加拿大2030年應急管理戰略及對我國韌性社區建設的啟示

陳 陽

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029)

2019年1月25日，加拿大公共安全部發布了應急管理戰略[1]，旨在增強加拿大的應急管理能力(災難預防/緩解、準備、應對和恢復)，以減少災害風險并提高加拿大所有個人和社區的災后恢復能力。這一應急管理戰略制定了加拿大聯邦、省和地區(FPT)政府的5個優先活動領域，描述了政府如何調動、鼓勵、授權應急管理合作伙伴參與應急管理以及如何對他們進行應急培訓的方法，勾勒了加拿大邁向具備更強“韌性”的2030年的未來之路。

1 背景

加拿大全國范圍內災害日益頻繁和嚴重[2]，經歷了2010年紐芬蘭颶風伊戈爾、草原洪水、奴湖火災、梅干提克湖鐵路災難、艾伯塔省南部洪水，2013年多倫多城市洪水，2014年薩斯喀徹溫省和曼尼托巴洪水，2016年麥克默里堡野火，2017年加拿大大西洋省份通訊中斷，以及不列顛哥倫比亞省的洪水和野火季等重特大災害。以上列舉的只是加拿大災害案例數據庫中2008-2018年期間的195起重大災害的其中幾起，這些災害造成了數百億美元的損失，并使數十萬人流離失所。

在可預見的將來，受一些變化因素影響，加拿大的災害損失可能會增加，這些因素包括：氣候變化，相互依存的關鍵基礎設施(相互依賴性的存在使故障連鎖或故障傳遞成為可能)以及加拿大人口結構的變化等。氣候變化的影響已經逐漸在加拿大顯現，洪水、野火、干旱、極端高溫、熱帶風暴、永久凍土融化、海岸侵蝕等危害的發生頻率和破壞強度逐漸增加，加拿大北部的季節性冰路被破壞。這些危害對社區、個人的健康和福祉以及經濟和自然環境構成重大風險。此外，由于許多土著社區位于偏遠和沿海地區，最易受氣候變化影響，而且無法獲得應急管理服務，只能依賴自然生態系統。

自2007年以來，加拿大的聯邦、省和地區(FPT)政府在應急管理框架(2017版EM框架)的指導下協調合作，承擔各自的應急管理事務。EM框架描述了FPT政府本身及其各自的合作伙伴之間應分擔的應急管理責任，包括但不限于土著民族、市政府、社區、志愿者和非政府組織、私營部門、關鍵基礎設施所有者和運營商、學術界和志愿者。省和地區政府負責其轄區內的應急管理，聯邦政府在國家和國際層面發揮領導作用，在其專屬管轄領域以及由聯邦負責的土地和財產方面承擔應急管理責任。為發揮應急管理合作伙伴的作用，以上提到的所有這些部門都必須與各自政府合作。

災害大多發生在市鎮一級，緊急情況下的第一響應者往往是地方或省/地區當局。如果緊急情況應對或災難救援所需資源超出省或地區政府自身的能力，省/地區政府可向聯邦政府求助，聯邦政府會迅速予以響應。

EM框架詳細闡明了FPT政府及其各自的應急管理合作伙伴在拯救生命、保護財產和經濟以及環境方面的指導核心理念。應急管理工作包括4個相互依賴的組成部分：預防/緩解、準備、響應和恢復。這4個部分可以按順序進行或同時進行，但彼此并不獨立。傳統的應急管理一直重點關注準備和響應活動，但目前的風險環境要求將重點轉向主動預防/緩解工作和前瞻性恢復措施上來。加大減災方面的投資有助于預防災害，或在事件發生時大幅度減少社會、經濟、文化遺產和環境損失。前瞻性恢復措施不僅可以使社區從災害中恢復過來，而且更有利于重建，以減少易受最終危害影響的程度。

加拿大應急管理的這種演變與國際減少災害風險(DRR)的概念相一致，聯合國(UN)將其定義為“系統地分析和減少災害的因果關系要素”。減少對危害的接觸，減輕人員和財產的脆弱性，合理管理土地和環境，以及加強對突發事件的準備和早期預警都屬于DRR的范疇[3]。重要的是要考慮到災害在整個社會中造成的影響并不完全相同，不同的因素會相互交叉。

