基層公安機關“專項治理”及其優化路徑

鐘 夏

（中國人民公安大學 國家安全學院，北京 100038）

公安基層是縣級以下擔負社會治安、保衛職能的專門機構，是國家服務人民，維護地方安寧的重要抓手，是人民同國家法治機關聯系的密切樞紐。隨著社會經濟逐步發展，人民整體素質提高，社會制度進一步完善，基層公安機關執法的組織形式也逐步發生轉變，形成服務型治理為主，專項治理為輔的結構。服務型治理即以貫徹“為人民服務”為核心理念，全力提升治理主體綜合素質，從管理者向服務者轉變。

一、基層公安機關“專項治理”的作用

“專項治理”又可以理解為運動式治理，是指治理主體打破常規，集中優勢資源對社會重大問題進行運動式專項整治的方式，具有較強的運動性、主動性、權威性、針對性，部分專項治理又伴隨著周期性。“專項治理”受政策適用性和執行壓力兩方面因素的結合影響而產生，是一種應急警務模式，常用于突發事件處置。基層公安機關“專項治理”的作用主要有兩方面。

（一）有效貫徹執行

受執行壓力增加的影響，執行壓力傳導至基層公安機關后，基層公安機關作為執行主體，集中力量打破常規，優先安排工作，在物力有限的情況下加大警力投入，通過民警不斷的加班甚至動用非常規手段完成上級下達的任務或指標，以最終達成政策目標和執行目的。執行壓力是有效執行的重要條件，通常以問責的形式體現出來，無法完成任務的后果往往是基層公安機關及民警難以承受的。因此，基層公安機關會通過各種方法手段達成目的，而不問效果如何，導致的后果就是政策執行過程中的目標異化。在“專項治理”下，突發事件可以得到高效、迅速處理，通常迅速地完成是基層公安機關更為關注的部分。經常使用“專項治理”方式會產生邊際效用遞減。“專項治理”作為應急警務模式使用頻率越高，其影響效果就會遞減，甚至產生反作用。“專項治理”發生時大多會伴隨加班現象，這意味著基層民警工作投入加大。民警初期接觸“專項治理”會有工作激情與熱情，但是“專項治理”發生頻率增大之后，持續的大量投入精力導致情緒耗竭，工作投入帶來的成就感降低，使得民警產生工作倦怠，影響工作效率和工作情緒。

（二）減少問題積壓

基層公安機關作為執行主體通過“專項治理”，在短期內增加工作量，突擊完成原本長期的工作任務，將積累的問題大量減少。完成任務的同時短期內增加工作量。基層公安機關通過抽調所內民警短期內脫離原有工作崗位，全力投入專項工作，可以在短時間內解決問題。在原有工作任務的基礎上，短期增加的工作量會分擔給所有民警。民警被限短期內完成工作任務，由于指標與民警切身利益相關，在完成任務的過程中會給民警很大的工作壓力，分派的任務又多數需要加班工作，導致民警身心俱疲。同時，形成突擊任務——促成工作積壓——形成新的突擊任務。短期集中人力可以高效完成任務，但原有崗位的日常工作中斷后被分配給其他民警暫時代理會造成新接受民警不熟悉崗位工作內容，易產生工作積壓。原崗位民警回歸后又需要大量時間解決問題，在解決完積壓工作后，又需要面對下一輪的任務指標。完成這個循環的同時工作質量也會受到影響。

二、基層公安機關“專項治理”亟待完善

（一）基層公安機關“專項治理”存在的原因

1.警力配給失衡或不足

基層公安機關需要承擔違法犯罪行為的預防、打擊，社會矛盾和利益糾紛的化解調節，轄區范圍內消防安全管理等職責。警力分區域配給失衡或不足限制了基層公安機關高效服務于民的能力。以派出所工作模式為例，除場所管理、消防管理、社區管理等，辦案民警日常工作主要來自110接處警受案后的案件處理，對未發現或者沒有報警的違法犯罪行為無法得到有效應答，從而形成潛在問題，造成問題積壓。

