黃河流域高質量發展的法治困境與對策分析

王 利，高曉璐

(河南大學 法學院，河南 開封 475001)

黃河流域高質量發展對于提高領域經濟效益和生態安全方面有著十分重要的作用。但是長期以來，黃河流域受生產力水平和地理位置的制約，以及人為干涉，導致流域的治理與開發能力不協調，出現水土資源流失、生物多樣性的種類和數量銳減、經濟發展相對滯后等一些困難和問題。

如何在發展流域經濟的同時保護生態環境，是黨和政府以及學界高度重視的問題，并且已經形成許多有價值的研究結論。國內學者的研究主要集中于黃河流域的治理層面，針對黃河流域頻發的洪水威脅、水資源承載力、水土流失等方面展開具體論述并提出異地搬遷、制定生態環境法規與補償政策、通過經濟技術等手段提高治理能力，保護沿河居民安全。在習近平總書記提出高質量發展的思路之后[1]，黃河流域的生態建設理念發生重大轉變，重視治理的同時也注重質量。連熠在《堅持黃河高質量生態保護，推進流域高質量綠色發展》一文中提出要建設長治久安的幸福河，重點推進“兩區一廊道”保障發展質量。國外學者Robert認為應該建立流域環境公益訴訟法律體制，完善流域管理制度；Husni Syam 主張建立公共利益的水管理政策；其他學者從彈性法律、氣候變化對流域治理的影響等方面提出流域發展的具體措施。

學者們主要是針對水資源的利用和污染問題對黃河流域展開具體研究，目的在流域的治理和區域經濟發展。本文主要研究法律的宏觀調控能力對黃河流域保護和治理產生的影響，強調在治理流域生態問題保護居民安全的同時重視流域的整體發展，針對黃河流域高質量發展法治建設存在的缺陷進行分析，為高質量發展提供法治保障。

一、推動黃河流域高質量發展法治建設的必要性

習近平總書記提出要推動黃河流域高質量發展，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子，抓緊頂層設計，完善法治建設。實際上，國務院2010年已經發布文件聚焦黃河流域水資源利用規劃，強調“十三五”時期將其作為生態保護和金融發展的重點區域，故而近年來，國家不僅把流域建設作為重大發展戰略，而且不斷從法治層面加以引導，確保黃河流域的保護和發展相協調。

1.黃河流域高質量發展與法治建設的聯系。法律以其獨有的規范作用，通過教育、指引、評價人們的行為，預測行為導致的后果，并加以強制性的懲戒，來推動經濟的發展和社會的進步。黃河流域高質量發展同京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家戰略一樣，是為實現國家發展總目標而制定的重大國家戰略。推動黃河流域高質量發展需要從落實法治建設，加強生態環境保護，治理黃河水害隱患，轉變經濟發展模式，堅持改革開放，積極參加“一帶一路”建設等多種途徑加以促進和保障。其中，法治建設作為頂層設計的重要支柱，加上其獨有的規范性和強制性，可以為黃河流域高質量發展提供明確、可靠的行為準則和行為規范，為開發與治理保駕護航。并且，法治建設是諸多保障因素中唯一可以涵蓋其他保障因素的包容性發展因素。

2.法治建設對黃河流域高質量發展的保障意義。法律可以確認和保障適合黃河流域高質量發展的經濟關系。法律通過經濟關系的確認，可以更好地服務于黃河流域高質量發展，給發展提供強有力的法律保障；法通過規定企業和公民各自的權責進而規范流域內企業與企業、企業與公民之間的行為，調動市場活力，促進黃河流域高質量發展；法可以明確執法準則和執法標準通過公權力維護經濟秩序，保障黃河流域高質量發展有序進行，對于行政機關而言，法無授權即禁止，只有確切規定法律準則和行政標準，才能執法有據，在防止公權力肆意使用的同時，用宏觀調控的手段保障市場秩序；法可以對流域上中下游的資源實行合理配置，建立跨區域流動機制，促進共商共建共享。

二、黃河流域高質量發展面臨的法治困境

新中國成立以來黃河治理取得了巨大成就，黃河流域的經濟發展水平也在逐步提高，但是黃河仍然存在洪水威脅、水資源短缺、經濟發展滯后等突出困難和問題，對此習總書記強調，歸根到底還是流域出了問題。要從流域層面抓緊法治建設的頂層設計，強化法治對于發展的導向作用，提高發展質量。但是目前來看，黃河流域高質量發展面臨著法治保障體系不健全、法律制度創新性有待加強、整體社會法治氛圍尚未形成這些具體困境。

