PPP模式下小清河復航工程風險識別研究

文/宋希龍

1 工程概況

小清河復航工程合作期30年，分3年建設期、27年運營期，建設期內共投入136 億元。小清河是山東省規劃的“一縱三橫”水運體系中唯一可實現海河聯運的“黃金水道”。該工程是全國內河水運第一個PPP 建設項目，山東省省級第一個PPP 項目，山東省水運建設史上首例一次性投資超百億元的項目，山東省第一個可以實現海河直達運輸的項目。

1.1 項目規劃概況

2017年，小清河復航工程完成設計，獲得山東省交通運輸廳、省發改委聯合批復。2018年，《小清河復航工程PPP 項目實施方案》獲得山東省政府正式批復，為列入國家PPP 項目庫、開展政府采購招標奠定了基礎。2019年，《小清河復航工程PPP 項目合同》獲得山東省政府批復，同年4月份完成招標，發布了中標公告。

1.2 項目參與主體和回報機制

小清河復航工程由山東省人民政府授權山東省交通運輸廳為實施機構，負責提供項目用地、協助提供相關設施、辦理前期有關政府審批手續等工作。中標社會資本為中國鐵建投資集團有限公司(牽頭方)與中鐵建投資基金管理有限公司(成員一)、山東海洋集團有限公司(成員二)、中國鐵建港航局集團有限公司(成員三)。項目公司為中鐵建投山東小清河開發有限公司，由中國鐵建和山東海洋集團聯合組建，注冊資金35 億元，負責項目的投融資、建設、運營維護等工作。本項目采用建設—運營—移交(BOT)的運作模式,合作期30年,其中建設期3年,運營期27年。采用“可行性缺口補助”的回報機制，按照“可用性付費＋運維績效付費-使用者付費收入（運營收入）”的組合模式，每年支付一次。

2 風險識別

2.1 風險識別方法

文獻分析法：目前對于PPP 模式下內河航道風險管理研究較少，但是有關PPP 模式高速公路、綜合管廊等項目研究相對較多。因此，可以借鑒其他PPP 模式項目風險管理研究，為本項目風險識別提供參考依據，所以本文選擇文獻分析法作為初始風險清單的識別方法。

專家判斷法：PPP 模式下小清河復航工程建設運營周期長、面臨的風險因素多且復雜。本文使用專家判斷法，邀請有關專家對初始風險清單進行二次識別，形成關鍵風險清單，使識別結果更加全面、準確。

2.2 風險識別過程

首先對PPP 模式風險管理研究、失敗的PPP 項目案例的有關文獻進行整理、分析，結合本工程自身特點，確定初始風險清單。其次通過咨詢專家，利用專家的知識和經驗，對形成的初始項目清單進行二次識別，最終形成關鍵風險清單。

2.2.1 初始風險清單

根據收集的不同類別的PPP 項目風險管理研究文獻、泉州刺桐大橋等PPP 項目失敗案例，結合小清河復航工程本身特點，識別出26 項風險，并根據各風險類別，將26 項風險劃分為5 個一級指標，形成PPP 模式下小清河復航工程初始風險清單，如表1 所示。

表1 PPP 模式下小清河復航工程初始風險清單

2.2.2 關鍵風險清單

在小清河復航工程初始風險清單形成后，邀請來自本項目交通運輸部門港航處、小清河復航工程項目管理公司和高校等研究單位的涉及內河水運、PPP 項目風險管理領域專家13 名，對初始風險清單進行修正。

（1）專家判斷過程

專家判斷采取咨詢、調查問卷的方式進行，各位專家利用自身豐富的理論知識和豐富的實踐經驗，對初始清單中確定的26 個指標進行修改，修改方式分為剔除、合并、變更、增加。

（2）初始風險清單修改說明

剔除的風險因素：剔除審批滯后、極端天氣、不可抗力、工程變更、建設成本超支、工程進度滯后6 項風險。小清河復航工程是山東省“十四五”規劃重點工程，而且自2019年《優化營商環境條例》發布以來，山東省內工程項目審批手續辦理流程、時限都大大縮減，山東省交通運輸廳作為政府部門負責項目前期手續辦理，審批保障充足，發生審批滯后的風險概率較小。極端天氣、不可抗力是不可預見的未知風險，按照專家經驗發生概率較小。工程變更分為政府部門主張變更和項目公司主張變更，其發生的根本是設計缺陷或質量缺陷，與其他風險因素重復。建設成本超支、工程進度滯后概念較為寬泛、籠統，往往是由工程質量問題、設計問題、安全事故等因素造成的。因此，專家建議將這6 項指標剔除[1]。

合并的風險因素：法律變更、行業政策變化、稅收政策變化3 項風險合并為相關法律、政策變化。法律變更、行業政策變化主要是涉及PPP 項目管理、內河水運工程的變化，可以和稅收政策變化合并為相關法律、政策變化。

變更的風險因素：將通貨膨脹由金融風險變更為建設風險，公眾不滿由其他研究員按風險變更為建設風險。通貨膨脹風險主要指工程建設過程中因原材料價格上漲造成的建設成本超支的風險，列入建設風險較為合適。公眾不滿風險主要是指工程建設過程中因占用征地、影響周邊居民的正常生活而引起的阻工、投訴、上訪等事件，取消其風險一級指標，直接將公眾不滿列入建設風險[2]。

增加的風險因素：在建設風險一級指標中增加環保風險。小清河復航工程全程169.2km，涵蓋濟南、濱州、淄博、東營、濰坊五市，施工過程中的爆破工程、拋石工程會擾動河流水體，造成已沉淀的污染物質重新進入水體。河道疏浚、船閘開挖施工過程中大量土石方的開挖、運輸和裸露土堆會造成較為嚴重的揚塵污染。

PPP 模式下小清河復航工程初始風險清單經專家判斷后，剔除6 項、合并3 項、變更2 項、增加1 項，一級指標由5 項變為4 項，二級指標由26 項變為19 項，形成了關鍵風險清單，見表2。

表2 PPP 模式下小清河復航工程關鍵風險清單

3 結語

風險識別是風險管理的關鍵和基礎，風險因素識別是否全面、準確，將直接影響后期風險分析、風險應對的順利開展。本文先運用文獻分析法形成了初始風險清單，再運用專家判斷法形成關鍵風險清單，根據本文形成的關鍵風險清單，可進一步運用層次分析法對各風險因素所占比重進行分析，再運用模糊數學法對該內河水運工程的風險程度進行定量分析，最終建立內河水運工程的風險管理評價體系，從而為PPP 模式下內河水運工程風險管理提供理論借鑒。