礦業用地法律問題探析

趙珂冉

(對外經濟貿易大學，北京 100029)

1 礦地使用權與礦權的矛盾

基于《憲法》《物權法》與《礦產資源法》的規定，礦產所有權、探礦權、采礦權與礦產之上的土地相關權利被界定給了不同的主體：礦產所有權人為國家；探礦權人與采礦權人為獲得批準的法人；礦業用地的所有權人或用益物權人為國家、集體或者其他公民或法人。由于礦產資源賦存于地表或地下，對土地有著天然的依附性，礦業權人(1)“礦業權人”指礦產所有權人、探礦權人和采礦權人，而礦產所有權人(國家)賦予探礦權人和采礦權人進行礦產開發活動的權利，在開發活動中與礦業用地權利人發生沖突的主要是探礦權人和采礦權人。在實施勘查、開采礦產資源活動時必然要對土地進行改造和開發，造成礦業權與土地物權在空間上的交叉與碰撞，導致礦業權人不可避免地與礦業用地上原有的土地相關權利人發生一定程度的沖突與糾紛[1]。礦業用地使用權與礦業權的矛盾，本質上是法律對兩項自然資源使用權的配置出現了問題。

2 現有礦業用地制度之問題辨析

我國礦業用地相關法律法規較為落后，無法適應礦業的迅速發展，由此造成了很多歷史遺留問題。

2.1 礦業用地使用權取得途徑不合法

礦業權人與礦業用地所有權人在制度設計上并不天然的同一人，事實上現實中礦業權人與礦業用地所有權人通常不是同一人，礦業權人并不能直接享有礦業用地使用權，只得通過一定途徑獲得礦業用地的使用權。根據現有的土地管理制度，“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，且工礦用地屬于建設用地。同時，《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”當礦企在國有土地上進行狂踩勘探或開采時，需由政府將地塊出讓于礦企。而若礦產資源存在于農村集體土地之下時，鑒于《土地管理法》規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，國家需將集體用地進行征收或征用后再出讓給礦企。征收或征用必須是出于公共利益的需要，礦企進行的勘探與開發礦產資源的活動，可謂是缺乏公共利益之目的追求。這種征收征用法定前提的缺乏，導致了礦業用地征收(征用)程序的啟動困難，現實中以出讓形式進行礦業用地原始取得的方式，為數不多。國有礦產與集體土地的不同產權不能直接結合，強制征收不同產權既損害地權人利益，又缺乏法定前提，這就是礦業用地供給制度的尷尬狀態。

為尋求礦業用地的使用權，礦企通常與農村集體擅自簽訂協議進行非法用地。雖然《土地管理法》明令禁止農村集體土地進行非農業建設用途，但合法取得用地途徑的困難造成了非法用地大量存在的事實。礦企紛紛與農村集體簽訂租賃協議，而專業知識與長遠意識的缺乏致使農村集體不顧環境保護、農地復墾等后續問題與礦企簽訂用地協議。這種做法一是對法律規定的違反，二是對集體利益的損害，更是躲避了行政機關的監管。無奈此現象廣泛存在，不便處置，且由于礦業用地缺乏切實可行的合法操作模式，非法用地已成了半公開現象。

2.2 準入設計不合理

在礦產資源及其相關活動的監管中，政府應重點關注審批環節，嚴把準入門檻，做到事前控制的有效性，以防事中對礦業用地造成的長久性傷害或是對環境進行污染。政府作為市場監管的主體，站在礦業市場準入的大門口，應對入場人員進行嚴格把關，對合規定、有條件、有資質的申請者進行放行，給予行政許可，進行行政登記。前文已述，通過合法方式取得的礦業用地為數不多，與征收征用渠道相比，協議取得礦業用地的方式缺乏“公共利益”的目標導向，而由于法律授權的缺乏，政府亦不會對協議內容進行監管或審批。將農業用地私自改為礦業用地，是對土地性質的非法變更，理應符合規劃且有計劃指標才可進行。

同時，經政府審批、登記的礦業用地，根據《土地管理法》規定被列入建設用地范圍。但建設用地的初衷，是為房地產開發活動設計的；礦產勘探與開采活動固然會在土地上進行一些建筑物建造，但其與真正的房屋建造仍有較大區別，何況礦業活動伴隨著對土地資源的破壞，與房屋建設不可同日而語。這種不合理的用地歸類方式，造成了土地修復責任不明晰的問題，大大降低了土地資源的利用效率。

2.3 礦業用地退出機制不合理

協議用地的方式大多不會規定對礦業用地的復墾內容，最多約定在勘探或采礦結束后由用地人進行填平或撤去建筑物，顯然無法使土地達到可耕作狀態。不僅是土地復墾方面的退出條款約定不足，勘探與采礦過程中的環境污染問題亦會造成土地及其周邊環境的長久性破環。礦產資源這種初級產品的產出，在粗放型監管的模式下容易造成土地循環利用能力的大大降低，甚至引發水資源衰竭、氣候惡化等系列問題，破壞綠水青山。生態補償的實質是通過一定的政策手段實現生態保護外部性的內部化[2]。這種短視的做法會將經濟成本變相轉嫁給土地所有權人，而生態補償措施的缺乏無疑是該問題的關鍵原因。

