城市基礎設施建設投融資管理績效評價研究

王豪 山東現代學院

一、緒論

關于城市基礎設施的定義，一般從廣義和狹義兩個方面去表述。廣義的城市基礎設施主要是指社會性基礎設施與經濟性基礎設施兩個方面。社會性基礎設施主要包括衛生、教育、文化等系統，經濟性基礎設施則是與城市水源、交通系統、能源系統和郵電系統等相關的方面。狹義的城市基礎設施的定義主要從六個方面進行表述，如城市水資源和供排水系統、交通道路交通系統、能源動力系統、生態環境系統、防災系統和郵電通訊系統。

城市基礎設施具有規劃性、約束性、宏觀經濟影響大、區域性性等特點。對城市基礎設施項目進行績效管理，是評價主體在采用一定的方法和程序，在一定的標準之下對項目建設結果進行績效考核評估。評估體系主要體現在項目建設過程的執行情況、項目完成進度情況和社會公眾滿意度等方面。城市基礎設施項目的績效管理評價主要分為外部評價和內部評價，外部評價主要是政府部門以外的評價主體，包括社會評價、黨政評價與國家權力機關評價等。內部評價，是由政府相關的公共事業管理部門進行的專門評價和自我評價。

二、城市基礎設施項目建設績效管理存在的問題

目前，關于城市基礎設施項目建設的績效管理并不能滿足市場經濟的要求。

缺乏科學有效的管理機制，融資管理體系還不夠完善、評估體系缺乏科學性，績效管理制度化規范化程度不夠是目前城市基礎設施項目建設績效管理中存在的主要問題，在實踐層面和理論層面都亟須改善。

（一）缺乏科學有效的管理機制

目前在基礎設施建設的過程中，已普遍接受績效管理的存在，但是，績效管理的水平不能滿足基礎設施建設的需要，相關的建設管理部門職權不明確，所以導致了管理效果不盡如人意。如何實現效率的最優利益的最大，需要通過提升績效評估水平來實現。基礎設施的建設具有壟斷性與地域性的特點，導致許多基礎設施被人為的人為的分割在不同的部門與地區。市場經濟的推動下，雖然基礎設施已經具有足夠的規模經濟性，但仍避免不了被行政關系所影響。如果地方政府具有錯誤的政績觀，只追求各自的利益就會排斥其他投資者的良性競爭，會導致基礎設施的大量的閑置與浪費的現象，進而阻礙基礎設施建設效率的提升。

（二）融資管理體系還不完善

在城市基礎設施的建設過程中，資金供給不足是阻礙基礎設施建設進程的直接原因，目前情況下，政府是城市基礎設施建設的主要投資者，為了拓寬投資渠道，達到融資的目的，還會采用發行證券、向銀行借款以及發行股票的形式向其他投資者或者是金融機構融入更多的資金。隨著社會的快速發展與城鎮化水平的不斷提高，對城市基礎設施建設也是更加重視，各地政府積極的采用財政政策實現資金的融通來進行城市基礎設施建設，但是，目前城市基礎設施的建設速度遠遠不能滿足城市規模的高速擴張的需要。政府部門缺乏科學的投資決策工具，容易受地方一把手的投資偏好及主觀因素的影響，很難做到管理上的科學合理。由于城市基礎設施建設對資金的需要，必須由政府為主要投資者轉變成以市場為主要融資者才是發展的必然。

（三）評估體系缺乏科學性

在理論方面，我國的基礎設施建設績效管理尚未建立科學有效的評估體系評估的方法和原則不能滿足對基礎設施建設進行管理的要求。在評估方法的選擇上，我國是以定性分析法為主，以定量分析為輔，國外一些優秀的經驗難以適用于我國具體的國情。我國基礎設施建設績效管理的主體主要是政府相關的部門，社會公眾在其中起的作用比較小，不能進行有效的監督，這樣就使得評估不能達到最優的效果?；A設施建設績效評價不應只是做到政府方面的參與，還應當做到滿足人民群眾的利益，適應本地經濟的發展。

