中國農村土地制度變遷路徑與現實選擇

伍中信 唐毅豪

(1.湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205；2.湖南大學 工商管理學院，湖南 長沙 410205)

一、引言

長期以來，我國農村勞動力、資本和土地等生產要素和各類資源越來越多地朝著城市地區集聚，這種現象主要是由于我國存在的城鄉分隔的二元社會制度以及城市優先發展的戰略。雖然這使得城市的發展空間和發展潛力得到了提高，但是同時農村可持續發展問題廣為詬病，農村貧困問題凸顯[1]。我國城鄉發展受城鄉二元社會結構及相關制度的影響，展現出不平衡和不充分的矛盾，城鄉二元結構不僅是精準扶貧脫貧攻堅的絆腳石, 也是實現鄉村振興的重大瓶頸[2]。雖然在黨和國家相關政策的指導下，被“城鎮化”的農村發展建設取得重大進展，生產和生活發生了很大變化，但是當前我國城鄉發展差距仍然較大，城鄉二元結構矛盾依舊突出[3]。數據顯示，盡管農民收入絕對數增長速度快，絕對貧困也顯著減少，城鄉居民收入之比由3.3倍降至2.7倍，然而城鄉居民絕對收入差距在增加，近五年來，絕對差距從16000元增至22000元[4]，尤其是財產性收入增幅明顯不如城市居民，這就使得城鄉二元結構矛盾有進一步加劇的可能[5]。

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略。鄉村振興離不開農村“產業”的振興，更離不開農村土地資源進一步“盤活”。2019年10月，黨的十九屆四中全會進一步提出了“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”的指導思想。為此，梳理我國農村土地制度變遷的歷史并分析其變遷的經驗，可以為目前政策的實施提供強有力的理論依據，并如何進一步配合“土改新政”開展方法性指導。

二、我國農村土地制度變遷路徑選擇的一般理論

我國長期以來處于農村社會，農村人口占全國人口的比例很高，農業勞動力占全部勞動力總數的比例也很高，因而農業和農村經濟的發展對于整個社會經濟的發展具有舉足輕重的作用。而我國總體生產力水平較低，第二、三產業對勞動力的吸收能力較小，城市化程度又不高，所以農村勞動力供給嚴重過剩，人地之間的矛盾特別突出，土地所承載的社會功能非常重大。如何解決農村土地問題，如何建立有效的農村土地制度是每個時期國家和社會所必須面對的問題，對我國正處于精準扶貧和持續反貧困工作有著十分重要的作用。

建國后，我國的農村土地制度改革經歷了四次重大的變遷：從解放后至土地改革在全國結束，實現了耕者有其田的農村土地個人所有制；在1956年，隨著初級合作社向高級合作社的過渡，農民土地個人所有制轉變為農村土地集體所有制；七十年代末以后，在保留農村土地集體所有制的基礎上，實行“兩權分離”的家庭聯產承包責任制；黨的十九大前后連續推出“農村土地流轉”和“宅基地”兩個“三權分置”政策。

我國建國以來的四次農村土地制度變遷印證了，只有當資源相對于社會需要變得日益短缺時，才會出現改變所有權的壓力。人口的不斷增長，對土地以及農產品需求的大量增加，如何實現農業和農村經濟的增長成為經濟發展的迫切需要。諾思提出經濟增長的關鍵在于有效率的經濟組織，而有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動[6]。在這里，國家、集體以及農戶都是組織，因為“國家可視為在暴力方面具有比較優勢的組織”[7]，而農戶則是以家庭為單位的最小的經濟組織。值得提出的是，有效率的所有權制度是使私人收益率不斷接近社會收益率的基本條件。私人收益與否就是參與任何經濟交易的個人的盈虧，社會收益與否則是社會在交易活動中獲得的公共利益或損失。缺乏效率的產權制度安排一定是造成私人收益或成本與社會收益或成本的極不一致，這種不一致意味著某個“第三者”不經他人的同意可以不支付任何代價免費地獲得某些利益或好處[6]，這種現象也稱之為“外部效應”。所以，如何通過有效率的組織確立合理的所有權，促進私人收益率接近社會收益率是我國農村土地制度變遷的路徑選擇方向。

