礦業權轉讓與礦山企業股權轉讓的法理及管理實踐分析

鄒 愉，曾凌云,2

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

礦業權轉讓和礦山企業股權轉讓是兩種性質不同的交易，受不同的法律法規調整。礦業權轉讓的限制條件和審批手續相對復雜，而礦山企業股權轉讓相對自由隱蔽，一些礦業投資者為規避礦業權轉讓審批，往往通過礦山企業股權轉讓的方式變相實現對礦業權的實際控制或獲得權益，在實質上達到轉讓礦業權的效果[1-2]。本文在學界相關研究成果基礎上，結合礦業權管理及司法實踐，深入分析了礦業權轉讓及礦山企業股權轉讓異同，梳理分析了自然資源主管部門及司法機關相關實踐，比較了礦山企業股權轉讓監管不同力度后果差異，有針對性地提出了完善股權轉讓監管的有關建議。

1 礦業權轉讓與礦山企業股權轉讓定義及辦理條件

根據現行法律法規規定，礦業權轉讓是指礦業權人將礦業權轉移的行為，包括出售、作價出資、合作、重組改制等。礦業權凡涉及需變更主體的，均須由轉讓和受讓雙方向頒發勘查許可證或采礦許可證的礦業權登記管理機關提交轉讓變更申請，辦理礦業權人名稱變更登記手續。礦山企業股權轉讓，是指礦業權人(礦山企業)的股東作為轉讓人，將其持有的礦山企業的股權以一定的對價轉讓給他人的行為。礦山企業股權轉讓且礦業權主體未變的，僅需向市場監督管理部門辦理股權變更登記。礦產資源法律法規及自然資源部(原國土資源部)出臺的制度文件未對礦山企業股權轉讓管理要求作出明確規定。

礦業權轉讓主要受礦產資源法律法規調整，辦理條件相對復雜。以自然資源部負責登記的礦業權為例，根據現行礦產資源法律法規及自然資源部門戶網站公布的服務指南，礦業權轉讓條件可總結為以下幾個方面。①礦業權受讓人具有相關主體資格。探礦權受讓人具有營利法人或事業單位法人資格，采礦權受讓人具有營利法人資格。②轉讓雙方就礦業權轉讓達成一致，并簽訂了礦業權轉讓合同。③礦業權權屬不存在糾紛，未辦理礦業權抵押登記，未處于司法部門立案查處、查封、扣押、凍結等狀態。④礦業權持有年限符合要求。探礦權轉讓的，須取得探礦權2年及以上，或取得滿1年且達到普查以上，但是以協議方式取得探礦權的須滿10年；采礦權轉讓的，礦山應投入生產1年時間以上，但是以協議方式取得采礦權的須滿10年。⑤礦業權人繳清了礦業權出讓收益(價款)，無違法違規勘查或開采行為。 ⑥特殊情形要求。 礦業權轉讓給外資企業的，須經軍事部門審查批準，并符合有關產業政策規定，轉讓人為國有企業的，須獲得其上級主管部門同意。

礦山企業股權轉讓主要受《公司法》等法律法規影響，與礦業權轉讓條件相比，礦山企業股權轉讓條件相對簡單，主要涉及礦業權人為有限責任公司和股份有限公司兩種類型。其中，有限責任公司轉讓股權的，僅需經其他股東過半數同意，變更后30日內到原市場監督管理部門辦理股權變更登記；礦業權人為股份有限公司轉讓股權的，須在公司成立1年以后方能轉讓，且公司董事、監事、高級管理人員每年不得轉讓超過其所持股份的25%，并且需公司股票上市須滿1年。 可見，礦山企業股權轉讓僅和股東意見、持股時間及轉讓份額有關，與礦山企業生產經營及履行法定義務情況、國家產業政策等無關。