1.法治保障體系不健全。近年來涉及黃河流域綠色發展的法治理念、系統性的立法、行政執法的機制、科學技術檢測手段等還不完善，缺乏適用于綜合治理、融合生態保護以及國家生態安全一體化的法律體系。據統計，目前與黃河有關的規范性法律文件有364部，主要涉及水利建設、資源環境、計劃統計、“三農”問題、交通旅游五個方面，占比90.7%。[2]同長江等流域的法治保障制度相比，黃河流域生態司法保護在頂層設計方面明顯不足，由此引發了不利于黃河流域法治建設和高質量發展的一系列后果。

首先，黃河流域的治理和發展的矛盾不能得到很好的解決。我國的《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律對解決部分流域環境問題提供了法律依據，但是缺少關于流域發展和保護的法律規范，再加上各個法律關注的焦點不同，不能對流域生態環境形成一體化的保護。黃河流域的生態保護不僅是對環境要素的保護，還在于協調環境要素與其他要素之間的關系，建設循環流動的生態系統，維持發展和保護之間的協調關系。法治體系的不完善導致流域的各個區域無法制定統一的保護標準，降低了司法審判的一致性和權威性。其次，在沒有健全的法治保障體系的背景下，地方各級行政機構對于黃河流域治理和發展的理念也存在分歧，實踐中存在重治理輕發展或反之的情況。最后，流域的司法區域按照行政區域劃分而忽視自然規律，缺少流域跨區聯動機制，無法實現資源的可持續利用，限制了司法保護功能的發揮，不利于構建流域高質量發展的法治體系。

2.法律制度創新性有待加強。黃河流域立法過于原則化，導致法律存在疏漏，無法形成嚴密的體系，不利于具體操作。環境保護和污染防治法中確立的若干制度缺少促進落實的具體操作標準，配套細則也未進一步明確，這樣的制度基本上就形同虛設[3]，再加上我國改革開放四十多年以來，工業發展基本傳承了粗放型的增長模式，雖然激發了沿河周邊工業的生產活力，提高了居民生活水平，但是隨之而來的資源能源損耗和環境問題也愈發突出，國家政策和法律指引沒有注意協調經濟增長速度和環境質量、資源綜合利用以及自然規律之間的關系，過分追求經濟快速發展，突破了黃河流域環境和資源的承載能力，增加了黃河流域生態文明建設的壓力；《環境保護法》和其他相關法律法規中并未普遍建立生態司法保護制度，立法者希望通過生態補償制度激勵公眾積極參與和深化環境保護的理念由于缺乏具體的法律保障而無法實現，基本停留在號召和設想層面?，F有的法律制度對黃河流域高質量發展的法治建構并不嚴謹，已經明顯跟不上時代發展的節奏，新時代，新發展，新方法，要著力創新法律制度，讓法治促進高質量發展而不是限制或者約束發展。

其次，黃河流域一直以治理為主而在一定程度上忽視流域的發展，黃河流域高質量發展法治保障制度嚴重缺位。相較于長江、淮河等流域的法治保障體系，黃河流域的法治保障尤為薄弱。《長江保護法》已經列入人大立法計劃，《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》步入正軌已有兩年；江蘇省按照生態功能區的劃分設立了長江(南片、北片)、太湖、洪澤湖流域基層、中級法院等環資審判機構；1950年國務院對于淮河流域也頒布了一系列保障措施。但是目前還沒有保障黃河流域高質量發展的具體法律，缺乏一部概括性的法律將黃河流域的生態保護、沿河地區的經濟發展模式、跨區域管理、相關主體權利義務的減損或增加用法律條文加以明確。

第三，通過對黃河流域現行有效的法律進行梳理可以發現，中央層級的立法有95件，地方規定的有562件，地方工作文件有332件，地方其他規范文件有200件，地方性法規和地方政府規章有20件[4]，規范黃河流域治理與開發的地方立法大多屬于等級不高、缺乏強制力的“軟法”，其作為黃河流域高質量發展的法律依據，并未切實發揮法律的保障作用。