基于國際上所做的努力，加拿大于2015年開始采用聯合國仙臺減少災害風險框架(2015-2030)(仙臺框架)，是應急管理和減少災害風險概念轉變的一個重要里程碑。仙臺框架是一項不具約束力的國際協議，確立了DRR的國際優先事項，并進一步與聯合國氣候變化和可持續發展建立了直接聯系。仙臺框架的一個關鍵要素是發動整個社會力量的重要性，該方法旨在利用應急管理合作伙伴內部的現有知識、經驗和能力，以加強整體的抗災能力，而EM有助于加拿大政府達到在仙臺框架下的泛加拿大DRR戰略目標，并與仙臺框架2030年時間線保持一致。

2 戰略目標

加拿大應急管理戰略(EM戰略)建立在EM框架和仙臺框架基本原則的基礎上，確定了FPT政府的優先事項，要求2030年的目標具備更強的“韌性”(系統、社區或社會通過堅持、調整或改變的方式以達到并維持可接受的運作水平，是一種適應災害干擾的能力)。該戰略沿用了EM框架中確立的角色和責任，為FPT政府及其各自的應急管理合作伙伴提供指導，明確了應急優先事項，旨在加強加拿大評估風險、預防/緩解、準備、響應和從災難中恢復的能力。

為了在各自管轄范圍內以及加拿大全境促進韌性建設，FPT政府認識到所有加拿大人都要參與應急管理，并且與各應急管理合作伙伴之間努力建立有效合作、協調以及溝通的伙伴關系。這些合作伙伴關系由FPT政府建立和維護。因此，必須承認和清楚認識到個人、群體和社區的需求、資源、能力和脆弱性都不同，交匯到一起會加劇風險但同時也能增強韌性。社區韌性的建設往往要考慮性別、社會經濟條件、當地社區條件和傳統土著知識等各種因素。

3 優先活動領域

為了在日益復雜和快速發展的風險環境中實現其目標，加拿大應急管理戰略確定了5個優先活動領域以增強其整體恢復能力。這些優先活動領域得到了2017年5月負責應急管理的FPT部長批準。這5個優先活動領域包括：加強整個社會的協調合作、治理以及增強恢復能力；提高社會各界對災害風險的認識；提高對全社會防災減災活動的重視程度；增強災害應對能力和協調能力，促進新能力的發展；通過更好的重建以最大限度地減少未來災害的影響，從而加強恢復能力的建設工作。

每個優先領域都設立了基本目標和FPT優先工作，并確定了具體方向和中期目標。這些優先領域通過提供各種方法并抓住著重點，能夠靈活推進FPT管轄區應急管理戰略目標的實現。

3.1 協調合作

所有政府和社會部門都在應急管理中發揮著重要作用，關鍵要找準應急管理合作伙伴，合理定義和理解他們的角色和職責，以實現協調合作。在尊重FPT政府權威的前提下，可以在戰術層面和決策過程中融入更多不同的聲音。這種方式既可以提高這些合作伙伴的覺悟和參與度，又可以通過整合其獨特的視角、經驗和能力來提高應急管理和減少災害風險工作的質量。

3.1.1 基本目標

FPT政府參與并加強其各自的合作伙伴在應急管理和減少災害風險中的作用；FPT政府授權各自的合作伙伴開發和推廣應急管理和減少災害風險方法；FPT政府授權應急管理合作伙伴利用現有的合作伙伴關系、網絡和框架來加強應急管理和減少災害風險的合作；FPT政府鼓勵應急管理合作伙伴在政策制定中考慮和納入與恢復能力和氣候變化相適應的相關要素。

3.1.2 FPT優先工作方向

與土著民族就其社區的應急管理需求建立對話；在制定新的或修訂舊的FPT應急管理計劃時，考慮復雜和不斷變化的環境，包括氣候變化適應、恢復能力建設的重要性以及各自應急管理合作伙伴關系的價值等因素。

