工程總承包（EPC）項(xiàng)目招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管理

中倫律師事務(wù)所 周月萍 樊曉麗

引言

建設(shè)單位做好招投標(biāo)各環(huán)節(jié)的工作對整個工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施具有關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用，它不僅關(guān)系到工程質(zhì)量、工期、資金等合同條款的事前約定，還直接關(guān)系到能否選定一個合格且中意的工程總承包單位。

那么，依照現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，哪些工程總承包項(xiàng)目必須進(jìn)行招投標(biāo)？工程總承包項(xiàng)目可以發(fā)包的條件是什么？投標(biāo)主體需要什么資質(zhì)？工程總承包單位進(jìn)行分包是否需要招投標(biāo)？這些都是建設(shè)單位和建筑企業(yè)在開展工程總承包項(xiàng)目時必須面對和解決的問題，也是與承發(fā)包雙方自身利益密切相關(guān)的問題。

一、什么類型的工程總承包（EPC）項(xiàng)目需要進(jìn)行招投標(biāo)

《招標(biāo)投標(biāo)法》第3 條對必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍作了規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：

（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；

（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

2018年6 月1 日，國家發(fā)展改革委員會施行《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，其中第2 條、第3 條是對《招標(biāo)投標(biāo)法》第3 條的進(jìn)一步細(xì)化，具體如下：

第2 條對“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目”進(jìn)行了明確：使用預(yù)算資金200 萬元人民幣以上，并且該資金占投資額10%以上的項(xiàng)目；使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目。

第3 條對“使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”進(jìn)行了細(xì)化，包括使用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織貸款、援助資金的項(xiàng)目以及使用外國政府及其機(jī)構(gòu)貸款、援助資金的項(xiàng)目。

同時，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第4條明確：“不屬于本規(guī)定第二條、第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要、嚴(yán)格限定的原則制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”

據(jù)此，國家發(fā)展改革委員會于2018 年6月6 日發(fā)布并實(shí)施《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843 號），該規(guī)定第2 條明確了不屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第2 條、第3 條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，其必須招標(biāo)的具體范圍如下：

1.煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

2.鐵路、公路、管道、水運(yùn),以及公共航空和A1 級通用機(jī)場等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

3.電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

4.防洪、灌溉、排澇、引(供)水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

5.城市軌道交通等城建項(xiàng)目。

同時，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第5條明確了必須招標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，具體來說，有以下四種規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)：

1.施工單項(xiàng)合同估算價在400 萬元人民幣以上；

2.重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項(xiàng)合同估算價在200 萬元人民幣以上；

3.勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算價在100 萬元人民幣以上；

4.同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，合同估算價合計(jì)達(dá)到前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的。

綜上，是否需要進(jìn)行招標(biāo)，不僅要看項(xiàng)目的具體范圍，還要看項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，即所涉項(xiàng)目的單項(xiàng)合同標(biāo)的。

對于工程總承包項(xiàng)目，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號）規(guī)定：“建設(shè)單位可以依法采用招標(biāo)或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。”2019 年最新公布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第8 條規(guī)定：“建設(shè)單位依法采用招標(biāo)或者直接發(fā)包等方式選擇工程總承包單位。工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購或者施工中有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。”

由上述規(guī)定可知，建設(shè)單位選擇工程總承包企業(yè)的方式有招標(biāo)和直接發(fā)包兩種。如果該工程總承包項(xiàng)目的范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)符合上述規(guī)定的必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍，則建設(shè)單位依法應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式選擇工程總承包企業(yè)；如果該工程總承包項(xiàng)目不屬于必須招標(biāo)的項(xiàng)目范圍，則建設(shè)單位可以采用直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。同時，只要工程總承包項(xiàng)目中具體的設(shè)計(jì)、采購或者施工中有任一項(xiàng)屬于依法必須招標(biāo)的，就應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。

二、工程總承包項(xiàng)目在什么階段可以發(fā)包，具備何種條件可以發(fā)包

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）規(guī)定：“建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。”

2017 年發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第8 條同樣印證了上述觀點(diǎn)：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項(xiàng)目前期工作，自行或者委托設(shè)計(jì)咨詢單位對工程項(xiàng)目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，在項(xiàng)目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求確定后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。”

但是，2019 年最新公布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第7 條區(qū)分企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目，規(guī)定了不同的發(fā)包階段和條件，即企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案完成后進(jìn)行發(fā)包；政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行發(fā)包，而按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行發(fā)包。

值得注意的是，實(shí)踐中部分省市對發(fā)包階段和發(fā)包條件作出特殊規(guī)定。如《浙江省住建廳關(guān)于深化建設(shè)工程實(shí)施方式改革積極推進(jìn)工程總承包發(fā)展的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“建設(shè)單位可以依據(jù)經(jīng)審批同意的方案設(shè)計(jì)（或初步設(shè)計(jì)），以工程估算（或工程概算）為經(jīng)濟(jì)控制指標(biāo)，以限額設(shè)計(jì)為控制手段，以相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求及工程質(zhì)量、工期進(jìn)度要求為標(biāo)的，開展工程總承包的招標(biāo)工作。”又如，《湖南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)投標(biāo)活動管理暫行規(guī)定》（湘建監(jiān)督〔2017〕76 號）第6 條規(guī)定：“房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)行總承包方式招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)先取得初步設(shè)計(jì)或方案設(shè)計(jì)批復(fù)文件。”可見，對比住建部對于工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包階段和發(fā)包條件要求，浙江、湖南的規(guī)定更為嚴(yán)格。