3.社會整體法治氛圍尚未形成。黃河流域高質量發展法治建設的落實離不開習近平新時代生態文明思想的指引。雖然我國生態文明體系日益成熟，確立了“五位一體”的戰略布局以及“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，但是對于黃河流域生態法治理念的宣傳不到位，再加上公眾欠缺保護流域、自覺守法的意識，致使法治化建設的社會化程度不高。

黃河流域目前的經濟發展水平不均衡，尤其是黃河上游的甘肅等地經濟發展不夠，相較于中游的晉陜豫黃河金三角、中原城市群和下游的黃河三角洲高效生態經濟區，黃河上游地區的落后更加明顯。[5]不平衡的經濟發展狀況導致生態文明思想在黃河流域不同區域內的推廣和接受程度也不盡相同：在經濟開發水平相對薄弱的區域，資源利用與經濟效益不成正比，生態環境遭到破壞，在經濟發展不能使人民的生活水平達到溫飽的情況下暫緩地區經濟發展去促進流域生態保護顯然是行不通的；在經濟水平相對發達的地區，長時間對黃河流域資源的索取也導致諸多生態問題，經濟水平的提升與生態環境的保護不成正比，此時地方政府對于環境法治保護理念的宣傳，產業轉型政策的推廣，更可能被公眾接受。

在構建完善的法治保障體系，提高全社會的法治保障意識之后，如果沒有專業的法律人作出客觀、公正、合法、合理的審判，法律就不能發揮懲戒違法行為的作用，失去保障高質量發展和治理生態環境的意義。

三、推動黃河流域高質量發展法治建設的現實對策

我們要遵循習近平總書記的講話精神，在尊重自然規律的前提下，注重協調保護和治理的矛盾，以綠色為手段，保障黃河流域高質量發展，讓黃河造福于人民。要充分發揮法治優勢，抓緊頂層設計，推進黃河流域高質量發展。

1.加快完善法治保障體系。在促進黃河流域高質量發展，協調黃河流域開發與治理的關系，推進黃河流域生態文明建設，按照自然發展規律劃分管轄范圍時，一個健全的、高效的法治保障體系是必不可少的。

首先，要發揮立法的引領和推動作用。要梳理我國目前關于黃河流域的立法數量和種類，在現有的法律基礎上有針對性地立改廢，使其具有實操性。圍繞黃河流域的保護和治理，建構層次清晰、系統全面的黃河法律體系。確定黃河流域生態保護的基本原則，圍繞基本原則展開立法工作，取締過時的法律規范，堅守保護生態環境和促進高質量發展的法治底線，絕不突破生態紅線；制定符合新時代發展的法律規范，確保黃河流域法治建設符合最新的發展標準并且具有前瞻性，使執法活動有法可依；地方政府應結合流域實際情況將原則性規范細化落實，制定保障生態紅線的地方性法規，對突破生態紅線行為，必須加大懲處的力度[6]；對于不能預料的突發情況，黃河流域各省市區要結合本地的實際情況積極變通，構建應急機制。根據流域上中下游的發展差異，合理分配流域的水土等資源，注意環境要素和其他要素之間的聯系，根據地理環境和經濟水平制定因地制宜的經濟發展模式[7]，建立循環高效的經濟發展和保護機制。落實生態信息公開和披露機制，使治理過程和發展狀況公開透明，充分利用大數據技術，建立全面的資源管理、生態評估、經濟監管系統，監控流域的生態環境變化。

其次，要發揮執法的震懾和保障作用，加強黃河流域行政執法體系建設,完善流域和區域相結合的水行政執法機制,落實以河長制、湖長制為核心的河湖執法監管責任體系。[8]明確執法范圍和執法標準，充分考慮黃河流域上中下游的經濟差異，探索建立跨區域執法的聯防聯控法律體系，重視黃河河道的復雜程度，按照自然規律進行體系構建。加強流域執法是保護生態環境的關鍵途徑，我們要嚴防祁連山生態環境破壞、秦嶺北麓違建等破壞流域環境等事件的發生,絕不姑息已經發生的違法行為，加大懲罰力度預防非法行為的發生；堅持法律面前人人平等的原則，清查陳年舊案，對違規者及時處罰，嚴厲打擊流域違法行為，促進黃河流域生態健康。

