國土空間規(guī)劃背景下的生態(tài)空間協(xié)調(diào)

林長青 煙臺(tái)市土地儲(chǔ)備中心

管理體制改革等具有國家戰(zhàn)略意義性政策導(dǎo)向的空間劃定，需嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管對(duì)于國土空間的保護(hù)功能、劃定原則類型及施策方法。目前，城市化推進(jìn)深刻改變著國土空間格局。由于資源性建設(shè)矛盾日益凸顯，地區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損，因生態(tài)系統(tǒng)功能退化導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)的人居環(huán)境安全受到巨大威脅。

一、生態(tài)空間相關(guān)概述

對(duì)“生態(tài)空間”的理解是界定“自然生態(tài)空間”概念的前提和基礎(chǔ)。目前，國內(nèi)外對(duì)“生態(tài)空間”概念尚沒有明確和統(tǒng)一的界定。國內(nèi)外對(duì)生態(tài)空間的理解大致包括綠地、綠色空間、生態(tài)用地、生態(tài)空間。其中，綠地和綠色空間在城市規(guī)劃、林學(xué)、生物學(xué)等領(lǐng)域運(yùn)用較多，多與側(cè)重表達(dá)城市地表空間的物理特性和可塑性相關(guān)聯(lián)，而生態(tài)空間、生態(tài)用地在地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域運(yùn)用較多，側(cè)重表達(dá)地表空間的性質(zhì)、功能和結(jié)構(gòu)等?？傮w而言，不同學(xué)者從多種角度對(duì)生態(tài)空間概念的界定和闡述可分成3 種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是從生態(tài)要素的角度出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)空間是指生態(tài)系統(tǒng)中水體、動(dòng)植物等生態(tài)要素的空間載體，這種觀點(diǎn)定義的生態(tài)空間類似于生態(tài)用地，側(cè)重將林地、草地、濕地等土地利用的空間范圍歸為生態(tài)空間；第二種觀點(diǎn)從認(rèn)為只要提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能或生態(tài)產(chǎn)品的空間都屬于生態(tài)空間，如農(nóng)田和城市中的綠地，也提供生態(tài)功能，也應(yīng)納入生態(tài)空間；此外，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從生態(tài)功能的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間是以提供生態(tài)服務(wù)為主體的地域空間，如自然保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)地，而其他的空間雖然也提供一定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但是不作為其空間的主體功能，不能被定義為生態(tài)空間。

二、國土空間規(guī)劃背景下的生態(tài)空間協(xié)調(diào)策略

（一）保護(hù)修復(fù)規(guī)劃編制情況

新在新區(qū)國土空間規(guī)劃工作開展后，此項(xiàng)規(guī)劃成果被納入作為生態(tài)空間劃定的重要依據(jù)。參照國土空間規(guī)劃編制指南、資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南，保護(hù)修復(fù)規(guī)劃中的各類生態(tài)要素可分類為生態(tài)環(huán)境類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、資源利用類、建設(shè)安全類要素。在保護(hù)修復(fù)規(guī)劃中，按管控強(qiáng)度不同劃分了一級(jí)生態(tài)空間、二級(jí)生態(tài)空間，其中一級(jí)生態(tài)空間相當(dāng)于雙評(píng)價(jià)指南中生態(tài)保護(hù)極重要范圍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜范圍、城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜范圍，二級(jí)生態(tài)空間與一級(jí)生態(tài)空間相比保護(hù)要求略低。一級(jí)生態(tài)空間內(nèi)，禁止城鎮(zhèn)建設(shè)以及與生態(tài)保護(hù)無關(guān)的建設(shè)行為，二級(jí)生態(tài)空間內(nèi)，不進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，被占用的各類生態(tài)要素空間執(zhí)行占補(bǔ)平衡，其他區(qū)域可以合理布置各類建設(shè)用地。

（二）明確保護(hù)防線

“生態(tài)紅線”作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制的重要手段，現(xiàn)已上升為國土空間劃定的重點(diǎn)任務(wù)。紅線觀念在區(qū)域性生態(tài)規(guī)劃研究過程中逐漸得到肯定，卻因缺乏明確定義，在紅線控制雛形效果甚微，如浙江安吉縣生態(tài)規(guī)劃概念、珠三角環(huán)境保護(hù)區(qū)核心重點(diǎn)等涵養(yǎng)區(qū)實(shí)行的基本生態(tài)控制，即保護(hù)區(qū)建設(shè)投入。此外，昆明土地利用總體規(guī)劃編修中，也曾把敏感功能區(qū)劃為生態(tài)紅線區(qū)域。近年來，研究者提出的防線主要針對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)較脆弱部分，為保障國土生態(tài)安全必須加以嚴(yán)格管控。

