河長(zhǎng)制與流域生態(tài)環(huán)境治理考察
——以黑龍江省為例

劉治彤，劉 鐵

(1.同濟(jì)大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092；2.黑龍江省公安廳 十二處，哈爾濱 150008)

習(xí)近平總書記指出，河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。當(dāng)前，我國(guó)水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問(wèn)題十分突出[1]，河湖水域管理保護(hù)又涉及上下游、左右岸、不同區(qū)域和不同行業(yè)，流域生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題十分復(fù)雜。全面推行河長(zhǎng)制，調(diào)動(dòng)多方力量協(xié)調(diào)解決各類水問(wèn)題，對(duì)于保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、塑造美麗中國(guó)等意義重大。

一、河長(zhǎng)制的建立和實(shí)施

河長(zhǎng)制的建立源于中國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口快速增長(zhǎng)過(guò)程中出現(xiàn)的水污染和江河“消失”問(wèn)題。1983年，中國(guó)大約有5萬(wàn)條河流，至2013年，根據(jù)《第一次全國(guó)水利普查公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)有2.8萬(wàn)條河流“消失”，其原因既包括水資源的過(guò)度使用，也包括水資源的嚴(yán)重污染。造成江河“消失”和水污染的原因是，這一時(shí)期中國(guó)正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展時(shí)期，對(duì)水資源的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，在用水、排污、養(yǎng)殖、捕撈、采砂、采礦等方面沒(méi)有采取有效治理措施；一些地方侵占河道、圍墾湖泊等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，水資源衰減、水污染惡化等問(wèn)題成為群眾最為關(guān)注的民生議題之一。“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”，為改善水生態(tài)環(huán)境、保障河湖功能永續(xù)利用，河長(zhǎng)制管理模式應(yīng)運(yùn)而生。

河長(zhǎng)制主要分為以下兩個(gè)發(fā)展階段[2]，第一階段：地方試點(diǎn)、起步探索階段。2007年4月，江蘇省無(wú)錫市太湖發(fā)生大規(guī)模藍(lán)藻污染問(wèn)題，事件出現(xiàn)后，無(wú)錫市創(chuàng)新推出了“河長(zhǎng)制”：從環(huán)境執(zhí)法方面建立和實(shí)行河(湖、庫(kù)、蕩、氿)長(zhǎng)制，從環(huán)境司法方面增設(shè)無(wú)錫市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭，并很快成為全國(guó)示范城市。隨后，昆明、黃岡、沈陽(yáng)、大連、周口、長(zhǎng)興等地也陸續(xù)推出河長(zhǎng)制[3]，至2016年底，已有北京、天津、浙江、江蘇、福建、安徽、江西、海南等8個(gè)省市全境實(shí)行河長(zhǎng)制，16個(gè)省市部分實(shí)行河長(zhǎng)制。

第二階段：頂層設(shè)計(jì)、全面鋪開(kāi)階段。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全國(guó)推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，《意見(jiàn)》總結(jié)前一階段地方河長(zhǎng)制試點(diǎn)做法和經(jīng)驗(yàn)，厘清規(guī)律性、疑難性和分歧性問(wèn)題，對(duì)河長(zhǎng)制推行意義、總體要求、主要任務(wù)、基本原則、組織形式、工作職責(zé)、保障措施等作出明確規(guī)定。從組織形式上，《意見(jiàn)》要求全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)制體系，各層級(jí)河長(zhǎng)由黨委或者政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；從實(shí)施對(duì)象上，要求覆蓋域內(nèi)全部水資源及相關(guān)生態(tài)環(huán)境；從工作職責(zé)上，要求河長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)各部門的河長(zhǎng)制履職情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門水資源保護(hù)和水污染防治工作。