諾思所說的有效率的經濟組織是存在于以承認私人財產權利為基礎的西方世界，因而，“政府(國家)可以簡單看成是一種提供保護和公正而收取稅金作為回報的組織，即我們雇政府建立和實施所有權”[7]。因為政府的權威可以有效地避免“搭便車”現象，從而降低交易費用。當然，政府由于其獨一無二的地位可以造成“所有權的殘缺”，侵害私人產權。而在我國以公有制經濟為基礎的國家，政府不僅僅是“我們雇用建立和實施所有權”的組織，而且其本身就是直接從事生產經營的經濟組織。所以，就我國而言，政府(國家)不僅僅提供所有權的保護和界定，而且是所有權結構的基礎；它不僅可以造成“所有權的殘缺”，影響其他經濟組織的效率，而且其本身的所有權如何安排，更是制度效率的關鍵因素。

國家及其代理人的效用函數并不總是與個人或其他組織的效用函數一致，如何決定制度變遷的路徑選擇，不僅取決于每一選擇的收益與成本，而且取決于不同組織在選擇路徑時所支配的力量。所以，制度變遷的路徑選擇最終是各個制度變遷主體重復博弈的結果。它很可能不是最佳的路徑選擇，但只要是在市場不斷完善的條件下，各個主體重復博弈的結果總是在不斷逼近最佳的路徑選擇。

三、改革開放以前我國農村土地制度變革的路徑選擇

我國在五十年代初期所采取的農民土地個人所有制可以說是中國共產黨領導的新民主主義革命時期實行土地政策的延續，是其取得勝利并建立新政權的基礎。

早在1905年革命先哲孫中山先生就提出了“驅除韃虜，恢復中華，創立民國，平均地權”的“三民主義”思想，把“平均地權”當做“民權”的重要內容。毛澤東于1928年在《井岡山的斗爭》中分析土地問題時指出，“邊界土地狀況：大體說來，土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在農民手里。”“在上述土地狀況下，沒收一切土地重新分配，是能得到大多數人擁護的。”1931年，黨中央提出“將封建地主土地所有制改變為農民的土地所有制”，抗戰時期在革命根據地實行“地主減租減息、農民交租交息”的政策[5]。1947年9月制定的中國共產黨歷史上比較完備的一部新民主主義的土地革命綱領——《中國土地法大綱》，明確規定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”。

農民所獲得的土地，完全不經過土地交易而獲得，他投身于剝奪地主產權的群眾政治運動，按家庭人口獲得土地。此種剝奪由國家組織并由國家給予合法性認可[8]。而新政府合法性的確立也得自于對農民土地個人所有制的確認和人地矛盾的強制性解決。所以，此時農民土地個人所有的權力是新政府賦予的，農民的地位也是被動的。但從整個所有制結構來看，私人財產權利仍然得到政府的確認和保護。從而調動了廣大農民的生產積極性，保證農業生產穩步回升，促使國民經濟在建國初期的快速恢復。

政治斗爭與軍事斗爭的背后仍然是各方利益格局的“爭奪”，黨中央依據國情，適時、動態地調整了保護農民利益的土地改革政策，爭取了在當時算是絕大多數的“民心”。在這一系列的“革命”中，追求“產權平等”和“保護弱勢產權主體利益”的思想貫穿始終[5]。

隨著新中國的建立，政權的不斷穩固，按照蘇聯社會主義的建設模式，以及對中國自十九世紀以來備受西方列強欺凌的教訓，加快推進國家工業化，特別是優先發展重工業成為國家效用函數的主要因素。而在當時的國內國際形勢下，國家工業化所需要的資本投入很難從國外取得，也不可能依靠原有薄弱的工業基礎的資本積累，所以在“趕超型戰略”的影響下，為了在短期內為重工業的發展提供資金，國家只能通過加大農業剩余向工業的轉移來實現其目標。

在50年代，國家意圖以高征稅拿回部分流失地租，但引發農民集體抗議，這表明征稅及各種附加費用達到農產品15%即是一個界限[9]。既然農民平均分享地租是耕者平分土地的結果，重新集中地租就不能不根本改造小農的個體所有制[8]。由于農民的土地所有權是通過國家組織的政治運動直接分配取得，其后的集體化運動也通過相同的方式予以剝奪，這是農民所處的弱勢地位所決定的[8]。國家通過農村土地集體所有制的路徑選擇，使集體成為經濟組織形式上的主體，而實質利用行政權力全面干預農村經濟，高度集中農村剩余向重工業建設投資。此時的國家不再是干預私人財產所有權的組織，而成為直接管理生產經營的經濟組織，它的所有權安排形成的制度效率成為經濟增長的決定因素。

