PPP 模式下項目風險識別與控制

張安多 中國水利水電第八工程局有限公司

一、PPP 模式的基本屬性

PPP 模式是由政府和社會企業共同參與建設公共產品，為公眾提供一些公共服務的公私合營的融資模式。PPP 模式參與雙方需簽訂《特許經營許可協議》形成合伙關系，并通過簽訂《PPP 合同》明確雙方的權利和義務。政府運用PPP 融資模式建設基礎設施，建設期對項目建設僅投入少量的資本金，其余所需建設資金由社會資本方籌集。社會資本方在PPP 項目中既是項目的建設者也是項目的實際管理者，對項目擁有高度的經營權和管理權。PPP 項目的優勢體現在利用社會資本方的融資實力和運營水平，加快項目建設速度的同時提高項目建設的質量。

二、PPP 模式下風險分類

PPP 項目風險分為外部風險和內部風險，不論是內部風險還是外部風險，都應及時合理控制，如果風險得不到合理控制，PPP 模式將給政府和社會帶來不可估量的損失。

（一）與項目本身無關的外部風險

外部風險通常與項目本身無關，而是存在于項目啟動之前，在簽訂協議前進行風險分析是控制外部風險的有效措施之一，若發現其他的外部風險應及時簽訂補充協議，對遺漏的內容及時制定和補充，盡量降低PPP項目的融資風險。

第一，影響項目正常運行涉及股東權益的風險。影響項目正常運行涉及股東權益的風險主要包括利率風險、市場風險、政策風險和通貨膨脹等風險，其中影響最大的是利率風險，利率的變動將直接影響資金的籌資成本，對項目的建設運營至關重要。

第二，項目授權審批過程中政策發生變化的風險。項目在運營過程中，因國家的政策發生變化影響項目的運營，增加項目的運營風險，損害運營方的利益，政策風險貫穿于項目授權審批執行全過程。

第三，影響項目的收益合法性風險。在項目建設過程中，合同體系的不完備會導致政府和社會資本方權利義務界定不清晰，不能有效的解決雙方在項目執行過程中的爭議，對項目的平穩推進將會產生不利的影響，項目合法性風險會影響項目收益。

第四，項目立項審批的風險。由于項目立項時過于倉促，部分項目在沒有獲得審批就開始動工建設，這就是項目立項審批的風險；另一方面，項目完工后，由于項目造成環境污染，在社會上造成產生不良影響，導致項目審批作廢，無法通過政府部門的驗收，或者在整改中延誤項目進程，給企業造成重大的經濟損失。

（二）建設管理方在項目建設管理中產生的自身風險

第一，竣工時間與項目立項要求存在差距的風險。當總包方未按立項規定時間交付項目，或者項目已竣工，但項目在驗收過程中存在不達標現象，導致竣工項目不能被驗收。在這種情況下，政府方沒有義務向社會資本方進行資金支付，總包方資金有限，無法償還項目建設產生的債務，進而影響企業自身的經營。

第二，企業缺乏市場競爭能力所帶來的風險。社會資本方所承建的項目不符合驗收標準，導致無法獲得相應的資本收益，進而企業資金短缺，最終影響企業的正常運轉。

第三，為爭取立項先投入開發的風險。社會資本方為了提高項目中標的概率，前期會對項目進行詳盡的成本調查分析，投入大量的人力物力做準備工作，若企業不能取得項目的建設權與管理權，前期所投入的大量資金就無法收回，企業利益因此受到巨大的損失。

第四，項目管理不當導致的經營風險。項目在施工過程中因技術存在缺陷導致項目質量欠缺，或者因機械設備陳舊落后達不到計劃效果，這些屬于技術風險；在項目實施過程中，對項目進行管理不僅包括技術管理，還有安全管理等諸多環節，每一環節都存在導致出現風險的可能性，這些管理過程中所潛在的風險屬于管理風險。