目前，國家層面及大部分地區(qū)均已明確建設(shè)單位可以在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成且確定項(xiàng)目邊界條件后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包，考慮到建設(shè)單位在可行性研究完成后，對于項(xiàng)目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等邊界條件可能還無法完全清晰確定，在該節(jié)點(diǎn)進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包易產(chǎn)生爭議，因此，我們建議工程總承包的發(fā)包放在方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)完成后更為合適。當(dāng)然，在具體項(xiàng)目中，更應(yīng)先行關(guān)注項(xiàng)目所在地是否有關(guān)于工程總承包（EPC）發(fā)包階段和條件的具體規(guī)定，并結(jié)合地方主管部門的具體操作規(guī)定，在此基礎(chǔ)上對項(xiàng)目的邊界條件進(jìn)行細(xì)化及確定，減少后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施爭議風(fēng)險(xiǎn)。

三、工程總承包（EPC）項(xiàng)目的投標(biāo)主體需要什么資質(zhì)

住建部早在2003 年11 月21 日《建設(shè)部辦公廳關(guān)于工程總承包市場準(zhǔn)入問題的復(fù)函》（建辦市函〔2003〕573 號）中明確，在《工程總承包資格證書》廢止之后，對從事工程總承包業(yè)務(wù)的企業(yè)不專門設(shè)立工程總承包資質(zhì)。具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)可以在其資質(zhì)等級許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。

2016 年5 月20 日，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號）發(fā)布，該意見第7 條明確：“工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，同時具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。”但此處并未提到勘察資質(zhì)。

2019 年最新公布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第10 條再次明確，“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力，財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績”。

目前，從工程總承包企業(yè)的資質(zhì)要求新規(guī)來看，僅限于設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)，不包括勘察資質(zhì)。實(shí)踐中，還應(yīng)當(dāng)注意各地政府對工程總承包資質(zhì)的不同規(guī)定。如《天津市建委關(guān)于天津市建設(shè)項(xiàng)目推行工程總承包試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（津建筑〔2017〕477 號）中明確，“工程總承包企業(yè)應(yīng)同時具有與工程相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或具有與工程相適應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)組成的聯(lián)合體”；北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會印發(fā)的《〈關(guān)于在本市裝配式建筑工程中實(shí)行工程總承包招投標(biāo)的若干規(guī)定（試行）〉的通知》（京建法〔2017〕29 號）第5 條規(guī)定：“工程總承包項(xiàng)目的承包人應(yīng)當(dāng)是具有與發(fā)包工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)的企業(yè)或聯(lián)合體……”即天津、北京要求工程總承包企業(yè)必須同時具備設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，否則設(shè)計(jì)單位和施工單位必須組成聯(lián)合體，以聯(lián)合體作為承接主體。

而與之相反，《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步明確工程總承包管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（吉建辦〔2017〕50 號）第3 條卻明確規(guī)定：“我省工程總承包項(xiàng)目應(yīng)由符合條件的設(shè)計(jì)或施工總承包企業(yè)中的一家承攬，不得采用聯(lián)合體方式承攬。”即吉林省明確禁止工程總承包項(xiàng)目以聯(lián)合體方式承攬。

由此可見，全國范圍內(nèi)對于工程總承包企業(yè)應(yīng)具備的資質(zhì)條件已有共識，即需具備與擬承接項(xiàng)目相適應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)。但是，在投標(biāo)主體是否必須同時具備設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，以及是否接受聯(lián)合體投標(biāo)的問題上，各個地方政府的相關(guān)規(guī)定不盡相同。因此，建設(shè)單位和工程總承包企業(yè)在開展項(xiàng)目時，還是需要關(guān)注項(xiàng)目所在地的具體規(guī)定。

四、工程總承包單位進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工分包是否需要招投標(biāo)

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號）第9 條規(guī)定：“工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)自行實(shí)施設(shè)計(jì)和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)。”

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19 號）第3 條同樣印證了上述觀點(diǎn)：“……除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)。”

2019 年最新公布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第22 條規(guī)定：“工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)”；第20 條又規(guī)定：“工程總承包單位根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，可以將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的單位，但不得將工程總承包項(xiàng)目中設(shè)計(jì)和施工全部業(yè)務(wù)一并或者分別分包給其他單位。”

根據(jù)上述規(guī)定，工程總承包進(jìn)行設(shè)計(jì)分包或者施工分包時，除暫估價工程外，對于分包的要求僅為“合同約定”或“經(jīng)建設(shè)單位同意”，并未要求采用招標(biāo)的方式，但以暫估價形式包括在工程總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)，屬于法定招標(biāo)范圍且達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的，必須通過招投標(biāo)方式確定分包單位。