按照相關(guān)要求，河長(zhǎng)制主要有以下六方面任務(wù)：(1)水資源保護(hù)。全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源保護(hù)管理制度，嚴(yán)守紅線和底線，加強(qiáng)水資源保護(hù)管理。(2)水污染防治。排查、控制和監(jiān)測(cè)入河湖污染源，優(yōu)化和監(jiān)控進(jìn)入河湖排污口的布局和數(shù)量，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理。(3)河湖水域岸線保護(hù)管理。嚴(yán)禁侵占河道和圍墾湖沼，嚴(yán)格水域、岸線等水生產(chǎn)環(huán)境管控。(4)水環(huán)境治理。加大黑臭水體治理力度，保證飲用水水源的潔凈安全，加強(qiáng)河湖岸邊生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)水清岸綠、環(huán)境潔美。(5)水生態(tài)修復(fù)。按照河長(zhǎng)制劃定的管理范圍，加強(qiáng)河、湖、林、田、山的系統(tǒng)管理。(6)執(zhí)法監(jiān)管。按照有關(guān)制度，嚴(yán)厲打擊和懲治涉及河湖的違法行為等。

二、河長(zhǎng)制在黑龍江省的實(shí)踐

黑龍江省水資源豐富，域內(nèi)有黑龍江、烏蘇里江、松花江、綏芬河等多條河流，興凱湖、鏡泊湖、五大連池等眾多湖泊，以及水源豐澤、大小不等的濕地。但是在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，黑龍江省29條主要江河有51.4%的水體受到污染，其中15%的水體受到嚴(yán)重污染，黑龍江省河湖生態(tài)環(huán)境情況不容樂(lè)觀。在全國(guó)推行河長(zhǎng)制管理模式的大背景下，黑龍江省決定全面建立河長(zhǎng)制，并形成了“兩市兩局”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.河長(zhǎng)制工作全面展開(kāi)。為協(xié)調(diào)解決各類水問(wèn)題，黑龍江省設(shè)立了涵蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)制體系[4]。其中，省級(jí)河長(zhǎng)(含總河長(zhǎng))15人、市級(jí)河長(zhǎng)186人、縣級(jí)河長(zhǎng)1721人、鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)7918人、村級(jí)河長(zhǎng)25279人、河道警長(zhǎng)3500多人，實(shí)現(xiàn)了全省河流和湖泊的全覆蓋。同時(shí)，成立省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)制辦公室197個(gè)，并出臺(tái)三方(市地、農(nóng)墾、 森工)、四級(jí)(省、市、縣、鄉(xiāng))、五層(從省到村)網(wǎng)絡(luò)工作方案2263個(gè)[5]，覆蓋全省所有縣級(jí)行政區(qū)域。

在河長(zhǎng)制建立和落實(shí)過(guò)程中，黑龍江省探索出臺(tái)了省、市、縣三級(jí)七項(xiàng)工作制度[5]，包括重大河情報(bào)告制度、河道警長(zhǎng)制度、河道保潔長(zhǎng)管理制度、日常監(jiān)管巡查制度、上下游左右岸協(xié)同制度、工作督辦制度和舉報(bào)投訴受理制度。同時(shí)形成了常態(tài)化、全覆蓋的督查工作機(jī)制，包括多層級(jí)日常監(jiān)管巡查、針對(duì)突出問(wèn)題專項(xiàng)巡查、各級(jí)河長(zhǎng)巡查、多部門聯(lián)合巡查等。

2.“兩市兩局”河長(zhǎng)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。“兩市兩局”是指哈爾濱市、佳木斯市、黑龍江海事局、黑龍江(省)測(cè)繪地理信息局。其中，哈爾濱市因水而興，境內(nèi)有400多條河流、29萬(wàn)公頃濕地。2018年，哈爾濱市全面推行河長(zhǎng)制，全市設(shè)立河湖長(zhǎng)7597人、河道警長(zhǎng)884人，市級(jí)和18個(gè)區(qū)縣(市)工作機(jī)構(gòu)和組織體系全面建立。在河長(zhǎng)制建立和落實(shí)的同時(shí)，哈爾濱市開(kāi)展了多項(xiàng)專項(xiàng)治理工作，如2019年開(kāi)展“清四亂”行動(dòng)，7月完成19條流域面積1000平方公里以上河流及2座1平方公里以上湖泊清理整治任務(wù)[6]；制定和實(shí)施城區(qū)46條500米范圍內(nèi)97處河道建設(shè)方案，拆除馬家溝、何家溝、信義溝和阿什河、呼蘭河“三溝”“兩河”河道違建，河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

