程序性行政行為的可訴性要件探討
——基于對最高法院第69號指導案例的評析

蘇琪越

(華東政法大學，上海 200333)

在行政行為的分類中，實體性行政行為與程序性行政行為是其中較為重要的一種方式。程序性行政行為是指在采取某種實質性行政行為之前，履行必要程序的行為。①這種行為雖不對行政相對人權利和義務直接作出處理決定，但是它與實體性行政行為存在必然的聯系，是實體性行政行為作出前必須履行的工作步驟和方法。因此，它也可以影響實體性行政行為的合法性、正當性。這種分類最主要的意義在于根據行政行為成熟性理論將程序性行政行為排除在行政訴訟的范圍之外。一般而言，程序性行政行為因其內容未最終確定，對原告的權利義務并未產生實際影響，屬于不成熟的行政行為，司法不宜介入審查，不具有可訴性。原則上，行政行為成熟性標準是“正常行政程序的最后階段已經完成”。但是，當程序性行政行為對公民產生了實質性的不利影響，將其排除在司法審查之外將導致實質性的不公正時，應當認為該行政行為已經成熟，適合司法審查。

最高人民法院通過兩個司法解釋，將程序性行政行為對實體權益產生影響作為其認可的程序性行政行為可訴要件。②當第69號指導案例，即“王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案”公布之后，其裁判要點所指的程序性行政行為可訴情形是否可以被司法解釋給出的程序性行政行為要件所涵攝？第69號指導案例有沒有體現出最高法院對于程序性行政行為可訴要件的新認識？這些是本文欲通過對案件裁判要旨進行剖析所要解決的問題。

一、法院裁判思路剖析

簡言之，第69號案例中，案情屬于道路交通工傷認定例外領域，行政機關于該例外發生后作出的行政決定——程序性的《工商認定時限終止通知書》(以下簡稱《中止通知》)引發行政爭議?！吨兄雇ㄖ返男再|是什么？如果是程序性行政行為，則可訴性要件是什么？這都是法院展開裁判前必須解決的前提性問題。在明確承認《中止通知》屬于程序性行政行為的基礎上，法院選擇了如下裁判思路：

第一步：大前提的預設。法院在闡述裁判理由的時候，開宗明義就“程序性行政行為是否可訴”和“具體要件是什么”的問題給出了自己的態度，且將之預設為裁判的大前提。

對于前一問題，法院通過區分程序性行政行為不可訴與可訴情形，充分說明程序性行政行為的可訴與否不能一概而論，要結合具體情況進行判斷，這也與最高法院對此一以貫之的“程序性行政行為有條件可訴”的觀點契合。

對于后一問題，法院認為：程序性行政行為不可訴=不涉及終局性+未實質影響相對人的權利義務；程序性行政行為可訴=終局性+實質影響相對人的權利義務+無法通過提起對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟。

第二步：小前提的闡述。法院首先明確了交通事故發生后交通部門的處理存在一般情況與例外。其次，法院明確第69號指導案例屬于交通事故發生后的例外情況。

第三步：結論的獲得。首先，法院就工傷行政機關的處理結果《中止通知》進行了法律判斷，認可交警大隊作出的《道路交通事故證明》(以下簡稱《證明》)與交通事故責任認定書具有同等法律屬性，屬于《工傷保險條例》第二十條第三款中所稱的“結論”。法院認為“除非出現新事實或者法定理由，否則公安機關交通管理部門不會就本案涉及的交通事故作出其他結論”。換言之，例外情況下的《證明》雖然沒有記載事故責任分配，但它是現有條件下交通管理部門唯一可能做出的結論，在法院看來，與交通事故責任認定書的本質是一樣的，均可作為行政機關工傷認定的前提性結論存在。

其次，法院基于《證明》與交通事故責任認定書的法律屬性相同，來判斷《中止通知》的合法性。根據《工傷保險條例》，本案中工傷認定的行政機關若要做出《中止通知》，必須建立在交警部門尚未作出結論的基礎上?？墒?，既然法院認定本案中作為主管機關的交通管理部門已經做出結論，就表示工傷認定行政機關作出《中止通知》的前提性條件不滿足，即該行政機關于本案中根本無權作出《中止通知》。

最后，對違法的程序性行政行為的危害進行闡述。法院認為，《中止通知》將導致原告的合法權益長期，乃至永久得不到依法救濟，直接影響了原告的合法權益，對其權利義務產生實質影響，并且原告也無法通過對相關實體性行政行為提起訴訟以獲得救濟。③

