基于生產建設項目督查核查的水土保持問題研究

韓 民，韓登坤，金瑞清，刁匯文，白 露，竇建華

(山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100)

“行業強監管、工程補短板”是水利行業發出強有力的聲音。近兩年，山東省根據中央、水利部的指示精神，加強了對生產建設項目水土保持的監督檢查與事后核查。按照預定的生產建設項目水土保持監督檢查和自主驗收核查工作方案，我們2019年共完成了71個生產建設項目水土保持督查核查工作任務。現基于2019年生產建設項目水土保持督查核查情況，對山東水土保持有關問題進行總結，并提出相關意見與建議，供同仁參考。

1 開展生產建設項目水土保持督查核查情況

受山東省水利廳委托，山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心(以下簡稱“流域中心”)組織開展了山東省2019年度生產建設項目水土保持督查核查工作。初期，聯合省水利廳水土保持處組織流域中心有關業務人員及第三方技術單位人員進行了培訓，認真學習新時期水土保持法律法規及相關標準，梳理了督查核查的工作方法與步驟。核查暗訪過程中，積極協調市、縣(區)水行政主管部門協同開展工作。水土保持督查核查分6個工作組，在9—11月，分三批次開展了核查，范圍覆蓋全省16個地市，行業類別涵蓋水利、電力、公路、鐵路、礦業、石化、水泥、造紙等。合計完成了71個生產建設項目的水土保持督查核查，其中事中監督檢查項目41個、事后核查項目30個。

督查核查過程中，對所有項目均采取了“四不兩直”暗訪模式，克服了跨行業、難溝通、時間緊、任務重等諸多難題，積極發揮督查核查人員的主觀能動性，按原定計劃較好地完成了年度水土保持督查核查各項工作任務。

2 水土保持督查核查發現的主要問題

2.1 對水土保持的意義認識不到位

搞好水土保持是貫徹習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的必然要求。目前，我國的水土保持法規體系較為健全，水土保持地位與作用得到進一步提高，地方政府的水土保持責任得到進一步壓實。但通過督查核查發現，系統外對水土保持知識、政策、意義掌握較少，對于貫徹水土保持政策，落實水土保持措施，發揮建設過程中水土保持措施的作用認識不到位。多數認為只要繳納水土保持補償費、編制了水土保持方案就可以高枕無憂，甚至個別項目無水土保持相關制度措施、無落實水土保持事項的相關機構，水利行業外項目更加突出。

2.2 開展水土保持監理、監測工作滯后且不盡規范

經統計，除了部分項目能及時開展水土保持監理、監測工作，且相對規范，多數項目存在水土保持監理、監測滯后，監測季報年報資料上報不及時等問題，資料不全，資料整理不盡規范，甚至個別項目資料嚴重缺失。

2.3 部分項目未及時繳納水土保持補償費

監督檢查的71個項目中，截至檢查日有17個項目尚未繳納水土保持補償費，1個項目未足額繳納水土保持補償費，水土保持補償費存在滯后繳納的現象。

2.4 建設項目的水土保持相關費用保障機制不健全

通過督查核查發現，除水利工程項目從立項初期，將水土保持相關費用列入投資內容外，其他行業多數未單獨列出，從而給建設過程中水土保持相關費用的列支帶來了困難。部分行業將水土保持相關費用與環境保護相關費用、施工文明費用混為一談。伴隨著“水利行業強監管”的推行，特別是隨著水土保持督查核查的進行，外行業逐步認識到水土保持相關費用保障機制不健全的短板。

2.5 項目建設過程中水土保持“三同時”制度落實不到位

水土保持法第二十七條規定：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。立項初期，建設項目所處的階段為可行性研究階段，建設單位能夠做到編制水土保持方案，同步設計也能夠得到落實，然而到初步設計(技術設計)、施工圖設計、施工組織設計等階段，無水土保持專篇、專章，未分列水土保持專項費用，往往不能做到“三同時”。督查核查認為，外行業項目建設過程中水土保持“三同時”制度落實不到位，存不足之處。

2.6 建設項目的水土保持方案不能有效指導施工

建設項目的水土保持方案往往是在立項初期可行性研究階段編制的，方案的原則性、理論性強，但與實際的契合往往不足。普遍反映，水土保持方案僅作為立項前置要件，初期人力、財力投入不足，調研不充分，方案措施設計、設施布置與施工時的實際情況存在諸多矛盾。因此，存在諸多變更現象，如表土剝離堆存的位置、取土場位置、棄土場位置變化，等等。若后期未及時跟進編制初步設計(技術設計)階段、施工圖階段的水土保持專章、專篇內容，則水土保持方案顯然是不能有效指導施工的。