佳木斯市地處三江平原，域內(nèi)有黑龍江、松花江和烏蘇里江三大水系，江河湖庫(kù)384條/座，天然濕地百萬(wàn)公頃。自全面推行河長(zhǎng)制以來(lái)，全市共設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河湖長(zhǎng)3044人，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)河湖警長(zhǎng)158人，市、縣兩級(jí)河道監(jiān)督長(zhǎng)11人，形成了河湖長(zhǎng)+河湖警長(zhǎng)+河道監(jiān)督長(zhǎng)“三長(zhǎng)”責(zé)任體系。在河湖保護(hù)和治理中，完善了“6+4”制度，即河湖認(rèn)知六項(xiàng)制度(專門會(huì)議、信息報(bào)道、信息共享、督導(dǎo)檢查、工作考核、工作驗(yàn)收)，以及四有制度(有問(wèn)題、有方案、有反饋、有督辦)。為解決疑難問(wèn)題，推出了“五圖作戰(zhàn)”方式，即河流分布圖、河湖長(zhǎng)作戰(zhàn)圖、砂場(chǎng)分布圖、環(huán)境整治圖、拆遷責(zé)任圖，形成了“一河一檔一策一圖”工作格局。同時(shí)，投入6.98億元資金用于水土流失治理、濕地修復(fù)保護(hù)、退耕還濕、砂場(chǎng)整治、拆除河湖違建、清理河湖“四亂”等[7]，并對(duì)已完成整改的問(wèn)題進(jìn)行100%全覆蓋復(fù)查，確保河湖治理取得實(shí)效。

黑龍江海事局轄區(qū)水域航道線長(zhǎng)點(diǎn)多面廣，航道里程5528公里，內(nèi)含2773公里的中俄界河(湖)，水域環(huán)境復(fù)雜多變；轄區(qū)城市生活飲用水源地、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)等數(shù)量較多；轄區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作極度敏感，水域污染極易造成不良國(guó)際影響。為此，黑龍江海事局按照相關(guān)要求，制定了《黑龍江海事局實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案》，要求所屬8個(gè)分支海事局、32個(gè)海事處全部加入地方河長(zhǎng)制組織體系架構(gòu)中。同時(shí)，結(jié)合海事工作職能，在轄區(qū)水域內(nèi)建立了三級(jí)河(湖)道監(jiān)督長(zhǎng)制，以及海事局河(湖)監(jiān)督長(zhǎng)辦公室，對(duì)江河流域船舶污染進(jìn)行嚴(yán)格管控和科學(xué)治理。近幾年，黑龍江海事局協(xié)調(diào)省環(huán)保廳、省交通運(yùn)輸廳，在全省建立了船舶污染物聯(lián)合監(jiān)管制度，在轄區(qū)內(nèi)積極開(kāi)展防沉沒(méi)、防擱淺、防污染“三防”專項(xiàng)活動(dòng)并取得顯著成效。

黑龍江(省)測(cè)繪地理信息局圍繞全省河長(zhǎng)制的“六項(xiàng)任務(wù)”，編制了《河長(zhǎng)制“一河(湖)一檔”信息普調(diào)技術(shù)規(guī)程》地方標(biāo)準(zhǔn)，以及省市級(jí)河湖長(zhǎng)責(zé)任圖、省水系圖、省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)巡河專用圖等20余類180余幅(套)專題圖件，為河長(zhǎng)制落實(shí)提供了技術(shù)保障[8]。為配合河(湖)長(zhǎng)“清四亂”工作，黑龍江(省)測(cè)繪地理信息局研發(fā)了“河(湖)長(zhǎng)問(wèn)題臺(tái)賬系統(tǒng)”，使“問(wèn)題點(diǎn)”能夠準(zhǔn)確定位；編制了呼蘭河干流“清四亂”暫緩銷號(hào)問(wèn)題分布圖，以及肇源縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍堤分布圖、清障圖，確保了“清四亂”工作的順利實(shí)施[8]。

三、河長(zhǎng)制推行中存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)河長(zhǎng)制的發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)新的階段,但仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題，黑龍江省亦不例外。