另外，由于農村集體缺乏相關專業知識與職業素養，在礦業企業的變更、轉讓、分立、并購、破產等其他法人身份變動方面缺乏經驗，關于經濟利益方面的退出約定不免粗糙，造成農村集體利益的嚴重損害。一套完善的礦地退出機制，應當在科學、合理的基礎上，妥善處理各方經濟利益，有效保障礦業用地的生態價值，做到短期利益與長遠利益的社會平衡；而這一系列目標的達成，不能純粹依靠市場“無形的手”，更需要政府的宏觀調控。有了國家的監管，制定礦地退出機制審查監督法律法規，才能實現礦業的健康發展。

3 礦業用地規制的國際經驗

在礦業用地的取得上，國外較為重視土地權與礦權的銜接；在礦業用地的退出上，國外的農地復墾經驗充足，國外的一系列做法與規制，是我國礦業用地完善與發展的借鑒范本。

3.1 關于礦業用地物權

多數工業發達國家，如英國、美國等都有著“上至天空，下至地心”的物權傳統，因此土地所有權與礦產資源所有權必定歸屬于同一人；土地所有權人必然享有礦產資源，礦產資源所有權人也必然擁有土地，礦地矛盾并不凸顯。而我國是人民民主專政的社會主義國家，土地所有權是國家或集體所有，礦產資源屬于國家所有；這種所有權制度首先會引起礦產資源的國家所有與土地集體所有的矛盾，其次還會引起不同國家權利代表間的礦地矛盾。礦產資源與土地的地理位置同一性和所有權的分離造成了雙方權利主體都無法順暢實現各自利益。英國、美國等資本主義國家，不存在自然資源的公有化問題，因此不必對所有權進行分離；我國雖無法直接借鑒，但可參照其制度設計，建立一套自然資源的有效協調機制，最大化地做到礦地統一。

3.2 關于礦業用地復墾

在礦產資源的開發中，一般會涉及勘探與開發過程中的排污問題以及項目結束后的農地復墾問題。礦業領域的農地復墾，是指“按照土地破壞的情況和事先規劃以及利用計劃，逐漸恢復或建立持續穩定并與周圍環境和人為景觀價值相協調的相對永久用途”[3]。企業是以營壘為目標的組織，哪怕是國有企業，在礦產資源勘探與開發的活動過程中，肯定也是把效益放在第一位，環境價值在經濟活動中往往得不到較高重視。與其他經濟活動相比，礦產資源的勘探與開發活動在環境治理方面有著自身的突出點，即農地復墾問題：一方面，礦產資源存在于地下或地表，對其開發免不了對地面的長久性損傷，這是由礦業活動的特殊性決定的；另一方面，礦業企業生產過程中的其他排污活動有相關部門監管，較為規范。綜上，礦業用地復墾問題是礦產資源環境管理的關鍵與核心；而與加拿大、澳大利亞等礦業發達國家相比，我國礦地復墾基本上處于起步階段。

“對比命令與控制型管制，市場導向的政策工具能提供強烈的刺激讓企業去采用更為經濟和成熟的污染控制技術，企業能從發現和采用低成本的排放控制方法中獲益”[4]。在環境治理方面，美國較早運用了市場“無形的手”進行調控，通過一定的手段釋放信號，激勵礦企實現退出后的農地復墾。政府首先確立農地復墾的目標，希望達到何種復墾程度，再經環境影響評估后確定礦企需要繳納的復墾保證金數額及時間[5]。這種基于市場的調控政策，順應了由管理型政府向服務型政府的轉變，運用軟性管理手法，合理利用市場規律激勵礦企進行農地復墾，具備簡單高效的政策優勢。

4 完善我國礦業用地制度的幾點建議

除了對礦業產業進行規劃之外，還應對礦地規劃進行進一步完善，具體說來，可以時間為軸線著手。

4.1 礦業用地使用權的準入期

以租賃方式獲取礦業用地，由礦業企業直接占有土地，土地所有權人在貨幣交付后且礦業用地的監督與關注普遍缺乏；加之貨幣交付多是一次性交付，造成土地所有權人的關注動力不足。此外，農民失去了依靠土地耕作物帶來穩定收益的保障，農民享有的土地經濟效益受到礦業企業的擠壓。股份合作的方式，要求礦業用地所有權人及時掌握生產動態，在關注到礦產資源經濟收益的同時，勢必對礦業用地的狀態有所掌握，從而系統地提高了兩種自然資源的利用效率，是較為優化的礦業用地合作方式。