2.考評科學化程度不夠

考評是進行工作監督的有效方式。基層公安機關需接受來自主管部門的考評，主管部門考評基層公安機關時使用各類指標作為依據。但由于地方特性研究不夠，部分考評設計沒有因地制宜，有些地方仍在使用“刑事拘留數”“發案數”等指標［1］24，且此類指標考評直接同警務工作績效掛鉤，進一步形成警務工作人員檢查節點“湊指標”現象，導致“專項治理”的產生。

3.突發事件處置形成警力資源擠壓

在各類重大治安、刑事、涉外事件，以及自然災害、食品安全等緊急事項發生時，雖有緊急預案進行警力資源調配，但在實際工作開展中，部門橫向、縱向對接不夠，造成警力資源浪費，進一步形成警力資源不均衡擠壓。

4.科學化決策程度不高

在警務工作決策中，基層公安工作受到分管領導個人經驗、能力、心理素質的影響較大。特別是在信息化程度不高的區域，缺乏數據支撐和對工作的科學研判，使得專項治理成為一項短平快的行為。

（二）基層公安機關“專項治理”亟待改革的時代要求

人民群眾的權利意識更加強烈。所謂權利意識，是指民眾對自我基本法定權利、道德權利的認知、爭取與抗爭的認知、情感、意志，既是自我意義的建構，亦是對社會尤其是政府責任的要求，并化為定向的心理傾向、思想觀念［2］73。我國社會的發展與人口的流動使得人民群眾素質不斷提高。群眾的權利意識的覺醒，維權意識也更加強烈，權利表達能力也更強，政治意識和法治意識也有很大提高。

社會治安水平要求更高。社會治安水平的評價指標包括社會治安治理狀況和影響社會治安狀況的因素。社會治安治理狀況與公安機關工作密切聯系，公安機關是社會治安治理任務的主要承擔者，公安工作內容也反映社會治安治理的狀況。影響社會治安治理狀況的因素則主要與流動人口情況、失業率、人均收入狀況、貧富差距、居民素質等相關。各個因素與社會治安之間的相互關系存在適用條件，是相互影響相互作用，但社會治安的影響因素與民眾的直接體驗有關。

對公安機關治理能力要求更高。治理是管理事物的諸多方式的總和，是使得沖突的事物或不同利益得以協調的持續行動過程。治理能力是制度體系的執行能力。公安機關的治理能力是公安機關完成自身職能、任務的完成能力，是對公安工作的根本原則、基本路線、基本方針以及公安政策的執行能力。基層是制度和政策的執行者，基層的治理能力不僅僅是制度體系的執行能力，還包括政策意志的執行能力。基層公安機關的治理能力則是基層公安機關堅持公安工作總要求，堅持公安機關根本性質和宗旨，對公安工作的根本原則、基本路線、基本方針以及公安政策的執行能力。當前對于基層公安機關治理能力的要求主要是在執行能力、社會治安防控能力、創新能力［3］7。執行能力需要基層公安機關有提高政策的落實效果和執法能力，尤其是執法規范化。社會治安防控能力需要基層公安機關擁有更高的社會風險掌控能力，尤其是風險預警。創新能力需要基層公安機關能夠創新工作方法、結合科技發展，在實際工作中能夠提出創造性的解決方法，改進現有的工作。

增強基層公安民警的改革獲得感。改革的落實點都在基層，現行體制下壓力層層傳導使得基層負擔太重，這種負擔不僅是工作上的還有精神上的。增強改革獲得感可以改善基層公安民警工作壓力和精神壓力，是物質和精神上的雙重獲得感。通過增加基層公安民警的改革獲得感可以提高民警的工作積極性，改善工作中產生的倦怠、疲勞等問題。影響改革獲得感的因素具體包含改革性質、改革效應、改革收益評價［4］6。讓基層公安民警切身體會到改革的成果就需要在改革的目的中體現對基層公安民警的關注。具體包括減輕基層公安民警負擔，建立基層公安民警執法容錯機制，保障基層公安民警合法權益，關注基層公安民警心理狀況干預等。