但隨之而來的農業總要素生產率的大幅度下滑，從實質上反映出與集體化運動預期相反的結果。以1952年為基期，1955年、1956年、1957年、1958年，農業總要素生產率分別增長了4%、2%、3%、2%；從1958年建立人民公社，實行完全的農村集體經濟時起，到1983年在全國普遍落實家庭聯產承包責任制以前，二十三年間農業總生產率一直未達到1952年的水平，并且在1959年、1960年和1961年三年間農業總生產率分別下降了15%、26%和24%[10]。農業總要素生產率的大幅度下降必然影響工業從農業的索取，同時從根本上動搖政權的穩定。

在這種政社合一的體制下，集體所有權以國家所有權來實現，但政府行政管理成本的膨脹并未帶來農村收益的提高，反而引起社員以及集體經濟實際管理者激勵機制的喪失。同時，在這種體制下，社員是沒有“喊叫權”和“退出權”的，他們只能通過減少集體勞動，或是更為普遍地降低勞動質量來表達對制度的不滿，從而造成效率的低下。

三年災害造成全國農村極度困難，國家只能在增大對農村的投入和補貼，或是改變體制上作出一定的選擇。從1960年到1965年國家對國民經濟在短期內進行了調整，使我國的農村經濟體制發生了一些根本的變化：第一，進行了包產到戶的有益嘗試；第二，農村家庭副業合法地位的獲得，使農民在一定程度上獲得了“部分退出權”；第三，“三級所有，隊為基礎”的體制為集體經濟找到了一個合適的所有者代表，也為農民的“喊叫”找到了代理人。到1965年第三屆全國人民代表大會宣布調整時期結束時，農村總要素生產率比1960年提高了18%，但仍未達到1952年的水平。

縱觀改革開放前兩次農村土地制度變革的路徑選擇，國家(政府)由于在制度變遷中所處的優勢地位，總是會采取符合其效用函數的制度安排，但以國家為主體的產權安排并未產生相應的經濟效率。以生產隊為基礎的集體經濟體制，在國家與農民的博弈中引入了集體經濟的所有者代表，使農民增強了對集體的談判的地位，集體則增強了對國家的談判地位，從而降低了國家的行政管理成本，增強了集體經濟實際管理者的激勵機制，而農村家庭副業的合法化則提高了農民勞動生產的積極性。

四、改革開放后我國農村土地制度變革的路徑選擇

十一屆三中全會以后我國的農村土地制度的變遷是一個逐步展開的過程。

1.1979年開始的農村聯產承包制

1979年9月十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》中曾明確指出：“…三級所有、隊為基礎的制度適合于我國目前農業生產力的發展水平，決不允許任意改變不許分田單干。某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶，也不要包產到戶。”直到1983年1月中共中央印發的《當前農村經濟政策的若干問題》的通知才以中央文件的形式明確肯定了以家庭聯產承包責任制為基礎的農村集體經營體制：“…其中，影響最深遠的是，普遍實行了多種形式的農業生產責任制，而聯產承包制又越來越成為主要形式。聯產承包制采取了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優越性和個人積極性同時得到發揮。…人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設。”

這從一個側面反映了起初中央政府并不承認或贊同家庭責任制，這一制度是農民通過努力所形成的成就，隨后遍布各地。到1983年，中國農村地區幾乎所有的農戶都開始采用這一新的農作制度[10]。

從1979年到1983年，農業的總要素生產率比1978年分別上升了2.9%、5.8% 、9.8%、16.1%和26.9%，并且1983年的農業總要素生產率是自1959年以來首次超過了1952年的水平。而林毅夫通過實證分析表明，在促成1978-1984年間產出增長的原因中從生產隊體制向家庭聯產承包體制的轉變是最主要的源[10]。

在原有人民公社體制下，常見有“搭便車”問題，而家庭聯產承包責任制的制度安排在保持農村土地集體所有的前提下使其有所改善，增強了農民的激勵機制，促使勞動者在勞動質量和數量上供給的增加。同時，在根本上解決了生產隊中勞動監督的問題，農戶在“保證國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的利益機制下，能自覺從事農業生產，克服了集體經營中高昂的監督成本。最為重要的一點就是，這種“兩權分離”的所有制模式使農戶成為基礎的生產經營組織，它具有一定程度的生產經營自主權，并能取得相應的生產經營利益，從而這種經濟組織能將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動，所以這種制度安排是有效率的。家庭聯產承包責任制是在農戶、集體和國家之間重復博弈的基礎上形成的，國家行政管理權退出集體所有權，家庭承包權與集體土地所有權相分離，使農戶成為具有相對獨立經濟利益的實體，促進了市場經濟的發展。