三、PPP 模式風險的特點

PPP 項目的特點是參與主體多、建設與運營周期長、技術經濟風險大。這些特點決定了PPP 項目在整個項目建設中存在一定的不確定性，因此 PPP 項目在普通項目風險特征的基礎上體現出自身風險的特殊性。

第一，復雜性。由于PPP 項目運營模式、組織結構、融資渠道復雜，使得PPP 項目最大的特點就是復雜多樣。首先，PPP 項目涉及的機構多，包括政府、企業、項目公司、承建方、金融機構、運營商、保險機構等，在合作的過程中，面臨復雜的關系和協調工作。只有各方共同努力、密切配合，才能保證PPP 項目正常運轉。其次，不同的項目需要根據具體情況進行風險識別、評估和管理，也增加了PPP 項目風險的復雜性。因此，在對PPP 項目的風險進行識別時，一方面需要考慮項目本身的階段性和復雜性；另一方面，需要對環境中的風險進行識別，應對風險的偶然性。

第二，偶然性。由于不同的PPP 項目涉及的參與者眾多，其客觀環境和參與者的主觀意識截然不同，導致PPP 項目的風險存在著較高的不確定性。因此，過往的經驗可能難以準確全面的指導PPP 項目風險的識別。另外，PPP 項目時間長，資金投入量大，風險周期長，可能出現風險的概率大，風險受其他因素特別是環境因素影響而改變的可能性大。甚至在較長的周期內，有些因素無法預知，也使風險的偶然性增加。

第三，不確定性。我國實施PPP 項目的時間短，成功經驗案例少，項目沒有固定的模式可循，這導致PPP 項目存在很大的不確定性。PPP 項目合作的多種模式是由項目的投資結構、籌資方式以及公私合作方式的多樣性決定的，因此，PPP 項目的多種合作模式導致風險的不確定性較高。

第四，階段性。PPP 項目涵蓋了從設計、建設到運營的全生命周期，風險階段性的特點表現在：PPP 項目在籌劃、融資、建設、運營、移交的不同階段，面臨的風險是不同的。有些風險只可能在特定階段發生，有些風險則可能在全過程出現。比如，在籌備階段，政治風險較大，收益風險可以忽略；在融資階段，資金風險和建造風險較大，運營風險尚未出現；而法律風險、不可抗力風險等，將一直貫穿PPP 項目始終。

四、PPP 模式風險管理的對策

PPP 模式所面臨的風險，應采取措施嚴格控制和防范，這直接關系到項目價值的實現。

（一）應對風險的策略

首先，合理利用風險。風險的不確定性較強，風險不只有劣勢，同時也存在有利的一面，所以，應正確利用風險中的有利因素，增大項目的經濟效益，但是在利用風險時，要規避盲目性，利用風險前系統地分析風險因素，合理判斷風險的利用價值和利用策略，并結合實際確定風險利用方式。其次，適當回避風險。選擇回避風險的方法時，需結合引發風險的主要因素，考慮突發狀況下應對風險的有效策略。回避風險對項目管理人員提出了嚴格的要求，管理人員要立足宏觀層面認真分析和了解風險因素和風險可能造成的后果。并非所有的風險均可采用規避風險的方式來減少損失，這種方法通常應用于發生風險的可能性較大、成本較低的環境之中；再次，轉移風險。轉移風險主要利用合同或協議等方式，在發生風險后向第三方轉移風險，可借助合同、保險等方式實現風險轉移；最后，采用風險分散的方式。在日常工作中要適度增加承擔風險的聯合體單位，秉承“專業的人干專業的事”原則，形成聯合體風險共擔機制，減少自身需要承擔的風險。項目實施過程中，不同利益主體的目標不同，其需要面對不同的風險，如果發生明顯的風險問題，主體間應相互協調和溝通，共同采取措施應對風險。除采用上述的風險應對方式，還可采取緩解風險和風險自留的方式。緩解方式能夠將風險降至自身能夠接受的范圍，而風險自留則是直接承擔風險。