（四）績效管理制度化、規范化程度不夠

在法律法規層面，我國城市基礎設施項目建設的績效管理，缺少足夠的制度保障，缺乏管理理念與實踐經驗，大部分的地方政府在進行管理的過程中都是一種自發的狀態，缺乏統一的法律依據進行規范。不同的政府機構設立了不同的評估內容，難以適應城市基礎性設施建設的不同項目。一些政府部門會強行布置一些不具有客觀性和不具有操作性的政策指導，這樣容易浪費大量的人力與物力，不僅損害國家與政府的形象，還會浪費國家的資源。要想實現基礎設施建設績效管理的良好效果與客觀公平，就要建立相關的法律法規。只有健全相關的法律法規，全面的立法才能讓社會公眾和政府部門全部參與進來，才能實現我國基礎設施績效管理的順利開展。

三、城市基礎設施項目建設的績效評價體系構建

（一）評價指標選取原則

關于城市基礎設施的統計指標多而且復雜，我們應當選擇哪些指標進行評價城市基礎設施建設的投融資管理的績效評價是城市基礎設施項目建設的績效評價體系構建中首要考慮的問題，筆者認為，選擇城市基礎設施建設的統計指標應當遵循以下原則。第一，代表性，所選擇的指標應當能夠反映項目的整體效果；第二，可比性，首先所選擇的指標應當實現不同城市可比，要適用于不同情況的城市，其次所選指標應當使用人均指標而不是總量指標；第三，可操作性，所選指標要考慮統計工作的可操作性，要從現有的統計報告中進行選取，統計工作獲取不到的指標，就算再具有代表性也是不可行的；第四，獨立性，要求所選指標相互獨立，互不影響。

（二）城市基礎設施項目建設績效評價體系構建的具體思路

城市基礎設施項目建設績效評價體系應該從三方面進行構建。

第一，經濟促進能力。城市基礎設施項目建設的目的，應當是服務于城市的經濟增長，服務于社會的發展，對區域的經濟增長形成長期穩定的促進作用。在經濟促進能力指標的選擇上應該考慮這些指標能否反映城市的基礎設施運行的各個方面，能否全面展示對經濟增長的促進作用。對區域的經濟增長形成長期穩定的促進作用。所以可以從人口密度，人均生活用水、用電量，燃氣、電話、互聯網的普及率等方面進行選擇。

第二，環境保護能力。城市的基礎設施項目建設是現代化城市建設的基礎。若想實現城市健康穩定可持續的發展，應當遵循可持續發展觀，注重環境的保護能力，使城市建立一個良好的生態循環系統。所以在環境保護能力指標的選擇上，可以考慮城市的污水處理情況、垃圾處理情況、空氣質量指標及城市綠化情況等。

第三，創新優化能力。在全行業優化升級、創新驅動發展的背景下，城市基礎設施的建設應當體現一個城市的生命力，展現城市的創新優化能力。在這些指標的選擇上，應當考慮供水、供電設施水平，道路網密度及通信網絡基礎設施等方面。

四、城市基礎設施建設項目管理對策分析

（一）依法行政，加強法制化建設

法律的許可范圍是城市的管理者在管理事務中的界限，在現代化城市的進程中，關于城市管理的法律、法規基本建立完善，但執法不嚴、管理不善和執法主體的素質不高，嚴重影響了城市管理法治化的效果，嚴格執法，依法行政是加快城市管理法治化的必要手段。首先要加強政策法規的宣傳，政策法規成為城市管理中的引導者領路人。其次，在執法的過程中，要嚴格按照法律的要求，做到執法必嚴違法必究，必須提高違法成本，加大執法力度。最后，要深化規范管理，讓制度來實現對執法人員的管理和約束。

（二）健全管理機制，保障城市建設

首先要完善領導的指揮機制，實現由市政府進行統一調度和指揮，設立一套完全可行的高效的執行程序，由各部門各司其職，各負其責。其次，要完善協調服務機制，要全面掌控城市基礎設施建設項目的進度，及時發現項目建設中存在的問題，加大協調力度，優化行政審批環節，提高效率解決問題，保證項目的工程進度正常進行。

（三）加強監督，完善公示制度

城市基礎設施的建設需要長期的合理的總體規劃，要防止重復建設，防止資源的浪費，要全面兼顧效率與效果。在城市基礎設施建設的過程中，要實現現場指導，及時實地督查，及時發現問題并督促整改，進行定期通報。城市基礎設施建設項目的決策，需要政府各部門、專家與社會公眾的共同參與，堅持科學決策依法辦事的原則。同時，還應建全公示制度，使項目的實施接受多方面監督。