家庭聯產承包制實施以來取得了初步的成效，但隨著時間的推移，原先家庭聯產承包制所具有的激勵作用逐漸減弱，制度效益遞減，并且在制度的運行中出現許多問題：第一，土地調整頻繁，承包期限短，土地經營規模逐步縮小。農業部全國農村固定觀察點調查顯示，1978年以來，進行土地調整的村有95%，其中有12.5%調整1次,調整2次的占22.2%，調整3次的占30.6%,調整4次的占20.8%,調整5次的占13.9% ；在對近300個村，2.8萬戶十幾年的追蹤調查,1986年戶均土地規模為9.2畝,1990年下降為8畝,1997年又下降為7.65畝。第二，家庭自主經營權屢受侵害。許多地方的村、鄉鎮、甚至縣級政府部門仍用計劃經濟的思路，以行政干預的手段指導農戶的生產經營，強迫或禁止農民種植養殖某些種類，甚至破壞農作物等等侵害農民家庭自主經營權的行為。在推行過程中，一些地方強行收回農民的土地承包權，隨意提高土地承包費，變相增加農民負擔，造成農戶經營不必要的損失。第三，農民負擔過重。1994年全國鄉村人口為85549萬人，每個鄉村人口1994年的平均負擔為116.54元,而1993年全國農村居民家庭人口人均純收入為921.6元，1994年全國鄉村人口人均負擔占上年平均每人純收入的12.6%,大大超過“農民負擔不超過其上年平均純收入5%的國家規定”[11]。第四，農戶短期化行為。由于農戶對自己承包的土地沒有長久預期，促使農戶過度使用土地，土地質量下降，造成農產品同期成本收益率明顯下降，1985年為70.83%，1990年為60.15%，1996年為56.1%。

2.1993年提出承包期延長30年

1993年11月，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中指出：“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變，開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發性生產的，承包期可以更長。為了避免承包地的頻繁變動，防止耕地規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地，減人不減地’的辦法。在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。”[12]

可以說，這一改革舉措，無論是從時間還是從空間上都極大提高了農民土地的“產權屬性”，可以安心地長期生產經營或者依法轉讓其土地使用權，獲取財產性收入。

但國家的政策并沒有效貫徹，其原因是：第一，國家對農戶家庭承包權界定不明。農戶承包權在1984年我國第一批15年長期承包合同中主要集中在單一的耕作權上，排他性占有權、收益權界定不完整，在實踐中常常出現集體或集體的代理人對農戶承包權的侵犯；而對土地的轉讓權、抵押權、租賃權、繼承權等沒有在農戶承包權中界定，從而無法充分實現其價值。第二，原有制度下既得利益者的存在。我國《憲法》規定：中國農村的土地歸農民集體所有。但對集體的含義并未做出明確解釋：《民法通則》中則把集體界定為鄉(鎮)、村兩級；《農業法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織[12]。所以，在我國的法律體系中并未對集體這個概念給出一個明確的界定。而集體所有權的履行則是通過不同行政層級的代理人，通過行使經濟支配權力，實現對農業剩余的控制，一則可以壯大本集體的經濟實力，二則可以滿足自身的利益需求。第三，農民作為集體的成員沒有充分的退出權。任何農民對集體土地的享有是與生俱來的，而當他離開這個集體時卻無法憑借其所有權獲得相應補償，因而集體與農民之間的權益關系是相當模糊的。第四，家庭聯產承包制的產權安排缺乏有效的法律保障。雖然我國的多部法規、法令都對家庭聯產承包責任制有一定的規定，但對其解釋還很不明確，不便于實踐操作。有關農村土地制度的許多重要規則，往往采取黨和政府政策或政令的行政手段實行，農戶對政策多變的預期，減弱了政府對其產權安排的有效性，使之容易產生機會主義的短期行為。第五，一部分完全依靠土地收入的農戶，擔心土地承包權穩定后，增添了人口沒飯吃，因而也愿意選擇政策的不穩定性。

