南陽市水土保持社會資金籌措途徑探討

楊 柳

(南陽市水土保持監督監測站，河南 南陽 473062)

南陽市地跨長江、淮河兩大流域，是南水北調中線工程重要水源地和渠首所在地，又是淮河源頭所在地。全市土地面積2.41萬km2，水土流失面積0.58萬km2，是全省水土流失最嚴重的省轄市之一。當前全市水土流失治理資金主要依靠各級財政投入，但因地方財政困難、社會資金投入有限，水土流失治理存在嚴重的資金短缺問題。

1 南陽市水土保持資金需求特點

1.1 資金需求對象由一般區域向重點區域轉變

南陽市自20世紀80年代初開展水土保持工作以來，水土流失治理逐步由一般區域向重點區域轉變。當前，緊緊圍繞丹江口水庫庫區及上游、桐柏縣淮河源頭、鴨河口水庫庫區及上游三大重點區域開展水土流失重點治理工作，并先后上馬了“長治”工程、丹江口庫區及上游水土保持綜合治理工程、淮河源國家水土流失綜合治理工程和南召縣坡耕地治理工程等重大項目。重點區域的治理資金占全市水土流失治理資金的85%以上，在保證南水北調中線水源水質、淮河源頭正常產流及南陽市城市發展方面發揮了巨大作用。

1.2 資金需求額度由小向大轉變

隨著社會、經濟的發展，由于原材料價格、人工費用的上升，以及水土流失治理質量、標準的提高，水土流失治理資金的需求也逐漸加大；隨著水土保持措施、設施的增加，也使治理水土流失的資金需求呈逐年增長之勢。

1.3 治理資金用途向多樣性轉變

20世紀80年代初，南陽市水土流失治理主要是為了提高糧食產量，解決人民群眾的溫飽問題，水土流失治理資金主要用來進行坡耕地治理，即坡改梯。進入21世紀后，水土保持工作進入了全面發展階段，水土保持資金需求和用途呈現出全面、多樣發展的趨勢，主要表現在以下幾個方面：用來開發荒山荒坡，建設有機高效的農林牧業生產體系；為控制生產建設項目人為水土流失而開展的水土保持工作；為掌握水土流失狀況而進行的開發建設項目及生態建設項目水土保持監督監測工作等。如2005—2012年，南陽市累計實施小流域綜合治理面積2 088.40 km2，投入資金達1.62億元；審批生產建設項目水土保持方案223個，這些項目水土保持總投資7 700萬元；對開發項目進行監測評估，投入資金600萬元；相繼治理“四荒”面積167 km2，投入資金1 838萬元。

1.4 資金需求的期限由短期向長短期結合轉變

20世紀末以前，南陽市水土流失治理資金主要用于小流域綜合治理，主要使用方向是進行坡耕地改造和荒山荒坡種植水保林，也有大量的中小型開發建設項目，工期只有幾個月到一年多的時間，水土流失治理資金需求期限較短。而重點區域重點項目和大型生產建設項目的水土流失治理期較長，資金需求期限也相應較長。如南陽市丹江口水庫庫區及上游水土保持項目由于治理任務重，分期實施，周期較長，2008—2016年持續投資，涉及兩期工程。生產建設類項目也是如此，如南召縣的天瑞水泥礦山治理項目，由于開采規模大，開采期長，導致水土流失治理投入周期變長。

2 社會資金參與水土保持的障礙因素

2.1 水土流失治理經濟效益易受市場制約

水土流失區立地條件差，土層薄且貧瘠，坡度較陡，治理項目具有投資大、產出低、周期長、見效慢的特點。規劃設計的經濟效益較好、水土保持效果較明顯的經濟作物初見規模時，市場往往發生了較大的改變，致使治理承包戶經濟收入不穩定，打擊了其進一步治理的熱情和主動性。河北人張曉軍，1998年承包內鄉縣荒山20 hm2種植優質薄皮核桃約6 000株，但經過十多年的發展變化，當初為緊俏商品的核桃出現了滯銷，使張曉軍的實際收益遠低于期望值。