該指導案例被參照適用的前提是：其他法院所審案件的事實與法律依據同指導案例相似。第69號指導案例裁判要點由事實——“行政機關的程序性行政行為實質終結了行政程序，進而使得相對人長期乃至永遠沒有獲得實體權益的可能，且此時相對人無法通過訴實體行政行為獲得救濟”提煉而來。這里，“對其權利義務產生明顯的實際影響”指的是因程序性行政行為造成了行政程序的終結，并進一步使相對人喪失實體權益獲得的可能，這種影響屬于直接影響；“無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟”指的是行政機關在運用程序性行政行為終結程序的時候，尚未作出實體性行政決定，相對人沒有通過起訴實體行政行為獲得救濟的可能。需要指出的是，“對有關的實質性行政行為提起訴訟不能獲得救濟”只是對事實的描述，而不是提出一個新的判定要件。

二、第69號指導案例的現實意義及引發的思考

(一)再次明晰程序性行政行為可訴要件

最高法院于裁判過程體現了其認可的具有普遍意義的程序性行政行為可訴要件。法院在裁判時預設了關于程序性行政行為可訴要件的大前提，此即為最高法院所認可的此類行為的可訴要件。之所以這樣說，因為作為審判前提的程序性行政行為可訴要件是獨立于案情存在的，是具體辦案法院對于該問題的看法。既然最高法院通過指導案例將該大前提公之于眾，就是對可訴要件的認可，也代表了最高法院對相關問題的態度。

法院在裁判時，將自己理解的程序性行政行為的不可訴要件與可訴要件預設為大前提，然后以此為基礎進行裁判，并通過第69號指導案例的公布表示認可。于是，如何理解法院預設的作為裁判大前提的程序性行政行為可訴要件，此為把握最高法院相關態度的關鍵。

鑒于法院在給出程序性行政行為不可訴要件時，將“非終局”和“對權利義務無實質影響”用“不成熟”一詞統括，足以說明它以“成熟性理論”為基礎來構建程序性行政行為不可訴與可訴要件?！俺墒煨岳碚摗逼鹪从诿绹痉ㄅ欣饕菫榱舜_定行政機關的行為被提起訴訟的時機而提出。行政行為成熟原則是指行政行為必須發展到一定的階段，即達到一定的成熟階段，才能對其進行司法審查。在1967年之前，美國最高法院不愿意審查任何法律規則或者行政機關觀點的非正式說明，除了當事人在強制執行訴訟中試圖對其行為進行抗辯的時候。但在1967年“Abbott Laboratories v. Gardner”一案中，成熟原則發生了重大轉折，美國最高法院修正確立新的成熟性標準，或說“Abbott標準”，即“對于這個問題，最好是以雙重的視角進行分析，我們既要評估這些爭點是否適合于司法判決，也要評估在暫時停止法院審理時當事人遇到的困難?！盵1](P479-485)

反觀我國行政訴訟實踐，依據“成熟性原則”審查行政行為的可訴性，肇始于“賴恒安訴重慶市人民政府不予復議上訴案”。該案中，最高法院審理認為，由于涉案報告需待上級主管部門審批，其內容尚未最終確定，對原告的權利義務并未產生實際影響，故該行為屬不成熟的行政行為，不具有可訴性。④自此，最高法院通過該裁判實際上確立了行政行為成熟性標準，即“正常行政程序的最后階段已經完成”。

最高法院行政庭原審判長蔡小雪法官對此解釋是：之所以設定這樣的標準，主要是為了防止法院過早介入行政程序，這符合司法權與行政權分立制衡原則，而且也有助于確定原被告爭議的準確內容和性質。[2](P205)但是，隨著我國行政訴訟制度的發展，越來越多的行政程序性中間行為進入大眾視野，這種行為不僅可能影響相對人的程序權利，甚至會影響實體權利。因此程序性行政行為是否具有可訴性是我國行政訴訟法發展的必答題。一方面，基于司法禮讓原則，司法權應當尊重行政機關的相對專長，行政機關在與自身主管事務相關的事實認定、政策把握方面，擁有更多的經驗和優勢，司法機關武斷的審查和否定終將會把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事實上受到行政機關行為不利影響的人”的訴訟資格，則會導致更多的不正義。但囿于主流觀點和最高法院的裁判指引，大多數案件被以“行政行為尚未成熟”為由駁回，但案結爭議卻未了，問題甚至直接指向行政機關借“程序行為不可訴”之“馬甲”規避實質上的不作為。第69號指導案例對程序性行政行為的審查以及行政行為成熟性判斷作了更進一步的拓展。該指導案例的參照效力已經逾越前述司法解釋所開辟的行政許可和政府信息公開領域，成為對所有程序性行政行為司法審查的參照標準。