（二）治理風險的有效措施

第一，依法進行合作與監督。特殊目標公司依據特許合同約定負責籌資、建設及經營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標公司按照特許權合同和有關法律從事投資建設經營活動，政府就應充分給予建設經營的自主權。但是，PPP 模式不同于傳統的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監督使特殊目標公司依據合同約定和法律規定滿足公共產品或服務需求仍然是必要的，政府監管主要分為事前準入監管、事中過程監管和事后績效監管三類并貫穿于整個過程。

第二，要建立健全法律法規。PPP 項目在沒有完整的法律法規支持下，推進將會相當緩慢，上位法的缺失使得PPP 項目只能按照已有的政策去推進，而一旦出現政策變更，甚至出現法律變更，PPP 項目將會陷入停滯甚至失敗。同時私營部門在遭遇政府換屆的情況也無所適從，政策的延續性存疑。對于法律風險，應自上而下健全相關法律法規制度：首先，政府應盡早建立完善相關法律法規及規章制度，明確PPP 項目流程與權責關系；其次制定政府責任追究制，定政府責任追究制度，對政府行為進行規范性約束，降低政府違約的概率，提高政府的責任意識，創造良好的投融資環境。

第三，簡化審批程序。受我國國情的影響，PPP 模式需要政府的全力支持，政府應積極轉變角色，將重點放在簡化審批程序上。結合當前實際和PPP 模式的基本特征，不斷調整和優化投資體制，全面發揮出監督指導作用。政府頒布多種政策為項目吸引更多的社會資本，從而搭建利益共享和風險共擔的建設模式。政府角色的變化使其成為項目的組織者和籌劃者，建立標準后，嚴格按照標準程序執行，有效規避諸多風險；社會資本方要嚴格履行項目篩選、可行性研究、審批決策程序，在源頭控制風險。

第四，加大政策支持。政府應在物質方面應保障項目所需的原材料供應、提供可使用的勞動力等輔助性設施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用等優惠政策；通過簡化審批手續和過程，提高政府效率，成立協調小組等來規范服務及提高行政效率；防止在一定區域的同類項目競爭、知識產權和其他秘密信息提供保護。

第五，建立風險共擔機制。其他國家長期的實踐證明，風險分擔機制是PPP 項目管理的重點。要建立科學完善的風險分散機制，以使項目參與方在合理分擔風險的情況下能夠獲取相關的利益和回報。如政策法律風險可以由政府方承擔，設計、建設、運營風險由社會資本方承擔，其他風險通過合同條款進行合理約定，這樣社會資本方可以將更多的精力和專業技術在項目建設運營過程中體現出來，從而保障政府與社會資本方的利益，提高項目的可靠性和吸引力。

第六，強化項目績效考核論證。績效考核風險主要發生在項目執行階段，風險防控則應集中在項目準備階段和項目采購階段，且應以項目準備階段的措施為主。在項目準備階段，在合法合規的情況下，社會資本方應組織專門人員針對實施方案中的績效考核體系及時進行論證，尤其是針對指標設置的合理性、客觀性、付費掛鉤比例、考核人員組成機制、異議爭端機制進行論證，并及時反饋。在項目采購階段，針對尚未解決的問題應梳理出輕重緩急，圍繞績效考核中存在的重大問題進行談判，防止風險和矛盾后移。

第七，為提高項目風險管理水平，不論是政府還是社會資本方，都需要不斷培養專業人才，加強工作人員的工作能力，以建設一支熟練掌握金融、財務、法律知識且具有項目談判、管理能力的復合型人才團隊。

五、結語

隨著國家經濟的快速發展，對基礎建設設施建設的需求也日益增加。然而，基礎設施建設從規劃到竣工往往需要大量的資金，給政府財政帶來巨大的壓力。PPP 模式在我國逐步發展和應用，在一定程度上緩解了政府資金壓力，為我國基礎設施建設提供了資金保障。