正如諾思所說：“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”。我國農業和農村經濟的發展得益于家庭責任制這種產權安排，使農戶成為具有一定生產經營自主性的經濟組織。而目前出現問題的原因則是家庭聯產承包責任制是多個制度變遷主體重復博弈產生的制度。在各個主體的效用函數不完全一致的前提下，博弈的結果并不一定是最優解，也就是這種產權安排沒有使農戶成為完全自主經營的經濟組織。而如今，面臨城鄉二元結構的加劇，農村亟待增加產權要素資源并增加財產性收入，農戶能否自主經營已經成為其能否成為市場主體即產權主體的必要條件，制約著農村經濟的發展。

而使農戶成為具有完全自主生產經營的經濟組織可以通過兩種方式：一是通過農民土地私有制，把農村土地所有權完全賦予農民。但這存在兩方面的困難，一方面是不同的農民家庭處在不同的家庭生命周期，有不同的勞動人口比率，因此對于土地分配有不同的變化著的要求；另一方面是把人口作為分配土地權利的依據，無論如何得不到穩定的產權邊界[13]。目前，這兩方面的困難仍然存在，并且隨著人口總數的增加變得更為突出。如果考慮到我國政治制度和意識形態的延續，采取農民土地私有制是不可能的路徑選擇。二是穩定農戶的家庭承包權，進一步通過法律形式明確界定承包權權能范圍。

3.2017年“三權分置”政策與“承包期再延長30年”雙管齊下

黨中央在2017年“一號文件”和“十九大”連續發布“農村土地承包權增加30年”和對“土地流轉實施三權分置”的政策，在此基礎上，2018年“一號文件”進一步推出“對宅基地實施三權分置”的突破性“新政”。2019年8月，新的《土地管理法》出臺，將“三權分置”相關政策以法律的形式固定下來。

“三權分置”提出的所有權、承包權、經營權，對應農民集體、承包農戶、經營主體對土地所享有的權利， 其最大特點是將原先家庭聯產承包責任制中土地所有權和承包經營權“兩權”分離的局面進一步轉變為土地所有權、承包權和經營權“三權”分離的局面；三權分置實際上是在堅持農村土地集體所有的基礎上，對家庭聯產承包經營這一形式的延伸和發展[14]；農地承包權與經營權分離是現實生活倒逼和引導下的制度創新[15]。

五、“三權分置”下農村土地產權化運作

自“三權分置”實行兩年來，理論界和實務界都在紛紛探索農村土地經營模式，其中主要包括農地出讓模式、農地入股模式、農地抵押模式、農地信托流轉模式等。基于本文主題，主要就其土地的產權化屬性展開研究，重點探索農地股權化運作問題。

1.存在的現實問題

一是農戶入股積極性較低。首先是農戶對當前的土地相關政策僅停留在淺層次的認知，并對其存在一定的認知偏差，使得 “三權分置”土地改革相關政策的鋪展會受到影響。其次是農戶存在保守傳統的舊思維，對土地的依賴性較強，將其與之共享的主觀意愿不強；最后，關于“三權分置”的相關政策的推廣和宣傳及教育知識普及缺位，致使難以實施。

二是土地確權落實不到位。土地確權是“三權分置”改革的順利進行的堅實基礎。從宏觀層面來看，當前我國的土地確權工作成效顯著，但仍然存在土地確權落實不到位等問題。例如某些地方農戶尚未收到土地承包經營權證書，又有一些地方雖土地確權落實到位，但土地界限不夠明晰。究其原因，一方面，存在土地情況復雜，測算程序繁瑣、測算難度大及成本高等客觀問題；另一方面，存在農戶認知偏差及相關部門政績意識偏差等主觀問題。

三是面臨著法律限制和法律缺位方面的困境。一方面土地經營權入股與諸多相應法律條文的規定存在沖突，如《農村土地承包法》和《公司法》等法律。因此，在其具體的實施的過程中會滋生相應的法律風險，容易造成不同主體之間的矛盾糾紛，而農戶作為弱勢的一方，其合法權益往往得不到保障[16]。另一方面，現有法律沒有對相應的出資、經營管理、股利分配、及退出制度進行規定，也沒有相應的配套機制等，使貧困戶的利益傾訴嚴重受阻[17]。

2.農地入股形式與運作模式選擇

農地入股主要有三種形式：農民專業合作社、股份合作社以及有限責任公司，但是對于組織形式的選擇，學者們莫衷一是。一部分學者認為入股股份合作社和入股農民專業合作社的形式是土地經營權入股的最佳形式[18]；另一部分的學者則認為合作社形式并不是最佳選擇，從法律特性來看，有限責任公司是最為合適的入股形式，其與土地經營權入股較為相符[19]。