（三）“三區(qū)三線”易于承上啟下、與時(shí)俱進(jìn)

城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間的提出對(duì)應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃提出的新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)安全三大國家戰(zhàn)略，在國土空間上更好地承接體現(xiàn)三大國家戰(zhàn)略格局的核心要求。三大空間邊界清晰完整、互不重合，且實(shí)現(xiàn)全域覆蓋，在規(guī)劃實(shí)踐中更利于與上位規(guī)劃和下位規(guī)劃的銜接?！叭€”的管控范圍與相應(yīng)職能部門一一對(duì)應(yīng)，易于明晰權(quán)責(zé)并推廣實(shí)施?！叭齾^(qū)”的劃分與西方發(fā)達(dá)國家首先劃定城市建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展區(qū)和綠色開敞生態(tài)空間等綜合功能區(qū)，然后細(xì)化相應(yīng)地類的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不謀而合，具有比較強(qiáng)的前瞻性。“三區(qū)三線”強(qiáng)調(diào)基于主體功能的用途管制，易于實(shí)施落地和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為各級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)和城市總規(guī)改革試點(diǎn)的核心要求，具有借鑒意義。

（四）以保持生態(tài)相對(duì)完整性為目的，劃定自然生態(tài)空間格局

由于我國一直缺乏對(duì)自然生態(tài)空間的合理規(guī)劃，導(dǎo)致目前自然生態(tài)空間中也存在著不同規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地等非生態(tài)用地。對(duì)于已經(jīng)人類長期開發(fā)的區(qū)域，很難得到純的自然生態(tài)空間，但為了保持其連續(xù)性和完整性，在自然生態(tài)空間里并存一些分散的非生態(tài)用地是不可避免的，在劃定自然生態(tài)空間的過程中沒有必要強(qiáng)行把這些非生態(tài)用地劃出去。同時(shí)，考慮到生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，對(duì)于如劃入自然生態(tài)空間容易引起社會(huì)矛盾的永久性基本農(nóng)田等非生態(tài)用地，也可暫時(shí)不劃入自然生態(tài)空間，待條件成熟時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、人口退出后再劃入生態(tài)空間。

（五）建立生態(tài)安全格局

首先，網(wǎng)絡(luò)原則搭建與韌性機(jī)制設(shè)定。生態(tài)保護(hù)園區(qū)、城市花園、綠化濕地等物種棲息地，新型國土生態(tài)空間使經(jīng)濟(jì)社會(huì)融入網(wǎng)絡(luò)化思維，對(duì)于資源紅線劃定基于一定生態(tài)評(píng)價(jià)，卻忽視連接要素流動(dòng)的特殊性。為了讓生態(tài)安全格局低阻力路徑高效聯(lián)通該保護(hù)措施，通過對(duì)國土資源的功能修繕，使剛性約束建立完整性增長保護(hù)機(jī)制，逐步釋放其服務(wù)效應(yīng)。其次，生物多樣性保育。資源集中分布對(duì)于維護(hù)生物多樣性、保持水土具有重要作用。紅線劃定首先根據(jù)瀕危特有的評(píng)價(jià)結(jié)果，確定生物多樣性保護(hù)對(duì)象，分析受空間脅迫的喪失風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高低，通過隔絕地緣和氣候條件判定物種或生態(tài)系統(tǒng)的多樣信息，準(zhǔn)確預(yù)測群落保護(hù)缺額。

三、結(jié)語

綜上所述，多規(guī)協(xié)同、提升規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，已經(jīng)成為國土空間保護(hù)與利用的客觀需求。為保障國土空間規(guī)劃的落地性和可實(shí)施性，在規(guī)劃編制前，對(duì)各部門空間類規(guī)劃中的生態(tài)空間內(nèi)容進(jìn)行整合，是國土空間規(guī)劃編制的重要工作內(nèi)容。嚴(yán)格依照相關(guān)法規(guī)或規(guī)范整合各類生態(tài)空間，對(duì)于過度保護(hù)或保護(hù)不足的生態(tài)空間，應(yīng)重新調(diào)整保護(hù)等級(jí)并與相應(yīng)要素匹配，確保國土空間規(guī)劃的權(quán)威性。