3.2 風險認識

通過開放和包容性對話獲取準確的風險信息對知情決策至關重要，而信息共享是保障人口安全和增強抵御能力的關鍵。必須進行強有力的科學風險評估，納入氣候變化的影響，并將危害、脆弱性、信息公開、文化差異、影響和恢復能力等因素考慮在內。聯邦政府和土著民族應在收集的與土著社區有關的科學數據的基礎上建立伙伴關系，了解傳統的土著和當地文化，這些對掌握當地情況以及現有或潛在未來風險非常關鍵。這種與合作伙伴和公民就災害風險進行的公開透明討論至關重要，因為雖然無法完全預防災害，但可以通過采取適當的措施防止這些災害風險成為災難，前提是必須認識或了解某種風險。從長遠來看，加拿大各省和地區必須支持社區發掘自己的風險和脆弱性，以增強抵御能力。

3.2.1 基本目標

FPT各級政府共享全國各地的風險信息和最佳實踐，實現科學決策以及風險的優先次序確定；FPT政府制定意識戰略，面向社區開展災害風險有關知識培訓，以發揮社區的作用，幫助減少災害的影響；FPT政府吸引新的合作伙伴，加強公眾的災害風險意識；FPT政府在其職責范圍內賦予社區和土著民族權力，使其能夠將傳統文化、意識和教育計劃更加廣泛地融入應急管理和國際減災概念中。

3.2.2 FPT優先工作方向

FPT各級政府采用各種方式致力于公眾對所有災害風險的認知，以吸引應急管理合作伙伴。各個政府都將根據合作伙伴的需求，負責選擇他們認為合適的公眾普及方法；在不侵犯隱私以及保證機密性和安全性的前提下，FPT政府支持和鼓勵居民獲取其所屬社區的災害風險及相關危害信息。

3.3 重視力度

最有效的應急管理活動是消除、減少或適應風險的主動預防及減災措施，包括工程措施(例如建設泄洪道和堤壩)和非工程措施(例如制定建筑規范、土地使用規劃和保險激勵措施)，每投入1美元用于事前災害預防就可節省6美元的事后災害損失[4]。這些主動措施還有助于在整合環境保護和可持續發展概念的同時，建立更具恢復能力的基礎設施，并增強災害預測能力，更好地備災以及更加及時地預警，拯救生命和減少災害帶來的社會、經濟和健康影響。

3.3.1 基本目標

FPT政府鼓勵開展非工程性措施以實現全風險應對，并加大對工程措施的投資；FPT政府對各自的應急管理合作伙伴進行培訓，普及減少災害風險與其他學科(如氣候適應性)之間的聯系，以跟上相互關聯且不斷演變的風險格局；FPT政府委托私營企業為全體民眾制定一個負擔得起的私人洪水保險模式，包括減輕洪水風險的明確激勵措施；FPT政府根據各自的角色和職責，授權社區開展結合實際的緩解規劃措施，實施旨在評估和主動降低風險的項目。

3.3.2 FPT優先工作方向

FPT政府共同努力，分享各自成功經驗，彼此互補，資助優質工程和非工程減災項目；FPT政府協助制定分擔災害財務風險的方案。

3.4 應對能力

FPT政府提前做好緊急情況的應對準備，對于維護人口安全至關重要，同時也有助于提高應對和恢復工作的效率。為了改進準備工作，需要集中精力促進應急管理合作伙伴的相關培訓，鼓勵更多受過培訓的公民參與應急管理，壯大隊伍，并重視應急規劃。另外，各FPT政府需組織應急演練，目的在于檢驗制定的全風險計劃并驗證其有效性。此外，應急演練還能加強各應急管理合作伙伴之間的合作。

與民眾之間的互動不僅有助于備災，還有助于提升大眾應對緊急情況所需的個人應變能力。即使有了最佳備災措施，應急管理合作伙伴之間的應急響應責任和分工協調也很關鍵，兩者是同時進行的，其在實際中的應用效果取決于預防、緩解、準備等過程的應急演練驗證以及最終的恢復工作。所有應急管理合作伙伴在各個階段的應急行動應該由現代應急通信系統予以協調、互補和支持。