礦業用地股份合作制是土地股份合作制的亞類型，是指礦業權人和土地權利人約定，將土地權利人所擁有的土地使用權作價折合成一定的股份，并按其股份比例享有收益、承擔風險，而礦產企業獲取該土地利用權利的用地類型[6]。對于礦業用地股份合作制的建立，應當著重從以下兩方面著手，進行制度完善。首先，是增加礦業用地股份合作的行政審批，嚴格把關市場準入標準。政府應當審批礦業用地股份合作合同，對于涉及法律禁止性規定的，例如變更土地性質的，不予審批；對于違反原則的規定，例如未涉及風險承擔或是復墾規定的，令其限期改正；對于符合規定的，給予審批通過。其次，是完善股份合作用地的退出機制，建立以資源保護為傾向的驗收制度。通過合作協議的內容約定，將礦業企業轉讓、相鄰關系、環境保護以及復墾要求等約定明確，將礦業活動的各類風險盡量降低，有效防止損失。

4.2 礦業用地使用權的使用期

首先，應改進礦業用地的土地指標管制方式。臨時用地由于規避了政府關于建設用地計劃指標的審批，因此引起了對土地的整體規劃的偏差。由于臨時用地不受建設用地的指標控制，實際上用于礦產勘探與開發的土地被礦企占有了經濟效益，令其他主體意外承擔了相應損失。有學者指出，“這種誘致性制度變遷導致更大的社會成本。在社會方面，主要是擾亂用地管理秩序；在市場方面，則會導致土地利用缺乏行為的預期和保障”[7]。因此針對礦業臨時用地，應當逐步向常規性用地過度，統一劃入土地規劃；針對確有短期用地需求的，可采取地役權方式進行管控。同時，從系統優化的角度出發進行統籌規劃，為礦業用地預留足夠的空間。涉及農轉用的采礦用地審批需納入新增建設用地控制指標，沒有指標就無法進行用地審批。在城鎮建設用地供應緊張，新增建設用地指標有限，地方優先將其用于重大工程項目，難以保證采礦用地需求[8]。完善礦業用地的指標管理體系，應將綠色礦山建設項目所需用地納入規劃統籌安排，將礦業用地空間在規劃修編中完成，明確在土地利用年度計劃中給礦業用地留有規劃，提供足夠的指標。

同時，建立礦業權與礦業用地使用權的協同審批機制。自然資源部的成立為礦業權與礦業用地使用權的協同審批提供了現實基礎，協同審批的方式成為可能。行政機關在進行礦業權與礦業用地使用權的管理與規制中，應充分發揚服務型政府的精神要求，精簡審批手續。有學者指出，在礦業權招標、拍賣前，政府有關部門應將所需礦業用地的土地使用權預先征收或收購,在拍賣礦業權時，連同土地使用權一同拍賣。這樣既減少了因礦業權和土地物權主體不同所造成的權力行使的沖突，也會降低礦業開發糾紛的幾率，還縮短了審批期間，大大提高了礦業活動的效率[1]。

4.3 礦業用地使用權的退出期

首先應當為礦業用地土地復墾掃清制度障礙。礦業用地的使用程度較輕，復墾后比較容易還原為農業用地。礦業用地存在復墾的理論操作性，但礦業用地使用期限制約了礦業用地復墾的實現效率。根據法律規定，以出讓方式取得的礦業用地使用權最長使用期限為五十年，而以劃撥方式取得的礦業用地使用權沒有期限限制，同時礦業用地不得挪作它用。因此建議修改土地管理法律法規，將礦業用地復墾作為例外情形予以規定，在礦業活動結束后，即可著手礦業用地的復墾工作。

同時，對礦業用地復墾進行科學合理規劃。針對復墾土地后續利用問題，可以以礦區土地恢復治理和復墾再利用為契機，充分考慮民眾意愿，增強公眾參與決策力度[9]。以社會主義新農村建設與綠水青山為主要內容對民眾進行宣傳教育后，讓公民進行更為科學、較為合理、民主主導的決策，將礦業用地建設為種植、綠化、生產等多角度、多維度得到高效利用的土地。我國已經在農村土地整理中擁有很多經驗，這些經驗都表明了，根據土地的具體情況(土壤、植被、地貌等)的整理是實現耕地總量動態平衡促進經濟社會發展的動力。通過土地整理可以提高有效的土地利用面積，尤其是增加農用地的面積，同時通過合理的規劃也會改善當地的基礎設施及民生狀況，客觀上具有經濟社會和生態價值[10]。在充分考慮土地農業價值以及生態價值的基礎上，對土地的可選擇復墾模式進行效益衡量，科學規劃礦業用地的狀態，形成系統的整治方案。公眾參與復墾決策，能令與復墾事項相關的各方主體通過程序安排協調各自權益，避免權利沖突的爆發[11]。