職務犯罪案件調查因不符合審判中心主義關于證據的要求而出現不必要的程序回流或者因非法證據排除而引發程序動蕩。另一方面，在監察機關調查重大職務犯罪案件未邀請檢察機關介入引導調查時，檢察機關應當適時主動介入引導。檢察機關主動介入監察機關調查重大職務犯罪案件是其行使法律監督職能的表現，具有堅實的法律依據和理論正當性。而且，這樣有利于提升監察機關調查重大職務犯罪的效率，強化“調查—訴訟”的程序銜接。當然，檢察機關主動介入監察調查重大職務犯罪案件的基本前提，是檢察機關了解監察調查職務犯罪的立案情況。因此，著力構建監察機關和檢察機關的立案溝通機制也是確立監察機關重大職務犯罪調查案件的檢察引導機制的重要配套制度。不過，從監察對象廣泛性的現實來看，不可能要求監察機關就其職權范圍內的所有立案都與檢察機關進行立案溝通，可以通過構建根據監察案件類型區分立案的模式，要求監察機關就職務犯罪調查立案情況與檢察機關進行立案溝通，避免對職務犯罪理解上的偏狹及立案之后對監察對象的權利保障不足之現象發生。

（三）強化檢察機關對“留置”措施的司法審查轉化機制。

《監察法》以留置措施取代“雙規”是擺脫紀法兼容困境、整合反腐資源的重要改革舉措，[22](p89-99)符合中國法治建設的實踐邏輯。但是，如何規范監察機關適用留置措施則是《監察法》頒布實施后面臨的重大問題。盡管《監察法》第22條明確規定了監察機關可以留置的四種情形，但是這種規定并不符合法治實踐要求，突出表現在：留置審批權和執行權集中后沒有引入外部監督機制，不利于人權保障的實現。[23](p12-13)通常，監察機關在調查職務犯罪時會根據案情做出是否適用留置措施的預判，但是實踐表明，基于提升監察效率、防范調查風險的考慮，監察機關往往會增加適用留置措施的可能性，加之《監察法》關于留置措施適用條件的規定較為模糊，在相當程度上為監察機關寬泛適用留置措施提供了便利。

為了防范監察機關留置權的濫用，除了強化審批程序之外，重要的還在于外部制約方式的推進。毋庸置疑，在我國全面推進依法治國進程中，對所有限制人身自由的強制性措施進行司法審查是大勢所趨。在當前中國法治建設環境中，雖然檢察機關和審判機關無法對監察機關適用留置措施進行事前或事中的司法審查，但是當監察機關將職務犯罪調查案件移送檢察機關審查起訴后，檢察機關即可依據《刑事訴訟法》對職務犯罪被調查人是否適用羈押措施進行必要性審查。

基于此，筆者認為，應當強化檢察機關對監察機關適用留置措施的司法審查轉化機制，即在程序對接中強化檢察機關對被留置人的羈押必要性的司法審查機能，通過檢察機關的外部監督強化監察機關適用留置措施的合法性和正當性，加強對被留置人的人權保障價值，突出檢察機關的獨立審查功能。鑒于我國《監察法》和《刑事訴訟法》并未規定檢察機關可以在監察調查程序運行中審查監察機關留置措施適用的權力和程序，因此，檢察機關對留置措施進行司法審查只能從職務犯罪調查程序進入檢察院審查起訴環節開始。檢察機關在審查起訴過程中，應當依照《刑事訴訟法》第170條對職務犯罪嫌疑人是否存在羈押的必要性進行獨立審查，并根據職務犯罪及犯罪嫌疑人的實際情況決定是否適用強制措施以及適用強制措施的種類。換言之，檢察機關和監察機關在職務犯罪刑事訴訟程序中均獨立承擔各自不同的職能，并依據不同的法律規范獨立行使相應的權力，監察機關對職務犯罪被調查人適用留置措施并不意味著檢察機關在后續程序中必須對其適用強制措施。檢察機關在對職務犯罪案件審查起訴過程中，有獨立審查決定是否以及如何適用強制措施的權力。

檢察權源于人民，意味著人民可以運用法律所預設的模式來檢測權力運行的狀況，并適時矯正權力的運行狀態。[24](p120)盡管檢察機關無法審查監察機關適用留置措施的合法性和必要性，但是當職務犯罪案件移送檢察機關審查起訴時，檢察機關應當充分發揮《憲法》賦予的法律監督職能，為職務犯罪嫌疑人提供相應的司法保護和權利保障。值得注意的是，在推進國家監察全覆蓋的背景下，檢察機關必須找準職能定位，嚴格遵循刑事訴訟規范及程序要求，有效運用《憲法》和《刑事訴訟法》賦予的權力，切不可盲目地對監察機關的職務犯罪調查亦步亦趨。否則，一旦檢察權喪失了獨立性，職務犯罪審查起訴階段的程序正義與結果正義將無從體現，職務犯罪嫌疑人權利保障及其實現必將舉步維艱。就此而言，強化檢察機關對“留置”措施的事后司法審查轉化機制，最大限度地及時救濟和保障職務犯罪嫌疑人的權利尤為重要。