第三，加快黃河專門立法。黃河流域生態環境脆弱不僅有先天因素，人為破壞也是重要原因。企業為了追求利潤，經常向沿河流域非法排放廢液，造成突發環境事件，如2014年蘭州市自來水苯超標和2017年欒川縣榆木溝尾礦庫6號溢流井坍塌等事件[9]，均產生了較為惡劣的社會影響。現有的政策標準和法律法規應對突發環境事件的能力不足，應該考慮制定一部概括性的以保障黃河流域高質量發展為主線的黃河保護法，將實踐中行之有效的經驗和事后總結的教訓歸納在一起為立法提供理論基礎，用強制性規范約束公眾的行為，從根源上杜絕違法行為發生，保證在高質量開發流域的同時治理生態環境，可以從區域劃分、經濟模式、水資源開發與治理、生態補償、行政執法等方面制定系統性的黃河保護法。

2.創新法律制度體系。隨著經濟的快速發展以及人民生活質量的提高，不斷下降的環境質量以及現有的環保制度早就不能滿足人民對于美好生態環境的需要，也不能促進黃河流域高質量的發展，環境法律制度需要不斷創新以適應社會的發展變化、滿足人民對于美好生活環境的向往、發揮對黃河流域高質量發展的保障作用。首先，國家政策和法律規范應當指導沿河工業轉變高消耗低增長的發展模式，在制定經濟發展戰略時充分考慮到經濟增長與環境質量的關系，提高資源利用率，根據自然增長的速度合理使用和分配資源，解決沿河居民因資源分配不均引發的沖突，為高質量發展營造必要的政策環境；按照《環境保護稅法》規定的計稅依據、稅收減免等要求對納稅人合理收稅，增加環境投入的成本減輕國家財政的壓力，豐富生態補償的形式，調動公眾參與生態環境建設的積極性。其次，借鑒淮河、長江以及英國泰晤士河的治理經驗，制定黃河流域生態保護的具體措施，所有公民都是流域保護的義務主體，必須積極承擔保護環境的職責；理順經濟發展和政府職能的關系，在企業轉變生產經營方式的同時，政府對沿河工業必須嚴格執行環境影響評價、三同時等環評制度，加強環境管理，提高治理能力現代化。再次，對于國家層面抽象性的環境法通過地方環境立法加以細化，地方立法應該在上位法的框架下不斷創新[10]，將經濟效益和生態治理相結合，制定操作性強的具有強制力的“公法”，根據黃河流域不同區域的經濟發展水平和生產生活方式進行區別立法，以水資源的承載力為標準，完善適合地方高質量發展的法律體制機制。

3.加強關于流域生態保護的普法教育。法律只有得到人民的遵守才能達到立法目的，對于黃河流域高質量發展的法治建設而言，法治觀念是不可或缺的理念保障：第一，通過保護和弘揚黃河文化，堅守文化自信，強化黃河文化的感染力和號召力，同時將法治元素融入黃河文化宣傳中，加強公眾的認同感和歸屬感。黃河流域的高質量發展離不開公眾的參與，當地居民的參與不僅有利于黃河流域法律制定的民主化、科學化，而且降低了執法成本，讓法律在陽光下實施。[11]第二，在考慮區域環境承載能力的前提下，利用地域優勢發展旅游業。例如，以黃河文化為主題舉辦的三門峽國際黃河旅游節，對于擴大對外貿易帶動區域經濟發展和宣傳保護環境的理念都極為有利。第三，嚴格貫徹“誰執法，誰普法”的原則，加強執法部門精準普法的義務，設立流動紅旗和獎勵機制提高相關部門的積極性。加強對于鄉村偏遠地區的普法教育，重視居民的環境參與權，對于發展和治理沖突嚴重的區域進行必要的資源傾斜，彌補當地因為生態保護造成的經濟損失，促進全民守法。

針對法律人才欠缺的問題，要提高環境法律人員的專業素質和業務水平，構建環境與資源保護共同體，深化教育教學改革，從源頭上培養專注于黃河流域保護的法律人才。

四、結 語

法律規范通過確定經濟關系，制定恰當的經濟發展模式，明確主體責任，分配流域資源等方式，確保黃河流域高質量發展，協調治理與開發之間的矛盾。針對黃河流域高質量發展法治體系出現的短板和缺陷，必須從加快完善全面的法治保障體系、創新具體的法律制度體系、加強關于流域生態保護的普法教育等方面進行補充和完善。要在黨的領導下，對黃河流域進行發展與保護的同時兼顧長遠利益與當前利益，實現流域可持續高質量發展。