3.4.1 基本目標

FPT政府鼓勵與各自的合作伙伴一起加強備災和應急響應能力；FPT政府與各自的合作伙伴建立完全可以互動的應急管理系統，例如：跨轄區的緊急事件管理，跨部門的通信系統，以及全國無線公共警報系統；FPT政府通知其各自的合作伙伴適當參與應急演練；FPT政府通過科技創新促進應急能力的提升。

3.4.2 FPT優先工作方向

FPT政府與各自的應急管理合作伙伴合作，開發可互操作的公共安全通信系統；FPT政府計劃和組織應急演練，鼓勵應急管理合作伙伴參與、測試和驗證應急管理計劃；FPT政府推動公共警報和公共安全通信共同準則的制定。

3.5 恢復能力

更好重建的概念是一種前瞻性和計劃性的恢復方法，不僅可以幫助社區從災難事件中恢復建設，還可以解決潛在的社會經濟問題，從而提高災后社區整體的恢復能力。恢復工作往往是一項復雜任務，涉及不同的合作伙伴和優先事項的考量。恢復工作在開展之前需深思熟慮，借鑒過去的經驗和最佳做法，過程中要能適應不斷變化的風險環境。

更好地重建是仙臺框架的一項關鍵原則，將災后恢復的重建階段確定為重建社區的重要機會，其總體目標是減少面對未來災害的脆弱性。災害發生后，社區應抓住機會采用全新的和創新的措施來加強現有的基礎設施，并投資建設新的基礎設施以彌補現有不足。通過加強合作伙伴關系可以促進并支持社區在短期內更快地重建，同時在長期內變得具有更強的恢復能力。更好重建的概念不僅限于基礎設施，還包括與應急管理和減少災害風險相關的立法、政策、計劃、程序和項目的完善和創新。更好地重建還可以提高社區和個人的整體福祉和恢復能力，從而更好地承受未來的壓力和抵御任何類型的破壞。受災人群應該參與決策，了解現有的社會制度和地方權力結構，努力融入和參與應急管理。要重視信息共享和社區化學習，實現科學決策。

3.5.1 基本目標

FPT政府與各自的應急管理合作伙伴以及社會其他部門合作，確定災前和災后的薄弱環節，確定改善災后援助的時機；FPT政府鼓勵各自的合作伙伴在恢復和減災工作之間建立聯系，促進突出創新和更好重建概念機制的建立；FPT政府通過事后災難調查以及與應急管理合作伙伴之間的經驗交流，總結過往經驗和最佳做法，應用于今后全面的應急管理計劃中。

3.5.2 FPT優先工作方向

FPT政府將致力于災后經濟援助條款的落實，為災民提供持續、及時和靈便的經濟援助；FPT政府將擇機開發一個平臺，分享災難教訓以及展示應急管理演練實況，以對應急管理合作伙伴進行線上培訓教育，并將在加拿大各地制定最佳做法；FPT政府將力圖制定更有力的災后恢復支持體系和計劃。

4 實施開展

加拿大應急管理戰略為加強FPT政府之間的合作以及各應急管理合作伙伴的持續參與制定了實施路線圖。為了執行應急管理戰略，由分管應急管理的FPT政府高級官員負責制定FPT行動計劃，詳細描述各個FPT政府各自的角色和職責，以及如何推進應急管理戰略中每個優先活動領域的落實。另外，他們還將負責每年的應急管理戰略和行動計劃審查，監督進展情況并分享經驗教訓，并根據需要進行更新。應急管理戰略將每5年正式更新一次，適應加拿大不斷變化的災害風險動態環境。

5 對我國韌性社區建設的啟示

5.1 韌性的內涵

韌性的實現建立在公民、響應者、組織、社區、政府、系統和社會各自分擔責任的基礎上，以防止災害成為災難。通過創造或加強人類和建筑環境中的社會和物理能力來應對、適應和響應災難以及從災難中恢復和汲取經驗，韌性可以最大限度地減少脆弱性或易感性。首先，韌性是指系統的動態特性，強調整個系統，而不是各個部分的總和。其次，韌性是一種以能力為本的結構，側重于規模、資產、功能和資質，以及如何有前瞻性地調動和加強這些能力，以減少脆弱性和風險。

