關(guān)于編制綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方案的思考

郭冬艷，孫映祥，陳麗新

(中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

1 編制背景

隨著《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào))的發(fā)布，要求加快形成綠色礦業(yè)“點(diǎn)、線、面”立體發(fā)展新格局：點(diǎn)上開花就是以企業(yè)為主建設(shè)成綠色礦山，達(dá)標(biāo)企業(yè)納入全國(guó)綠色礦山企業(yè)名錄；線上貫通就是將綠色理念貫穿礦業(yè)發(fā)展全過(guò)程，包括勘查、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、閉坑、修復(fù)以及轉(zhuǎn)型等；面上連片就是以行政區(qū)或集中區(qū)為范圍，政府為主推動(dòng)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。從點(diǎn)上看：全國(guó)綠色礦山名錄庫(kù)發(fā)布，共有953家礦山企業(yè)被納入其中，原國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位398家，2019年新遴選綠色礦山555家。從面上看:《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的函》(國(guó)土資廳〔2017〕1392號(hào))要求各地選擇基礎(chǔ)良好、特色突出的地區(qū)推動(dòng)示范區(qū)建設(shè)；近日，《關(guān)于補(bǔ)充完善綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)有關(guān)情況的函》(自然資源礦保函〔2020〕19號(hào))發(fā)布，綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)工作有序開展。綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)是礦業(yè)綠色發(fā)展的重要舉措，《綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方案》(以下簡(jiǎn)稱“《建設(shè)方案》”)是示范區(qū)建設(shè)的行動(dòng)綱要，引領(lǐng)帶動(dòng)示范區(qū)內(nèi)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展，一般包括前言、發(fā)展現(xiàn)狀、思路目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施、重大工程等六部分。目前，全國(guó)已有多個(gè)市縣編制了《綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方案》，積極推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)，提供了有益實(shí)踐，但是部分《建設(shè)方案》還存在建設(shè)范圍不明確、建設(shè)主體定位不清、建設(shè)內(nèi)容存在局限等問(wèn)題，為理清相關(guān)概念，本文從《建設(shè)方案》的編制意義、編制原則、具體內(nèi)容等方面進(jìn)行了分析探討，以期為開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)規(guī)范化管理、推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展提供服務(wù)。

2 編制意義

2.1 落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院重視礦業(yè)綠色發(fā)展精神的重要舉措

礦業(yè)是中國(guó)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、精準(zhǔn)扶貧脫貧、“一帶一路”國(guó)際產(chǎn)能合作等國(guó)家重大戰(zhàn)略需要礦產(chǎn)資源支撐。但是礦業(yè)領(lǐng)域資源浪費(fèi)、產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染等問(wèn)題也不容忽視。習(xí)近平總書記在中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式是發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命。礦業(yè)領(lǐng)域綠色發(fā)展是中國(guó)礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇，也是推動(dòng)綠色發(fā)展和生活方式變革的重要組成部分。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出，通過(guò)發(fā)展綠色礦業(yè)和建設(shè)綠色礦山，促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用，提高“三率”水平。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要將“大力推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)”作為重點(diǎn)任務(wù)和重大工程進(jìn)行部署。國(guó)務(wù)院對(duì)《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》的批復(fù)中提到，2020年基本建成節(jié)約高效、環(huán)境友好、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展模式。《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》明確提出，建設(shè)一批綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)是黨中央和國(guó)務(wù)院部署的重要任務(wù)，是落實(shí)礦業(yè)綠色發(fā)展精神的重大工程，編制《建設(shè)方案》可以為示范區(qū)建設(shè)提供界定和引導(dǎo)，有效推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的礦業(yè)綠色發(fā)展精神。

2.2 提升綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)質(zhì)量和水平的具體要求

自《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào))發(fā)布以來(lái)，原國(guó)土資源部還發(fā)布了《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的函》(國(guó)土資廳函〔2017〕1392號(hào))，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于補(bǔ)充完善綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)有關(guān)情況的函》(自然資礦保函〔2020〕19號(hào))，持續(xù)推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)工作。但是示范區(qū)建設(shè)工作創(chuàng)新性強(qiáng)，地方難以照搬現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑ㄔO(shè)質(zhì)量和水平參差不齊。

編制《建設(shè)方案》是提升示范區(qū)建設(shè)質(zhì)量和水平的一種技術(shù)手段。《建設(shè)方案》會(huì)明確示范區(qū)建設(shè)的原則、思路、目標(biāo)和方向，實(shí)際編制時(shí)，基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，參照其他地區(qū)做法，形成本地獨(dú)具特色的示范區(qū)建設(shè)路徑，在示范區(qū)建設(shè)中提供具體指導(dǎo)，保證建設(shè)質(zhì)量和水平。

2.3 推動(dòng)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)規(guī)范化管理的迫切需要