(二)對可訴要件的重新解讀

第一，對“程序性行政行為有終局性”的理解。美國成熟性理論中，判斷成熟的一個子標準為“最后決定”。此處的“行為終局性”是“最后決定”嗎？從行政程序角度來看，程序性行政行為是終局的。第一種情況：程序過程開始，行政機關通過程序性行政行為終結程序，如不予受理、拒絕受理，此時直接影響實體權益的獲得；第二種情況：程序過程中，行政機關通過程序性行政行為，直接終結行政程序的程序行為，此時直接影響實體權益的獲得；第三種情況：行政過程終結，程序性行政行為與實體行政行為同時作出，如作出行政處罰決定屬于實體行政行為，且作出后行政機關應當將處罰決定書進行送達，而送達屬于程序性行政行為。

第二，對“實質性影響相對人權利義務”的理解。在討論程序性行政行為的可訴性時，法院以該行為是否對對方的權利義務產生實質性影響為前提，區分該行政行為是否可訴，說明此處的權利義務既可能被實質影響也可能不被實質影響。當然，從成熟性理論運用的角度所得結論也是一致的，因為該理論要求行政機關的行為必須實質影響相對人的實體權利義務，才具備被訴可能。一個有利的例證就是對于行政機關于實體決定前的程序性行政行為違法，因為對實體權利義務沒有實質影響，只能作為撤銷理由于最后決定作出后和最后決定一起審查。至于“實質性”一詞，則是對程序性行政行為影響程度的要求。

第三，對“無法通過提起針對相關實體性行政行為的訴訟獲得救濟”的理解。從理論上講，有兩種情況符合：一是實體性行政行為不存在；二是行政機關已經作出的實體性行政行為沒有被訴的可能。這兩種情形因為沒有最終實體行政行為作出，程序性行政行為可訴，此時該要件屬于事實描述。第三種情形，程序行政行為與實體行政行為并存，且均對實體權益產生實質影響，此種情況下實體性行政行為優先可訴，該要件屬于情形限縮。

綜合來看，最高法院第69號指導案例形式上提出行政程序中間行為可訴性的新標準，但該標準并未改變行政行為成熟性的可訴性規則，秉持的仍然是行政程序中間行為原則上不可訴，只有對相對人權利義務產生實際影響的才可以納入行政訴訟范圍。[3]在“程序性行政行為可訴性要件”這一問題上，第69號指導案例無意于提出新要件，而是對之前通過司法解釋及相關案例所確定的可訴性要件再一次明晰和重申。

三、結語

有學者認為，“69號案例折射了最高法院關于程序性行政行為的審查從被動、形式主義立場轉向主動、實質利益審查的立場。這一立場，與新修訂的《行政訴訟法》以解決行政爭議為目的，監督依法行政，側重對行政訴訟原告訴權及事實利益的保障是一脈相承的，也是形式法治向實質法治推進過程中的一次突破。”[4]的確，復雜的程序性行政行為在實踐中有各式各樣的面相，需要結合案例把握指導案例的適用標準，才能充分發揮指導案例的現實指導價值。誠如蔡小雪法官所言，任何標準都有例外，“正常行政程序的最后階段已經完成”的標準不是絕對的。有些情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經對公民造成實質性的不利影響的，應當認為這個行政行為已經成熟。準此以言，第69號指導案例為蔡小雪法官所謂之“例外”提供了一個實務范例。

隨著社會治理方式的不斷更新，各種新類型行政行為層出不窮，該指導案例為我們在判斷某一行政行為是否應該納入行政訴訟受案審查范圍給予啟發，即以行政訴訟立法目的為導向，堅持行政行為成熟性原則，這也許能讓我們在紛繁復雜的行政行為類型中，找到一條清晰的裁判路徑。

注釋：

①程序性行政行為不是一個法律概念，我國臺灣地區的學者稱之為“行政機關程序行為”。大陸地區表述這一概念的用語也不盡一致，主要有“程序行政行為”“行政程序行為”“程序性行政行為”“過程行為”等。

②在行政許可領域和政府信息公開領域，最高法院均承認了程序性行政行為的有條件可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政許可案件若干問題的規定》第3條：公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止除外。該法條明確表明，雖然作為程序性行政行為的通知一般情況下不可訴，但是，如果該行為損害了相對人的實體權益，應當承認其可訴性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第2條：當行政機關因為相對人提起的申請內容不明，作出要求更改、補充等程序性行政行為之后，若此行為對申請人權利義務不產生實際影響，法院不予受理。通過該法條的表述，我們不難推出“若程序性行政行為對申請人產生實際影響，相對人對其起訴后法院應當受理”的結論。

③參見《王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案判決書》。

④參見《賴恒安訴重慶市人民政府不予復議上訴案判決書》。