礦產資源開發利用及生態修復相關方案管理優化分析與建議

曾凌云，王聯軍，史登峰

(1.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；2.中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

“礦產資源開發利用方案”與“礦山地質環境保護與土地復墾方案”(以下簡稱“兩方案”)是采礦權申請人辦理采礦許可證的核心要件，也是采礦權人合理開發利用礦產資源和開展礦山環境治理恢復的重要依據，以及自然資源主管部門進行監管的重要抓手。“兩方案”的編制實施對于促進礦產資源合理開發利用及做好礦山環境治理恢復具有重要指導作用。 近幾年來，各級自然資源主管部門在推進采礦權登記要件優化，特別是“兩方案”管理優化方面做了大量工作，顯著提升了礦業權管理效率和服務水平，同時也存在一些問題。筆者站在落實習近平生態文明思想，更好履行自然資源主管部門“兩統一”職責和深入推進“放管服”改革的角度，對“兩方案”管理優化的必要性進行了分析，并提出了具體政策建議。

1 “兩方案”管理及研究現狀

1.1 “兩方案”管理沿革

1998年頒布實施的《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)明確“礦產資源開發利用方案”是申請采礦權的要件，1999年原國土資源部印發的《關于加強礦產資源開發利用方案審查的通知》(國土資發〔1999〕98號)細化了方案編制和審查具體要求。2007年原國土資源部印發《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》(國土資發〔2007〕81號)，規定申請采礦權應編制“土地復墾方案”，2011年國務院頒布實施的《土地復墾條例》(國務院令第592號)及2012年原國土資源部頒布的《土地復墾條例實施辦法》(國土資源部令第56號)作了進一步規范。2009年原國土資源部頒布《礦山地質環境保護規定》(國土資源部令第44號)，明確申請采礦權要編制“礦山地質環境保護與治理恢復方案”，同年印發《關于做好礦山地質環境保護與治理恢復方案編制審查有關工作的通知》(國土資廳發〔2009〕61號)，進一步細化方案編制、審查的具體要求。2016年原國土資源部印發《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規〔2016〕21號)，將“礦山地質環境保護與治理恢復方案”與“土地復墾方案”合并，統一為“礦山地質環境保護與土地復墾方案”。同時，各地持續推進礦業權審批要件優化[1]，提高管理效率，部分地區進一步加大申辦采礦權相關方案的合并簡化力度，如浙江省結合本省資源特點及管理實際，將礦產資源開發利用方案與安全生產設計合并[2]，山西、福建、江西、湖北、重慶、貴州、甘肅等省(市)將礦產資源開發利用方案、土地復墾方案、礦山地質環境保護與治理恢復方案合并編制審查。

1.2 “兩方案”優化研究現狀

業內學者對“兩方案”優化研究主要集中在提高方案編制質量和規范方案管理等方面。胡軍尚[3]提出了突出礦產資源開發利用“三率”(即開采回采率、選礦回收率、綜合利用率)指標論證等建議；譚秀民等[4]提出了加強方案編制前期工作和研究，提高資源綜合利用效益，加強安全生產和環境保護，以及加強技術經濟評價可行性研究等建議；羅烈等[5]提出方案編制單位、監管部門與采礦權人三方共同編制方案等建議；曾凌云等[6]提出以規范和加強開發利用方案審查為抓手促進資源節約與綜合利用；周志杰等[7]建議對改擴建項目增加原有情況等相關內容；蔡海生[8]提出土地復墾方案中復墾項目的明確性、方案的整體性、復墾的可行性、措施的針對性及經費的合理性是方案編制中的幾個關鍵問題；黃榮強等[9]從更好銜接、簡政放權的角度初步提出了“兩方案”合并編制的初步建議；樊興朝等[10]從礦山地質環境與土地資源調查、評估、可行性、工程四個方面對礦山地質環境保護與土地復墾方案編制中需注意的要點進行了分析；姬劉亭[11]分析了煤炭礦產資源開發利用方案編制需注意的要點；曹艷妮等[12]提出在編制礦山地質環境保護與土地復墾方案時要將土地利用現狀、復墾方向、目標任務、工程設計方向、費用安排等要點有機結合起來，形成統一的整體。郭麗娜等[13]提出明確礦產資源開發利用方案定位、修改完善編制審查大綱、簡化環境保護有關內容等建議。從研究現狀看，尚缺乏從落實習近平生態文明思想和更好履行自然資源部“兩統一”職責的角度對“兩方案”的管理優化進行深入分析并提出具體優化建議的相關研究。

2 “兩方案”管理優化的必要性分析

2.1 習近平生態文明思想對空間生態修復提出了更高要求

“山水林田湖草是一個生命共同體”是習近平生態文明思想的重要內容，強調“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”。目前，“礦山地質環境保護與土地復墾方案”對礦區環境的治理恢復分地質環境治理恢復和土地復墾兩塊內容，在報告編制中兩部分內容基本上是單獨編寫，沒有從系統的角度對礦區的生態修復進行統籌謀劃，也未考慮整個礦區生態系統功能的保護和修復，如生態環境要素的協調、生物多樣性的維持等。為更好落實習近平生態文明思想，需從“生命共同體”的系統角度對包括礦山地質環境治理和土地復墾在內的礦區生態修復進行統籌謀劃。

2.2 自然資源部“兩統一”職責對生態修復提出了新要求

2018年3月，中央機構改革組建了自然資源部，其職責可以概況為“兩個統一”，即統一行使全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責，統一行使國土空間用途管制和生態修復職責。為更好履行自然資源主管部門國土空間生態修復職責，需改變目前“礦山地質環境保護與土地復墾方案”中分別對單個環境要素(如土地、地質環境)進行現狀調查、影響評估、治理可行性分析、安排治理工程等方式，而是對礦區范圍內的整個國土空間生態修復進行統籌謀劃、整體設計。