三、完善基層公安機關“專項治理”的路徑

（一）以大數據為支撐優化警務工作

運用大數據輔助基層社會治理可以提高基層公安機關信息情報分析能力。通過大數據集中信息資源，綜合分析社會風險因素，能有效輔助化解社會矛盾，減少專項治理，提高綜合治理水平。要加強聯動機制建設，降低信息“孤島”效應，提高工作協作能力，提升對轄區基本情況的掌握，以人員畫像、各類數據信息為基礎，提高精細化管理水平，依次建立預警機制［5］65-71，［6］52。預警機制是在發現問題環節，應用大數據分析研判，針對轄區頑疾、痼疾進行分析，分析問題產生原因進行工作部署；針對高發問題進行預警，分析轄區基本信息，觀測問題產生的誘因及根本原因進行壓警控案，在問題形成之前提前預警。

基層公安機關應當建立專門工作小組負責進行數據處理與分析，對轄區情況進行動態掌握，重點分析轄區發案率、重點人口管控并進行警情研判。同時加強網絡信息獲取，利用微博、微信等媒體工具搜集民意，重點關注民眾意見及時發現問題并進行處理、反饋。基層公安民警應當同加強同社會力量的聯系，獲得街道、村鎮、企業的支持，在信息預警發生后可以及時通過與社會力量的聯系發現具體問題，提高預警效果和反應速度［7］126-127。通過信息化手段收集民意，通過輿情系統監控分析事項，將進一步優化基層公安警務服務工作。促進基層公安同人民的互動性，將基層公安的執法監測能力通過群眾進行延伸，形成更高效的預防。

（二）民意主導長效機制建設

長效機制是基層公安機關日常工作的穩定狀態。加強長效機制建設是解決在固有工作狀態下頻發問題的最佳選擇，從工作發展的階段性特征出發，適應新常態。建設長效機制要轉變思路，以民意為先導，以問題為導向，結合大數據戰略，創新分析和研究問題的方法。建設長效機制的內容主要有發現問題環節、決策環節、決策執行環節、執行反饋環節的建設。在問題發現環節，充分利用大數據支撐下的預警機制，根據預警的情報信息進行針對性工作，要善于利用網絡信息和自媒體，關注民眾在網絡中的意見表達，進行有效反饋。社區民警需要加強同轄區群眾的聯系，直接搜集群眾的意見，然后進行分析反饋，重要信息定期在單位開會交流討論，保證群眾意見得到充分重視。在決策環節，有效吸收民意，在民意導向與民警承受能力之間尋找平衡。通過創新機制吸收民意，了解民眾關心的社會問題并納入決策范圍，由基層公安機關決策者通過民主決策將民警工作與民意聯系起來，增加決策在民警和民眾中的雙重適應性。同時加強民警在決策中的意見表達，提高民警對于決策的執行意愿。在決策執行環節，由指揮部門統一調遣，針對問題明確責任，部署專門警力，限期反饋，形成閉環執行，防止問題被回避，有效落實決策。充分發揮民主監督作用，公開執行過程，增加民眾參與度，提高決策執行效率。在執行反饋環節，所有問題必須有處理結果和反饋結果。針對指揮部門分析的問題，負責民警必須限期處理并說明如何處理，出具處理結果作為反饋。在反饋結果中進行民意測評，由民眾對處理措施和結構進行評價，最終由指揮部門對問題和民警進行評估。

（三）全面提升基層治理能力

治理是管理事物的諸多方式的總和，使得沖突的事物或不同利益得以協調的持續行動過程。治理能力是制度體系的執行能力。基層是制度和政策的執行者，基層的治理能力不僅僅是制度體系的執行能力，還包括政策意志的執行能力［8］24-25。對于基層公安機關來說，在資源有限的情況下提升治理能力就要從開發民警素質、創新警務機制入手。