農地入股有三種典型的區域性運作模式。第一種是農戶用土地和資金入股的“企業+基地+農戶”產業扶貧模式，該模式下農戶不僅可以加入生產還可以按保底收入參與分配。第二種是利用財政扶貧資金，將其分配給每一名農民并直接入股到企業中，農戶以此獲得分紅收入，有勞動能力的農民也可同時進行生產獲取工資。第三種是“”政府+企業+農戶”的合作模式，有效的形成政府、企業與貧困戶的利益聯結機制，不僅創新了農村土地改革的PPP模式，而且形成農民增收長效機制。

3.農地入股的方式選擇

一是農地經營權入股。“三權分置”土地政策的改革為有效盤活農地提供重要動力，在保證農戶土地承包權不變前提下，農戶利用農地經營權入股，交由經營主體進行統一的管理，并基于合同契約分配利益。通過股份合作的形式，農戶與公司形成穩固的利益共同體，能帶來明顯的效益。農地經營權入股，首先可以打破了各戶間的土地界限，形成農戶間分散土地的有效融合，方便公司對其統一規劃和管理，有利于優化農地的利用效率。其次，有利于解放農村勞動生產力，使得農民在獲得財產性收入的同時，也可進行基本生產勞作。

二是農地租金入股。農地租金模式下，農戶先以出租若干年的價格總和作為股金入股企業，在企業產生良好效益并能持續經營后再將租金返還給農戶，同時可基于農戶原先所持有股權比例獲取分紅收入。據調研了解，湖南省鳳凰縣則是主動摸索該模式的先行示范區，目前已經取得了較好的效益。這種模式是在農地經營權入股基礎上的創新，是國家關于“承包期再延長30年”政策的深入貫徹，保護了農民的長遠利益，也為合作公司提供了穩定的經營期限。

三是宅基地使用權入股。當前農村處于空心化的狀況，年輕農民大多選擇外出務工，常年背井離鄉，家中宅基地無人顧及，嚴重浪費了農村的宅基地資源。以此同時，伴隨宅基地“三權分置”改革的縱深發展，逐漸放寬對宅基地使用權的限制，農戶可以利用宅基地使用權入股。因此，在保障農戶基本的建房需求下，可利用閑置的宅基地入股企業，為企業提供廠房或辦公樓等用地，以最大程度利用閑置的宅基地。宅基地入股，一方面，有利于提升宅基地的利用效率，有效降低公司建設用地需求；另一方面，農戶可以作為入股公司股東獲取分紅等財產性收入，從而能從根本上解決農村貧困問題。

4.探索農地土改產權化運作的PPP模式

在農地入股運作的三個模式中，前兩種模式較為簡單實用，但缺少強有力的政府幫扶、缺乏以產權為紐帶的供應鏈，其規模效應和長期效應均受到嚴重限制，需要實行模式創新。

農地土改PPP模式是針對我國貧困地區股權合作扶貧的創新性設計和大膽嘗試，旨在通過政府資源并吸收社會資金，帶動農民的自我投入與努力，形成極具鄉村特色的商業模式。第一，為形成穩定的產權紐帶，確保農戶持續性獲得財產性收入，可以構建基于產權鏈和供應鏈相結合的產業扶貧PPP項目治理結構。政府方、農業企業、電子商務平臺、貧困農戶分別以資金、技術、土地經營權、宅基地與房產等方式入股成立SPV公司，并構建線上線下的銷售網絡，實現農產品全產業鏈管理。第二，PPP項目公司股權配置是其項目治理機制的核心，受到扶貧目標的指引，項目合作方之間從情理上不能完全按照市場同股同權原則確定股權比例和收益分配標準，但不這樣操作又與相關法規相左。為此我們建議：為保證扶貧效果，在股權初始安排時，政府或者其他幫扶方可以扶貧資金和技術等要素折價入股，將其所折價的部分股權等額讓渡給貧困農戶，再在此基礎上實行同股同權。該機制的設立，既體現了政府和社會組織幫扶的思想，解決政府“白給”和“等靠要”問題，又有效解決農戶股權投入資金不足、股權意思差的問題，大大激發了農民參與產業扶貧的積極性，成功地解決了長期以來困擾農地土改長效機制不足的歷史問題。