《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào))提出，到2020年，全國(guó)將創(chuàng)建50個(gè)以上的具有區(qū)域特色的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)示范區(qū)建設(shè)要求通過(guò)4號(hào)文和1392號(hào)文進(jìn)行了簡(jiǎn)單明確，但是對(duì)示范區(qū)建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和評(píng)估驗(yàn)收管理流程并無(wú)明確規(guī)定，各地實(shí)際管理并不一致，這在一定程度上阻礙了示范區(qū)的建設(shè)步伐。

編制《建設(shè)方案》可以明確示范區(qū)的建設(shè)管理流程，鞏固建設(shè)成果。《建設(shè)方案》制定明確的時(shí)間表，便于到期對(duì)建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、具體工程等進(jìn)行達(dá)標(biāo)考核。為制定示范區(qū)評(píng)估、驗(yàn)收、考核、監(jiān)督等流程的管理制度打好基礎(chǔ)，推動(dòng)其規(guī)范化管理、現(xiàn)代化治理。

3 編制原則

3.1 堅(jiān)持方案先行原則

《建設(shè)方案》是綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的行動(dòng)綱要，引領(lǐng)帶動(dòng)示范區(qū)內(nèi)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展。在示范區(qū)建設(shè)之初，要求各市縣人民政府組織編制《建設(shè)方案》，經(jīng)專家論證和技術(shù)審查后，按程序報(bào)批和實(shí)施，以此引導(dǎo)示范區(qū)建設(shè)工作。在示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中，按照《建設(shè)方案》安排的人、事、財(cái)分工負(fù)責(zé)，有序推進(jìn)具體工作任務(wù)，并做好監(jiān)督檢查工作。在建設(shè)完成后，按照《建設(shè)方案》設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行任務(wù)驗(yàn)收。

3.2 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)原則

礦業(yè)綠色發(fā)展是在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，關(guān)注資源高效利用、環(huán)境優(yōu)美友好、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、安全和諧生產(chǎn)，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)三方面效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生產(chǎn)模式。在具體任務(wù)部署中，貫穿生態(tài)優(yōu)先理念，如勘查開發(fā)布局中對(duì)生態(tài)紅線區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，礦山結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中整合對(duì)環(huán)境干擾較大的礦業(yè)權(quán)；在勘查開發(fā)利用中注重綠色建設(shè)，注重山水林田湖草系統(tǒng)治理等。

3.3 堅(jiān)持突出特色原則

突出特色是科學(xué)性和合理性的重要表現(xiàn)。雖然綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)要求按集中區(qū)或行政區(qū)、全礦種、全鏈條建設(shè)。但是各地區(qū)情況不盡相同：從整體來(lái)看，區(qū)域發(fā)展階段不同，生態(tài)條件和承載能力不同，對(duì)礦業(yè)的要求不同；從行業(yè)來(lái)看，資源稟賦、開發(fā)利用方式、產(chǎn)業(yè)鏈條亦不盡相同，綠色礦業(yè)發(fā)展所面臨和需解決的問(wèn)題不能一概而論。在建設(shè)過(guò)程中，需要立足本地區(qū)礦產(chǎn)資源稟賦和礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，注重特色區(qū)位、特有問(wèn)題、優(yōu)勢(shì)礦種、已有基礎(chǔ)，對(duì)本地區(qū)綠色礦業(yè)發(fā)展路徑進(jìn)行謀劃。

3.4 堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)原則

《關(guān)于開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的函》(國(guó)土資廳函〔2017〕1392號(hào))明確提出，按照地方主體擇優(yōu)開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。示范區(qū)建設(shè)以地方政府為行為主體，自然資源管理部門負(fù)責(zé)推進(jìn)，財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)信息化、質(zhì)量監(jiān)督等多部門聯(lián)動(dòng)，優(yōu)勢(shì)有兩個(gè)：一是更好促進(jìn)部門協(xié)調(diào)、領(lǐng)域協(xié)調(diào)，形成合力；二是更易管理制度改革創(chuàng)新平臺(tái)，從而推動(dòng)礦產(chǎn)資源的技術(shù)、管理和制度的創(chuàng)新。

4 主要任務(wù)

綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)更加強(qiáng)調(diào)以政府為主推動(dòng)本行政區(qū)或礦業(yè)集中區(qū)的礦業(yè)綠色發(fā)展，將其打造成礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的樣板區(qū)、資源合理開發(fā)利用先進(jìn)技術(shù)和裝備應(yīng)用的展示區(qū)、礦山環(huán)境保護(hù)與礦地和諧的模范區(qū)、礦產(chǎn)資源管理創(chuàng)新的先行區(qū)，引領(lǐng)帶動(dòng)礦業(yè)領(lǐng)域升級(jí)和綠色發(fā)展。其建設(shè)任務(wù)不僅包括了點(diǎn)上的綠色礦山建設(shè)和線上的全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展，更是涵蓋了空間布局優(yōu)化和政策機(jī)制創(chuàng)新。其中，空間布局優(yōu)化是基礎(chǔ)，綠色礦山建設(shè)和全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展是重點(diǎn)，政策機(jī)制創(chuàng)新是保障。