2.7 項目建設現場水土保持臨時措施落實不到位

暗訪發現：表土堆存、臨時堆土、臨時路基、臨時料場存在攔擋不全或無攔擋、苫蓋不全或無苫蓋，臨時排水順接不到位或無臨時排水設施，臨時沉沙(泥)池清理不及時等臨時措施落實不到位，存在水土流失現象。

2.8 部分水土保持設施未能充分發揮應有的效益

多數項目水土保持設施存在質量問題：公路、鐵路及其他高邊坡項目的邊坡存在水蝕沖刷溝；排水順接措施不到位，部分排水溝淤堵未及時維護清理等；園區、場區、路邊等綠化地灌草枯死，部分地表裸露等。總之，部分水土保持設施未能充分發揮應有的效益是不爭的事實。

3 對策與建議

3.1 加強水土保持宣傳與培訓

新中國成立以來，我國的水土保持法制建設分別形成了以《中華人民共和國水土保持暫行綱要》《水土保持工作條例》《中華人民共和國水土保持法》(1991年版)和《中華人民共和國水土保持法》(2010年版)等為代表的法律文件。這些法律文件也體現了新中國成立以來我國在水土保持立法及制度建設方面取得的成就和經驗。同時，水利部、山東省頒布了許多水土保持方面的規范性法規文件，起到了很好的指導作用。充分宣傳我國水土保持法制建設的歷程、成就及經驗，可以進一步推動我國、山東省的水土保持事業發展。新時代，習近平總書記、黨中央高度重視生態文明建設，把生態文明建設納入到“五位一體”總體布局，又進一步推動了水土保持事業的發展。

水利部強調“行業強監管”，推動水土保持事業滾滾向前。宣傳與培訓是做好水土保持工作的重要組成部分，一要充分利用現代融媒體技術平臺，大力宣傳水土保持知識、政策。二要借鑒有些地區好的經驗，如水土保持進校園、進黨校。水土保持進校園，深入宣傳水土保持知識是國策之舉；水土保持進黨校，針對黨員干部做宣傳、做培訓，有的放矢、有針對性地對黨政干部、行業主管領導實施宣傳培訓，此舉是抓“排頭兵”的有效舉措。為此，必須充分領會中央及國家的決策部署，充分認識水土保持對生態文明建設的作用，宣傳好水土保持的方針政策。

3.2 健全水土保持保障落實機制

健全的制度是工作順利開展的保障。水土保持制度落實不徹底、不規范，究其原因是保障落實機制不健全。一要規范推進地方政府水土保持目標責任考核的獎懲機制，制度指標、考核的方式方法要科學有效、便于量化、便于操作，能切實引導各級政府、各行業對水土保持規范化落實的重視；二要建立健全指導協作機制，水行政主管部門的指導要跟上，對水土保持行業從業人員的培訓指導要跟上，以水利行業為主，其他行業協同參與的協作機制要建立健全；三要推進落實建設項目全過程水土保持設計，各階段均要列支水土保持相關費用，切實落實水土保持“三同時”制度。

3.3 強化水土保持監督檢查的效力

通過水土保持督查核查，不僅宣傳了水土保持的政策及意義，促進了水土保持設施發揮應有的效益，而且督促了水土保持補償費的繳納，促進了全省水土保持事業的良性發展。但也應清醒地認識到，以流域機構為主實施的監督檢查，效力有限。一方面流域機構沒有執法權，不能形成強有力的震懾；另一方面監督檢查項目數量較多，處罰跟不上。基于此，下一步必須充分強化水土保持督查核查的效力，研究解決監督檢查的效力問題，適時開展水土保持執法檢查。

3.4 加強水土保持技術指導與政策幫扶

通過監督檢查，各行各業認識到了開發與保護矛盾尖銳，預防監督工作任重道遠；水土保持監測能力不足，對水土流失防治的支撐不夠。根據上述研究成果，建議今后馬蓮河流域水土保持工作應該重點關注：水土保持主要措施及其配置應突出“保塬固溝，以溝養塬”的原則，在塬面、溝頭、溝坡、溝底分別布設塬面水土保持基本農田、溝頭防護、溝坡林草、溝道淤地壩和谷坊等措施，構筑防治水土流失四道“防線”；考慮到馬蓮河流域各支流水土流失程度不盡相同，除板橋站以上水土流失較輕外，其余都是下一步優先治理的區域，尤其是洪德站以上地區；鑒于流域內水土保持監測投資少，監測成果尚不能滿足流域水土流失公告、防治和預測預報的需要，覆蓋水土流失區的監測網絡體系尚未形成，難以實施有效監測等問題，可以充分利用現有相對完善的水文監測體系為水土流失監測提供支撐。