2 礦業權轉讓與礦山企業股權轉讓的異同分析

礦業權轉讓和礦山企業股權轉讓的相同點是均可實現對礦業權控制權的變化，均可獲得礦山經營收益，但兩者也有明顯區別。本文在總結業內學者已有相關研究成果基礎上[3-7]，分析認為兩者區別主要有六個方面。一是轉讓目的不同。對于礦業權轉讓中受讓人的目的是取得礦業權財產權和經營權，而礦山企業股權轉讓的受讓人多數只是為了分享礦山開采獲得的收益，并不造成礦業權權屬的轉移，也一般不影響礦山企業的經營權。二是轉讓具體對象不同。礦業權轉讓交易中，轉讓的是轉讓方持有的礦業權，而礦山企業股權轉讓中，轉讓的是礦山企業的股權，即前者礦業權權屬發生轉移，后者則僅是持有礦業權的礦山企業的股權發生轉移，礦業權權屬未發生轉移。三是轉讓人不同。礦業權轉讓的轉讓人是礦業權人，礦山企業股權轉讓的轉讓人則是礦業權人(礦山企業)的股東(法人或自然人)。四是轉讓條件及要求不同。礦業權轉讓主要受礦產資源法律法規及規章的調整，如前所述轉讓條件較多，程序相對復雜。礦業權股權主要受公司法等法律法規及規章的調整，遵循自由轉讓原則，限制性條件相對較少。五是轉讓的管理機關和程序不同。礦業權轉讓由自然資源主管部門負責辦理礦業權轉讓變更登記，股權轉讓則僅需到市場監督管理部門辦理股權變更登記，不屬于行政審批事項，兩者具體辦理流程也不同。六是轉讓后權利義務變化不同。礦業權轉讓后，探礦權或采礦權的持有主體發生變更，同時依附于原礦業權的法定權利和義務發生轉移；礦山企業股權轉讓后，僅是礦山企業股權持有人(股東)發生變更，礦業權主體并沒有變，礦業權的權利義務主體也不變，法定權利義務未發生轉移。

3 礦山企業股權轉讓管理及司法實踐

3.1 自然資源主管部門對礦山企業股權轉讓的監管

自然資源主管部門是負責礦業權管理的主要部門，因礦產資源法律法規和自然資源部(原國土資源部)出臺的相關制度文件未對礦山企業股權轉讓作出明確規定，自然資源部及大部分省級自然資源主管部門在礦業權管理實踐中歷來未對礦山企業股權轉讓行為進行監管，從未要求股權轉讓參照礦業權轉讓辦理變更登記，也未要求股權轉讓的向自然資源主管部門備案。僅有安徽、河南、湖北、西藏、青海、甘肅、陜西等少數省(區)在2015年以前曾出臺相關規范性文件，對礦山企業股權轉讓作出了規定，對應股權轉讓的不同情形，要求辦理礦業權轉讓變更登記或向礦業權登記管理機關備案。如青海省2007年出臺制度，規定礦山企業法人或控股股東發生變化的，應向礦業權登記機關申請辦理轉讓變更登記；湖北省2009年出臺制度，規定礦業企業控股人發生變化的應申請辦理礦業權轉讓變更；西藏自治區2009年出臺制度，要求礦業權人在工商部門辦理股權變更登記前應先經礦業權登記管理機關審查同意；山東省2011年出臺制度，規定凡是采礦權人的股東或股權發生變化，均須辦理采礦權轉讓變更登記；安徽省2013年出臺制度，要求礦山企業控股人發生變化的辦理礦業權轉讓變更登記。近幾年來，為貫徹落實中央“放管服”改革精神，礦產資源領域大力推進簡政放權，幾乎所有省(區、市)自然資源主管部門均已不再對礦業權股權轉讓進行監管，礦山企業股權轉讓無需按照礦業權轉讓的要求進行審查批準，也無需向自然資源主管部門備案。

3.2 礦山企業股權轉讓司法實踐

最高人民法院未就礦業企業股權轉讓效力認定等內容出臺指導意見或司法解釋，因此在全國層面對自然資源主管部門是否應對礦山企業股權轉讓進行審查尚無統一司法尺度。從最高人民法院層面看，其審理的礦山企業股權轉讓有關案例中，傾向于區別對待礦山企業股權轉讓與礦業權轉讓，對股權轉讓遵循自由原則，在不違法其他法規強制性規定下，不論礦業權實際控制權是否轉移均認定股權合同有效。從地方人民法院層面看，部分省份高級人民法院出臺指導意見，對能確認為變相轉讓礦業權的股權轉讓認定為無效。黑龍江省高級人民法院2011年就煤礦糾紛案件出臺指導意見，明確煤礦企業全部或部分股權轉讓造成企業控制權轉移，未經礦產資源管理部門審批即進行開采的可認定為變相轉讓礦業權，應認定股權轉讓無效；云南省高級人民法院2011年出臺指導意見，以判斷股權轉讓是否屬于變相轉讓礦業權為核心，從審查股權轉讓份額占比、礦山企業經營權及財產權是否變化、勘查許可證或采礦許可證是否移交、控訴雙方爭議是否聚焦于礦業權的歸屬等方面，對如何判斷礦山企業股權轉讓是否為變相轉讓礦業權作出了具體規定，對于能夠確認礦業權已變相轉讓的，認定礦山企業股權轉讓合同無效，反之則認定合同有效；河北省高級人民法院2015年出臺指導意見，也對造成礦業權變相轉讓的股權轉讓合同認定為無效。 可見，不同層級的人民法院對礦山企業股權轉讓的審判尺度還不統一。