2.3 “兩方案”管理與國務院“放管服”改革要求還存在一定差距

對照國務院簡政放權、放管結合、優化服務改革要求，當前“兩方案”管理實踐中主要存在以下幾個問題：一是從管理職責看，礦產資源開發利用方案中包含尾礦設施、水土保持、環境影響評價(有的還包含安全生產專篇)等自然資源主管部門職責之外的內容，方案內容與管理職責不對應，自然資源主管部門也不具備審查這些內容的技術力量，若因方案編制內容不合規或執行不到位等原因導致礦山開采過程中發生安全生產、水土流失、環境污染等事故，自然資源主管部門難辭其咎；二是從方案內容看，“兩方案”內容存在交叉重復，礦產資源開發利用方案中包含地質災害防治、土地復墾等環境保護內容，與礦山地質環境保護與土地復墾方案相關內容重復；三是從編制質量看，目前“兩方案”單獨編制、評審、審查，多數是不同編制單位不同人員編寫，而礦山地質環境保護與土地復墾方案的編制是以礦產資源開發利用方案為依據的，分開編制容易造成“兩方案”的銜接不夠充分，影響方案編制質量和可操作性；四是從管理方式看，“兩方案”均為自然資源主管部門審查，只是內部分工不同，單獨編制、評審、審查增加了管理成本和企業負擔，降低了管理效率，客觀上延長了采礦許可證的辦理周期。

3 “兩方案”管理優化方向及具體建議

3.1 優化總體方向

基于上述分析，建議從形式、內容、流程三個方面對“兩方案”管理進行優化：一是從形式上，將“兩方案”合并編制，制定新的編制大綱；二是從內容上，刪去環境影響、水土保持、安全生產等內容，聚焦礦產資源合理開發利用和生態修復職責，突出礦床開采設計相關內容的科學性、合理性，加強土地復墾和礦山地質環境治理的融合，突出礦區生態的整體保護、系統修復，加強開發利用與生態修復之間內容的銜接，提高方案編制質量；三是從流程上，統一組織方案評審、修改、復審、結果公示，提高管理效率。

3.2 優化具體政策建議

1) 實行“兩方案”合一，統一形式和編制要求。建議將“兩方案”合并為“礦產資源開發利用與生態修復方案”，作為采礦權申請人申辦采礦許可證的核心要件，適用于礦山基建、礦產資源開采及礦區生態修復，即礦山建設、生產、修復全流程，統一制定合并后的方案編制大綱及編制指南。對于礦產資源開發利用方案已經通過評審的采礦權延續項目，且原礦山地質環境保護與土地復墾方案已超過適用期的，建議應按照新的編制大綱對原礦山地質環境保護與土地復墾方案相關內容進行修編并重新評審。

2) 融合并完善基礎調查內容。建議將原“兩方案”的“基本情況”章節相關內容進行整合，并補充細化有關內容，以更全面地掌握礦區資源環境本底情況。如細化氣象、水文、地形地貌、植被、土壤等有關自然地理要素的調查，補充申請采礦權的基本情況相關內容，包括是否符合礦產資源規劃及具體情況，申請范圍與各類保護地、大型基礎設施、交通干線、河流湖泊、村莊、相鄰礦山等的位置關系，確保礦山合理布局。對于已有采礦權辦理變更登記的，還要闡述礦山勘查開采歷史現狀及生態修復現狀，以便新舊方案更好銜接。

3) 聚焦礦產資源合理開發利用。建議突出以下內容的科學性、合理性論證：開采利用主礦種及共伴生礦種及其設計利用儲量的確定及依據，開采方式、采礦方法、開拓運輸方案的確定及論證，生產規模及服務年限的確定及合理性論證，“三率”指標的確定及合理性論證。生產規模及“三率”要符合國家相關規定。對于涉及非油氣礦產與油氣礦產重疊的，開采方案要明確確保安全生產和雙方權益不受侵犯的具體措施。選礦環節建議進行內容簡化，僅闡述推薦的選礦方案結論。

4) 強化礦區生態環境整體保護、系統修復。建議在礦區生態環境基礎調查中補充礦山所在區域的生態功能和生態保護主要方向，及國土空間規劃和用途管制基本情況，把握好礦區生態修復的大方向。在原方案中的礦山地質環境調查和礦區土地利用狀況調查基礎上，補充反映生態系統現狀的生物物種調查，分析礦區生物多樣性狀況。關于生態環境影響評估部分，建議在原礦山地質環境影響評估和土地損毀評估基礎上，增加生態功能影響評估內容。關于礦山生態修復可行性部分，建議在原礦山地質環境治理可行性分析和土地復墾可行性分析基礎上，增加生態功能恢復可行性分析相關內容。

5) 完善方案附圖要求。建議補充反映自然地理現狀的礦區水文、地形地貌、植被相關圖件，補充反映地質環境背景的地層巖性、地質構造、水文地質、工程地質、礦體特征相關圖件，補充礦區范圍與儲量估算范圍及對應的礦產資源設置區劃范圍位置關系圖。對涉及礦區范圍與油氣礦業權重疊的，補充反映重疊位置關系及確保開采活動互不影響的相關圖件。

6) 優化合并后方案管理流程。以自然資源部為例，屬自然資源部管理權限的，建議明確方案主管司局和支撐單位，由支撐單位建立統一的專家庫，統一組織合并后的方案評審，并根據專家組評審意見組織編制單位修改完善方案，再由專家復審，專家審查通過的報自然資源部主管司局。主管司局征求相關業務司局意見無異議后，將方案有關信息在自然資源部門戶網站對審查結果向社會公示，公示期滿無異議則視為方案審查通過。