個體能力是綜合能力的一個重要方面。在基層公安機關警力有限的條件下，需要從內部發掘工作潛力，提升個體能力就是重要的方式。基層公安民警要有對民意和輿論的敬畏意識。在涉及政府和社會問題的時候必須有足夠的警覺，能夠發現隱含的問題，及時化解民眾的不滿情緒，主動解決民眾關心的實際問題。民警必須擁有主動解決民眾問題的意識，只有解決設計民眾切身利益和關注的事情，才能取得民眾的信任和支持，才能樹立公安機關的權威，才能減少日常工作中產生的問題的淤積。同時，提高民警工作中的短板，增加崗位輪換和崗位培訓，加強學習能力并經常性的學習工作內容，避免民警因為工作難度大或者沒有掌握工作方法而出現畏難、逃避工作的情況。基層公安機關領導必須具備愛警愛民意識，必須認識到民警的情緒也是一種資源。不能把“專項治理”作為一種日常工作方式經常性使用，長期高壓的工作狀態會使得民警情緒資源枯竭。必須要有常態化的激勵機制，重視物質刺激的同時加強保障因素，如休假、合理安排值夜班等，讓民警的身心得到緩解。

（四）加強執行過程監督

有效的執行監督可以避免決策目標的扭曲化，保證執行活動的合法性、有效性和合理性。從權力的監督主體來看有內部監督和外部監督，從權力的監督客體來看可以分為權力運行過程監督和具體權力監督。在決策的執行過程中，監督主體包括上級監督、執行主體自我監督、受益群體監督、第三方監督。監督客體主要是基層公安機關在專項治理中的權力使用內容、權力運行程序、權力使用程度。監督形式包括問卷調查、量化考核、地點抽樣、群眾訪談等。理性的制度設計是有效監督的基礎。但是，在具體實踐中，基層執行主體可以通過非正式途徑化解正式途徑帶來的壓力，如構建利益鏈條、利用關系網絡等方式。利益鏈條和關系網絡可以使制度理性被瓦解，扭曲決策理性［9］81。解決基層執行過程中的非理性行為需要擴大民意監督。基層與群眾緊密相連，通過實行決策和執行的透明化，增強群眾的民主參與度和知情權，可以有效防止基層出現欺上瞞下的行為。在決策之前充分收集民意，可以利用大數據進行分析，并通過直接向民眾征集意見，將民意通過討論直接上升為決策，實現民主決策［10］14-16。執行過程進行公開，通過官方新媒體發布信息充分保證民眾的知情權，防止由于信息不對稱形成的執行偏差。執行結束后，通過執行反饋進行回頭看，如訪談、入戶調查、數據分析，討論執行的效果。

（五）必要的應急警務模式

公安機關在處置突發事件中具有重要作用，涉及公共管理危機時，公安機關在政府應急機制中具有樞紐作用。應急警務模式就是公安機關對于突發事件進行應急處置的工作模式。不同于日常工作模式，其發生條件特殊，發生形式多樣，處置方式不同，涵蓋范圍內容廣泛。對于基層公安機關來說，應急警務的構建是其綜合能力的重要體現。按照法律規定，各有關政府部門需要根據有關法律、法規等結合實際情況制定應急預案，但是應急警務模式的構建學界仍在研究中。基層公安機關在應急警務模式尚未成熟，無應急預案的情況下，“專項治理”就是其重要的處置選擇——短時間快速投入大量警力和資源迅速處置突發事件。所以，應當制定應急預案，具體以以往工作中所處理的突發事件為依據，結合處理經驗，提高反應速度和處理能力。

由于突發事件的破壞性和突發性，在緊急狀態下，基層公安機關有限的權力以及復雜的報告審批程序影響會影響突發事件的處置速度和效率。因此，在處置突發事件中“專項治理”帶來的權力適度擴張是有益于應急警務模式的構建。但需要注意權力擴張需要遵守比例原則和法治原則，堅持程序正義和結果正義相結合，保證人民群眾在執法活動中的尊嚴。