（四）強化檢察機關對監察調查職務犯罪的證據審查功能。

監察體制改革形塑了我國職務犯罪偵查的“雙軌制”格局，使監察機關主導的“調查—起訴—審判”模式成為職務犯罪刑事訴訟的主要模式。這也表明，監察機關主導的職務犯罪調查與檢察機關和審判機關存在著無法割裂的密切關聯。因為，一方面，受制于刑事訴訟程序完整性的要求，監察機關的職務犯罪調查既需要“對接公訴”更需要最終“服務審判”；另一方面，監察機關職務犯罪調查只是“求刑權”的啟動，而職務犯罪被調查人“刑事責任”的有無及其程度則需要審判機關依據《刑法》運用“量刑權”予以確認。顯然，在職務犯罪調查向刑事審判進發的過程中，檢察機關承擔的“起訴”職能是職務犯罪“調查”和“審判”銜接的橋梁和紐帶。因此，強化檢察機關對監察機關職務犯罪調查證據的事后審查，既是實現調查程序和刑事訴訟程序有效對接，依法追究職務犯罪被調查人刑事責任的要求，更是檢察機關對監察機關的職務犯罪調查進行法律監督的有效手段。

我國《監察法》第33條第2款規定：“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”相關權威機關在對該條文進行解讀時，明確指出：“監察機關調查取得的證據，要經得起檢察機關和審判機關的審查，經得起歷史和人民的檢驗”。[25](p168-169)在審判中心主義改革背景下，該目標的實現既需要監察機關在調查職務犯罪時“牢固樹立證據意識和程序意識”，[12](p41)嚴格遵守《監察法》的證據要求，更需要檢察機關在審查起訴過程中依據《刑事訴訟法》加強對監察機關收集、固定、審查、運用證據的事后司法審查。

公訴權獨立是檢察獨立的核心內容，而檢察獨立已成為各國公認的普遍性要求和共同遵循的訴訟活動準則。[26](p466)證據審查是公訴權的主要職責，因而如何保障檢察機關對監察調查職務犯罪的證據審查的獨立性和有效性，事關檢察權的獨立行使，也關系到檢察機關法律監督職能的發揮?！胺墒菣嗔Υ嬖诓⒌靡赃\行的正當性來源?！盵27](p205)檢察機關對監察調查職務犯罪證據進行獨立審查具有充分的法律依據。首先，《刑事訴訟法》關于證據和起訴的相關規定賦予了檢察機關獨立審查監察調查職務犯罪證據的權力。其次，檢察機關承擔著職務犯罪調查的后續起訴職能，在審判中心主義改革視域下，《監察法》第33條第2款的規定實際上也要求檢察機關在審查起訴時嚴格獨立地對職務犯罪調查證據進行審查。從職務犯罪調查的證據審查角度看，“檢察機關的制約行為是監察機關在職務犯罪調查中貫徹審判中心主義要求的重要媒介和通道”。[28](p24)

強化檢察機關對監察機關職務犯罪調查的證據審查，需要從犯罪事實是否存在、犯罪罪名及情節等方面著手。第一，審查證明犯罪事實的證據。對監察機關移送起訴的職務犯罪調查案件，檢察機關應當依據刑事訴訟法對是否存在職務犯罪事實以及證明職務犯罪事實成立的證據是否“形成相互印證、完整穩定的證據鏈”進行嚴格審查。第二，審查證明職務犯罪情節與罪名的證據。監察機關“制作起訴意見書”對職務犯罪罪名及情節的認定，直接關系到被調查人刑事責任的承擔，從更深層次講直接關系到懲治腐敗犯罪的成效。因而檢察機關應當依照刑事實體法對監察機關調查認定的職務犯罪罪名及情節進行嚴格審查。審查后，如果監察機關關于罪名及情節認定不符合法律規定，檢察機關應當依據《刑法》《刑事訴訟法》及《監察法》的規定，通過協商和溝通的方式做出及時妥當的處理。第三，檢察機關應堅持“證據確實、充分”的標準審查職務犯罪調查證據。檢察機關應當重點審查監察機關移送證據的真實性與合法性，對于程序、形式和方式不合法的證據要嚴格依照《刑事訴訟法》進行非法證據排除，做到庭審前職務犯罪證據審查的實質化。

四、結語

監察體制改革尚處于起步階段，相關問題的揭示與解決均處于摸索之中，如何在肯定監察權合憲性與合法性的前提下有序運行，仍然需要長期的研究與不懈的探索。有權必有責，用權必受限，“把權力關進制度的籠子”是我國全面依法治國過程中實踐邏輯的自然要求。雖然《監察法》對監察機關的職務犯罪調查進行了法治化表達、制度構建和程序設計，但是我們仍然需要從我國法治建設的經驗和邏輯出發，審慎思考對監察權尤其是職務犯罪調查權的有效監督和制約。唯有如此，才能積極穩妥地推進我國的監察全覆蓋工作，同時保證監察權規范化地在法治軌道上有序運行。