1.跨區(qū)域河湖治理的合作機(jī)制有待完善。為了推動(dòng)跨區(qū)域河湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，黑龍江省非常重視與毗鄰區(qū)域的合作，如沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、哈爾濱、大連四市之間曾有相關(guān)流域合作機(jī)制，也有松遼委對(duì)東北相關(guān)水域的協(xié)調(diào)機(jī)制，更有黑龍江海事局與俄羅斯有關(guān)部門簽署的《預(yù)防、應(yīng)對(duì)界河水上突發(fā)事件和信息交流的合作機(jī)制》等相關(guān)文件[9]。但推行河長(zhǎng)制之后，跨區(qū)域河湖治理工作仍存在機(jī)制不完善、責(zé)任不明確、配合不緊密等問(wèn)題，相關(guān)的合作機(jī)制還需要進(jìn)一步細(xì)化和深化。

2.河湖生態(tài)環(huán)境的改善治理任務(wù)依然艱巨。由于河長(zhǎng)制的建立和實(shí)施，黑龍江省重要干支流河道沿岸綜合整治初見(jiàn)成效，但以下問(wèn)題仍不容忽視：一是某些流域水質(zhì)嚴(yán)重退化，一段時(shí)期、一定范圍內(nèi)的優(yōu)良水體比例還沒(méi)有達(dá)到50%；二是黑臭水體整治還有漏洞，某些水體整治之后出現(xiàn)反彈、反復(fù)現(xiàn)象；三是集中整治、清理“四亂”還有難點(diǎn)和死角；四是非法排污、暗道排污、暗流排污、隱性排污還有待治理；五是農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染源、工業(yè)工廠污染源、城市居民污染源還有待加強(qiáng)治理等。

3.河長(zhǎng)制實(shí)施中的科技助力有待加強(qiáng)。隨著河長(zhǎng)制工作的逐步推進(jìn)，其產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)成倍增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析方法已無(wú)法體現(xiàn)數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，也無(wú)法進(jìn)一步提升河長(zhǎng)制在水資源管理、水污染防治等方面的管理效能和水平, 如何分析和應(yīng)用新技術(shù)問(wèn)題隨之而來(lái)。

4.河長(zhǎng)制實(shí)施中的資金投入有待加大。河長(zhǎng)制工作既包括治理多年積累的河湖資源、河湖流域污染問(wèn)題，也要為未來(lái)的河湖治理打好基礎(chǔ)；既要整治問(wèn)題，又要修復(fù)生態(tài)，而治理和修復(fù)工作都需要一定的資金投入。2019年上半年，黑龍江省重要流域的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償資金達(dá)1.268億元，這些資金在河湖生態(tài)修復(fù)中發(fā)揮了重要作用。今后還需要加大資金投入，以為河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

5.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。從河長(zhǎng)制實(shí)施來(lái)看，其取得顯著成效的關(guān)鍵在于各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的積極參與和主動(dòng)作為，各項(xiàng)制度的實(shí)施與推進(jìn)也依賴于地方政府對(duì)河湖治理的重視程度，而不是依賴于法律規(guī)范的約束。目前，有關(guān)河湖治理的法律法規(guī)僅有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等，還沒(méi)有專門針對(duì)河長(zhǎng)制的法律體系。鑒于河湖治理和保護(hù)工作的長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性，加強(qiáng)河長(zhǎng)制的法律法規(guī)建設(shè)迫在眉睫。

四、黑龍江省推行河長(zhǎng)制的對(duì)策建議

河長(zhǎng)制推行以來(lái)，黑龍江省的河湖生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，也還給人民群眾水清岸綠、整潔優(yōu)美的河湖景觀。然而，河湖問(wèn)題的解決并非一日之功，還需要因地制宜開(kāi)展河湖專項(xiàng)整治行動(dòng)，積小勝為大勝，推動(dòng)河湖生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。