4 礦山企業股權轉讓監管力度差異后果分析

對礦山企業股權轉讓交易行為，自然資源主管部門若完全不予監管或全面監管均不利于礦產資源管理職責的履行，可能影響礦產資源的合理開發利用及礦產資源國家所有者權益的和礦業權人合法權益的維護，也不利于礦業健康有序發展。如果對股權轉讓完全不予監管，可能有以下三個方面問題。①若股權交易造成了公司實際控制人的變化，特別是主要股東退出后引起礦山設備、相關技術和管理人員的撤出，或是生產經營思路、計劃變化，則可能導致礦產資源開發利用水平的下降，甚至無法達到礦產資源“三率”指標要求，或不能按要求完成礦山生態修復，影響自然資源部“兩統一”職責的履行，難以實現礦產資源的合理開發利用及礦區生態的整體保護和系統修復，從而在實質上影響礦產資源領域生態文明建設水平。②若礦山企業股權轉讓涉及國有資產，因股權轉讓較為自由，市場監督管理部門僅在轉讓時候進行股權變更登記，并不進行實質審查，容易造成國有資產流失。③若對股權轉讓不予監管，則禁止外商投資勘查、開采礦種的有關產業政策難以達到實際效果。根據2019年外商投資負面清單，放射性礦產、稀土、鎢礦禁止外商勘查、開采。若對這幾個礦種的礦山企業股權轉讓不予監管，外資可通過股權轉讓達到實際控制其礦業權的目的，從而實質上影響該產業政策的執行效果，進而影響我國戰略性礦產的資源安全乃至國家安全。

反之，若對所有礦山企業股權轉讓進行全面監管，則又會有如下幾方面問題：①股權轉讓屬民事行為，也是資本行為，其發生頻率遠高于礦業權轉讓行為，過于頻繁的股權轉讓如果都要審查，礦業權登記管理機關難以負荷如此巨大的工作量；②絕大多數的股權轉讓既不影響正常的礦產資源勘查開采和相關義務履行，也不轉移礦山企業財產權和經營權，多數也不涉及國有資產交易及外資限制政策，因此監管意義不大，反而將增加礦山企業的運行成本和行政管理成本，大大減緩資本的自由流動速度，不利于激發礦業市場活力，也不利于礦業經濟的健康可持續發展。

5 完善礦山企業股權轉讓監管的建議

盡管學界對是否應對礦山企業股權轉讓進行監管及監管的具體內容還存在不同認識[8-10]，但基于上述分析，為更好履行自然資源主管部門礦產資源保護和合理開發利用管理職責，有必要對礦山企業股權轉讓進行有針對性的監管，具體提出以下建議：一是建議自然資源部與最高人民法院就礦山企業股權轉讓監管加強溝通研討，盡可能達成一致認識并出臺指導意見，明確礦山企業股權轉讓應進行監管的具體情形及要求，在國家層面統一礦山企業股權轉讓的行政管理及司法尺度；二是對礦山企業股權轉讓可能影響礦產資源合理開發利用及礦山環境修復的情形，研究監管方式和手段，加強與市場監督管理部門的溝通銜接，對于股權控制人發生變化的，在辦理股東變更工商登記時，以適當方式提醒礦業權人礦產資源合理開發利用與生態修復相關法定義務，既有利于維護新進股東權益，也有利于礦業權相關法定義務的履行；三是對于放射性礦產、稀土、鎢等戰略性礦產，因現行產業政策不允許外商對其投資進行勘查開采，因此，為保障這些礦產的資源安全，對其礦業權人股權轉讓，建議加強與市場監督管理部門銜接，凡涉及上述礦種的礦業權人股東變更的，市場監督管理部門應事先征求自然資源主管部門意見，自然資源主管部門審查同意后方可辦理變更登記，避免外資以股權轉讓方式進入上述領域，保障國家戰略資源安全；四是礦山企業股權變更涉及國有資產的，建議市場監督管理部門加強與國有資產主管部門的銜接，事先征求其意見，同意后再予工商變更登記，防止國有資產流失。