4.1 統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化勘查開發(fā)布局

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局是綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，空間布局需要與生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，同時(shí)注重與相關(guān)規(guī)劃的銜接，最終目的是促進(jìn)礦業(yè)集中發(fā)展。一是編制并落實(shí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理，嚴(yán)格開發(fā)利用準(zhǔn)入；二是結(jié)合資源稟賦和勘查程度，根據(jù)開發(fā)利用和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，劃分資源枯竭區(qū)、發(fā)展區(qū)、遠(yuǎn)景區(qū)、保護(hù)區(qū)；三是依托資源富集區(qū)和資源經(jīng)濟(jì)區(qū)，建設(shè)各具特色的重點(diǎn)礦區(qū)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)；四是將礦產(chǎn)資源規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行融合，預(yù)留礦業(yè)發(fā)展空間。

4.2 大力建設(shè)綠色礦山，促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用

綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)重點(diǎn)還是要實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的綠色高效利用，需要從提升綠色礦山比例和資源開發(fā)利用效率上著手。一是編制區(qū)域綠色礦山管理辦法，明確建設(shè)目標(biāo)設(shè)定綠色礦山數(shù)量或綠色礦山建成率等指標(biāo)，建立淘汰機(jī)制，完善綠色礦山管理制度；二是推動(dòng)礦產(chǎn)資源綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)、綜合開發(fā)和綜合利用，確保主開采礦種三率達(dá)標(biāo)率100%，加強(qiáng)礦山“三廢”利用，建立能耗核算體系、降低能耗、地耗和水耗強(qiáng)度。此外，注重保護(hù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下難以利用的礦產(chǎn)資源。

4.3 樹立綠色發(fā)展理念，推動(dòng)礦業(yè)全鏈條綠色發(fā)展

綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)既要考慮點(diǎn)上的綠色礦山建設(shè)，又要考慮產(chǎn)業(yè)鏈條上的全綠色發(fā)展，將綠色發(fā)展理念貫穿于礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用、加工、制造、保護(hù)全過(guò)程。在優(yōu)化礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，向前端延伸，推動(dòng)綠色勘查建設(shè)，向后端延伸，注重資源開發(fā)利用后的環(huán)境恢復(fù)治理。一是完善綠色勘查制度，啟動(dòng)綠色勘查示范項(xiàng)目，支持勘查綠色礦種，加強(qiáng)推廣應(yīng)用綠色環(huán)保勘查技術(shù)、工藝和方法，減少勘查對(duì)環(huán)境的擾動(dòng)和影響，做好恢復(fù)治理；二是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作，因地制宜地推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整：淘汰落后低效污染、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的礦山企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加大深、精、細(xì)加工及高科技含量礦產(chǎn)品的比重，整合培育帶動(dòng)性強(qiáng)的礦業(yè)企業(yè)；三是堅(jiān)持“山水林田湖草”系統(tǒng)治理思維，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的新機(jī)制，分類治理新建礦山和歷史遺留礦山，全面推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理，與礦山公園、生態(tài)農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)、文化旅游等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合開展創(chuàng)新治理。

4.4 創(chuàng)新政策機(jī)制，服務(wù)長(zhǎng)效管理

綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)作為礦產(chǎn)資源管理制度先行區(qū)，政策機(jī)制的創(chuàng)新既是示范區(qū)建設(shè)的任務(wù)，也是建設(shè)任務(wù)推進(jìn)落實(shí)的保障。綠色礦業(yè)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過(guò)程，不可能一步到位，既需要政策和資金給予鼓勵(lì)和發(fā)展空間，也需要完善管理制度，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效發(fā)展。一是堅(jiān)持人本理念，創(chuàng)新資源惠民利民新機(jī)制，從群眾就業(yè)、土地入股、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、助力脫貧扶貧，建立三方協(xié)調(diào)機(jī)制等入手，推動(dòng)礦地和諧發(fā)展；二是從資源開發(fā)、土地利用、生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等全生命周期角度，完善綠色礦業(yè)發(fā)展制度體系，包括多部門聯(lián)動(dòng)的工作體系，行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)體系，用礦、用地、財(cái)政、金融方面的政策體系，以及創(chuàng)新審批和監(jiān)管的體系；三是評(píng)估綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)成效，對(duì)建設(shè)成效較好的通過(guò)驗(yàn)收，對(duì)存在需要進(jìn)一步建設(shè)完善的，提出意見建議，待完善后予以驗(yàn)收。