社區韌性是社區作為一個復雜的綜合系統的一個屬性，描述了其成員利用自身固有的優勢和能力化解干擾的影響，進行組織調整和改變，從抗干擾中汲取經驗，以及適應緊急突發事件帶來的沖擊。加拿大應急管理戰略借鑒相關國際研究資料切實描述了具有恢復能力的社區的具體情況。

(1)在韌性社區內，成員主動利用他們現有的技能、知識和資源做好災難的預防/緩解、準備、響應和恢復工作，并能夠根據新情況調整日常技能并在特殊環境下發揮作用。

(2)在韌性社區內，成員接受相關培訓，了解可能影響他們的風險，FPT評估的風險與社區中存在風險之間的關聯，以及對他們的生活、企業和當地環境會造成何種影響。

(3)在韌性社區內，成員參與社區生活的各個方面，應具有長遠目光，全盤考慮整個社區，影響并制定滿足整個社區需求的決策，并采取積極措施幫助降低未來的風險。

(4)有韌性的社區鼓勵支持者向更廣泛的社區推廣宣傳恢復能力的重要性，并影響其他人加入或保持這類社區的建設。這些支持者有助于加強社區中已建立好的良好運作關系和紐帶。

5.2 啟示與建議

隨著災害場景的演化和體制機制的升級，提升應急管理體系的韌性越來越成為重要的變革思想，韌性治理要求應急管理體系在復雜多元的風險情境中實現動態的結構調整與功能優化[5]。我國大部分城市在災害防治體系和應急管理體系規劃建設中存在缺失，而韌性是城市應對不確定風險的全新途徑，必須加強城市韌性建設[6]。結合我國應急管理韌性建設面臨的難題，在借鑒加拿大應急管理工作的經驗以及發布的2030年應急管理戰略的基礎上，圍繞韌性社區建設提出以下建議。

(1)制定長期發展規劃。韌性社區建設不可能一蹴而就，我國韌性社區建設尚停留在初級的硬件建設階段，長期的以開發商為主體的社區建設模式喪失了“民眾是社區營造主體”的意識，導致社區軟性建設的落后，社區的自主能力建設不足[7]。因此，我國韌性社區建設應結合國情，制定未來幾年或幾十年的韌性社區長期發展規劃，堅持“長期建設”的理念，增強社區內所有居民的主體意識，鼓勵多元參與，將利益相關方全部納入到彈性社區建設中。

(2)完善災后重建模式。日本經濟學家指出，中國獨特的政治經濟體制可以統籌全國資源、集中力量進行災害應對，為重建效率提供了制度上的保障。政府是重建工作的主導，重建相關決策逐級向下傳遞并逐步執行[8]。四川省住房和城鄉建設廳同樣有研究表明，災后重建規劃作為指導重建工作的基礎，具有自上而下的層級特點[9]。我國的重建模式可以充分調動資源、統一重建決策、保證重建效率，但有專家認為高級或平級政府在提供支援的同時會干擾受災縣鎮級政府的地方決策及社區自主決策，難以滿足不同居民的需求和韌性社區建設的要求。建議今后我國進一步完善災后重建模式，推動災害保險制度改革，增強對受災地區重建的資金補給，合理安排災后重建工作中各級政府部門的角色和職責，同時以具備更強韌性為重建指導目標，建造能抵御更強破壞能力災害的房屋。

(3)加強居民減災教育。從加拿大應急管理戰略對韌性社區的解讀可以看出，在韌性社區中，居民了解社區可能面臨的風險后，能夠主動做好災難的預防/緩解、準備、響應和恢復工作。韌性社區中至關重要的是具備先進防災減災意識的居民，在韌性等問題上的提高認識和社會參與是“韌性城市戰略”的基石。我國今后應要進一步加強應急管理教育培訓和科普工作，充分發揮政府、社會、新聞媒體和互聯網的力量，采取多種措施和手段，向農村、企業、學校、家庭推廣防災、避險、自救互救等應急救援知識，提高社會風險防范意識和災害應對能力。同時也要加強公眾對災害背景、災前征兆和防災備災的認識，例如面向青少年的減災科普館的建設、社區韌性研討會等，使公眾具備觀察和分析災害宏觀現象的知識，具備認災的靈敏性和提前避災的能力。