2.2 社會投資方利益易受侵害

到南陽來的社會投資方，多來自經濟發達地區，且多以個體治理為主，自我保護手段有限，其利益易受侵害。一是承包的土地大多在貧困邊遠山區的多個自然村內，跨界交叉，很容易與當地村民在生產作業和地理邊界劃定等方面發生糾紛與爭執。二是當社會資金治理初見成效后，治理區域附近部分村民容易得“紅眼病”，對治理戶進行敲詐勒索或變相掠奪治理成果。據調查統計，南陽市有相當一部分的水土流失治理戶受到過不同程度的刁難，治理成果遭到破壞或被變相掠奪，致使投資人蒙受了一定的經濟損失，嚴重挫傷了社會力量對治理水土流失的熱情和信心。投資環境的不穩定使得其他投資者產生畏難情緒，影響了社會資金參與治理水土流失的積極性。

2.3 地方政府缺乏引導社會資金流入的方式

政府部門對社會資金在水土流失治理中的重要性認識不足，對承包人缺乏行之有效的支持體系。一是缺乏有效的法律法規支撐體系，治理承包人的權益得不到有效保障，打擊了承包人的積極性。二是地方財政資金不足，社會資金在水土流失治理領域缺乏地方財政資金的支持。水土流失區立地條件較差，部分治理承包人前期建設投入過大，后期則由于資金短缺投入跟不上，無法達到預期的治理目標。三是各部門在水土流失治理中缺乏合作。在水土流失治理中，需要林業、農業、水利、土地等部門對“四荒”的界限作出明確界定，出臺相應的土地流轉政策，簽訂的合同應當符合水土保持法律法規的要求，同時需要金融、政府相關職能部門共同為投身該領域的社會力量提供支持，排憂解難等。但因考核機制存在問題，往往各自為政，形不成強大的合力，致使治理承包人面對多個部門監管，影響了治理開發進度。四是缺乏激勵性政策激發社會資金投入水土流失治理。水土保持作為一項公益性事業，政府的指導性、優惠性、激勵性政策具有極為重要的作用。在實地調查中發現，雖然水土保持法在保護水土資源、遏制水土流失方面發揮了重大作用，但是在引導、鼓勵、刺激社會資金參與水土流失治理方面，仍然有欠缺，不能充分調動社會資金的積極性。

3 南陽市水土保持社會資金籌措途徑

3.1 拍賣、承包、租賃“四荒地”回收資金

結合已經實施的水土流失治理項目，對立地條件較好的“四荒”資源等進行拍賣、承包、租賃，引入社會資金對“四荒”資源進一步進行開發性治理，回收資金用于對新的水土流失區域進行治理。這種社會資金的經營目標是經濟開發或景觀開發，追求的主要是經濟效益，同時對治理水土流失，建設高標準水土保持工程也發揮著引領作用。

3.2 經濟效益好的項目直接向社會招標

提高水土保持投資信息的透明度，使有經濟實力的企業和有意投資生態建設的金融機構能夠隨時了解情況，有利于資金流向水土保持生態建設。政府可組織相關機構對“四荒”資源進行評估，鼓勵社會資金參與投標投資回報價值高的項目；對一些見效慢或者經濟效益不明顯的項目，可以采用財政資金進行基礎設施建設，在達到水土流失初步治理標準后，再引導社會資金積極投入水土流失治理，并進行深化治理與開發。

3.3 充分利用政策性信貸資金

為彌補項目建設期的資金缺口，政府可以自身的財政信用擔保，從其他渠道(如國有銀行貸款)籌措資金。項目建成后的一段時間內，再用財政性資金償還貸款本息。由政府代替公益性項目的受益者或使用者向建設單位支付項目使用費用，憑借這種政府給予的“收益權”，項目建設單位就可以通過“收益權”質押貸款方式從銀行獲得貸款。這種方式有別于傳統的向銀行申請貸款，其實質是政府直接向銀行貸款或向銀行擔保。目前，南陽市在水環境綜合治理工程項目上，引進社會投資已有比較成功的經驗，實踐證明是可行的。

3.4 積極爭取財政資金，并出臺相關優惠政策

水土保持是公益性事業，屬于“公共工程”，應在積極爭取中央資金的基礎上，配套建立地方財政穩定增長投入機制，確保各級財政資金的主渠道和引領作用。

水土流失治理投資大，僅靠政府財政遠遠不能滿足要求，地方政府應通過制定各種優惠政策，增強服務意識，加強技術指導，吸引社會資金參與水土流失治理。地方政府應對承包地進行確權劃界，規范拍賣和承包程序，保護承包人的利益，同時為投身水土保持的社會力量提供支持，消除社會資金進入水土流失治理領域的障礙。