1.建立跨區(qū)域河湖合作機(jī)制。一是要構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、保護(hù)有力的跨區(qū)域合作機(jī)制，通過(guò)合作機(jī)制統(tǒng)籌上下游、左右岸、不同區(qū)域、不同部門，共同管理和治理跨區(qū)域河湖。二是要統(tǒng)一跨區(qū)域河湖治理目標(biāo)，通過(guò)“一河一策”“一湖一策”等推進(jìn)跨區(qū)域河湖聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)商解決跨區(qū)域河湖水量調(diào)度、水污染糾紛、水環(huán)境治理、水生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笫马?xiàng)。三是要定期或不定期地通報(bào)或發(fā)布跨區(qū)域水污染防治、水環(huán)境治理、水域岸線管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展、風(fēng)險(xiǎn)源分布及防范等情況，通過(guò)信息通報(bào)與共享，及時(shí)應(yīng)對(duì)和處置有關(guān)河湖治理問(wèn)題。

2.持續(xù)改善河湖生態(tài)環(huán)境。一是繼續(xù)采取明察暗訪、群眾監(jiān)督、環(huán)保督查、媒體曝光、集中約談等方式解決水污染、黑臭水體、“四亂”遺留等疑難問(wèn)題，對(duì)各種違法違規(guī)行為要嚴(yán)厲打擊、嚴(yán)肅懲治。二是在整治疑難問(wèn)題的同時(shí)，要將水體污染治理由集中時(shí)段整治轉(zhuǎn)為常年常態(tài)治理，由專項(xiàng)整治轉(zhuǎn)為全面治理。三是繼續(xù)做好企業(yè)廢水排放、城鎮(zhèn)生活污水處理、水源地環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等工作，從源頭減少生產(chǎn)生活污染。四是做好全省河湖管理范圍劃界工作，進(jìn)一步明確河長(zhǎng)制管理的空間范圍和具體職責(zé)，按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作。

3.推進(jìn)河湖智能化管理。一是基于河長(zhǎng)制工作要求與目標(biāo)，在河道保護(hù)管理區(qū)域劃定、“一河一檔”“一河一策”數(shù)據(jù)支撐、河湖管護(hù)及生態(tài)環(huán)境常態(tài)化監(jiān)測(cè)等方面實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管[10]，進(jìn)一步提升河長(zhǎng)制在河湖環(huán)境治理等方面的管理效能。二是充分發(fā)揮“智慧河長(zhǎng)平臺(tái)”統(tǒng)計(jì)查詢、問(wèn)題處置、預(yù)警預(yù)判等功能，綜合運(yùn)用無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星遙感對(duì)比等技術(shù)手段，全方位全天候監(jiān)測(cè)河湖岸線，及時(shí)分析匯總河湖岸線集中發(fā)生的問(wèn)題以及發(fā)生的河段，為河湖水質(zhì)提升、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和河湖岸線開(kāi)發(fā)利用等提供技術(shù)保障。

4.加大資金支持力度。一是鑒于黑龍江省有中蘇界河，河界中國(guó)一岸的水土保持、植被修復(fù)工作任務(wù)艱巨，需要資金數(shù)量較大，應(yīng)爭(zhēng)取向國(guó)家有關(guān)部門申請(qǐng)界江生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償資金支持。二是建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的河湖管理保護(hù)投入機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式，重點(diǎn)保障信息平臺(tái)建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河湖劃界等工作。三是設(shè)立省級(jí)和市(地)級(jí)河湖治理專項(xiàng)資金，加大對(duì)城鄉(xiāng)水環(huán)境整治、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)等整治項(xiàng)目的資金投入。四是運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作，拓寬河湖治理的資金籌集渠道。

5.構(gòu)建法律保障機(jī)制。一是國(guó)家層面應(yīng)將與河湖管理有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌修訂，或者專門出臺(tái)有關(guān)河長(zhǎng)制的法律法規(guī)，在法律層面進(jìn)一步厘清各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)。二是地方層面應(yīng)針對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施中存在的法律保障薄弱環(huán)節(jié)，不斷總結(jié)地方實(shí)踐中成功的治水管水經(jīng)驗(yàn)，使之由政策性文件上升為地方性法規(guī)。三是基于河長(zhǎng)制存在的內(nèi)生制度困境，應(yīng)研究構(gòu)建相關(guān)的法律保障機(jī)制和法律協(xié)調(diào)機(jī)制，形成有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的綜合管理模式，為河長(zhǎng)制的長(zhǎng)久推進(jìn)提供法律保障。