不履行行政協(xié)議如何賠償？

胡珊

湖北省某開發(fā)區(qū)管委會(huì)多年前允諾以14畝土地置換轄區(qū)一家公司近10畝土地，然而，事過十年，允諾的土地只到位了7畝多。為此，這家公司以違約為由將開發(fā)區(qū)管委會(huì)告上法庭，要求管委會(huì)繼續(xù)履約，并且賠償損失。最近，最高人民法院公布了該案的判決結(jié)果。

近年來，以更加柔和、富有彈性的行政協(xié)議方式代替以命令、強(qiáng)制為特征的公權(quán)行為，是行政管理的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。然而，在履行行政協(xié)議過程中，因?yàn)榉N種原因，行政機(jī)關(guān)違約、毀約的情況時(shí)有發(fā)生。厘清行政協(xié)議的違約風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)理解依法行政原則，維護(hù)依法行政與行政權(quán)力機(jī)動(dòng)性之間的平衡有重要意義。

案例

2005年底，湖北一家公司在某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)買下了一塊地。這塊地面積近10畝，位置很好，就在開發(fā)區(qū)的中心廣場(chǎng)附近。

那幾年開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度很快。在這家公司買下地不久，開發(fā)區(qū)管委會(huì)的工作人員主動(dòng)聯(lián)系公司負(fù)責(zé)人，稱為了完善開發(fā)區(qū)中心廣場(chǎng)的公共服務(wù)設(shè)施，希望用兩塊土地置換該公司手中的這塊地。

管委會(huì)用于置換的兩塊地一塊位于一家酒店后面，另一塊位于開發(fā)區(qū)中心廣場(chǎng)對(duì)面的316國(guó)道北側(cè)，有125米的長(zhǎng)度沿街。兩塊地面積加起來一共14畝多。考慮再三，這家公司同意了。

2007年8月，開發(fā)區(qū)管委會(huì)安排相關(guān)職能部門與這家公司簽訂了一份土地置換協(xié)議書。協(xié)議約定，管委會(huì)相關(guān)部門在約定期限內(nèi)為公司辦理兩塊地的土地使用權(quán)證，其中靠316國(guó)道北側(cè)的7畝地在2個(gè)月內(nèi)辦理完征地手續(xù)并交付公司使用，土地證力爭(zhēng)在3—5個(gè)月里辦完。

簽訂該協(xié)議后，開發(fā)區(qū)管委會(huì)很快便履行了位于酒店后面7.19畝土地的置換手續(xù)，但位于316國(guó)道邊的7畝土地置換手續(xù)卻遲遲未能辦妥。為此，這家公司也一直持有自己原來那塊近10畝土地的使用權(quán)證，沒有辦理過戶手續(xù)。

由于316國(guó)道旁土地的歸屬一直處于待定狀態(tài)，這家公司無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，因此遭受了一定損失。其間，公司也多次要求開發(fā)區(qū)管委會(huì)繼續(xù)履行土地置換協(xié)議，但維權(quán)了十年都沒有結(jié)果。

無奈之下，這家公司將開發(fā)區(qū)管委會(huì)告上法庭，要求管委會(huì)繼續(xù)履行協(xié)議，并且賠償公司因此遭受的各項(xiàng)損失，其中包括按照其估算的土地現(xiàn)價(jià)計(jì)算的同期銀行利息損失，以及公司在十年維權(quán)過程中付出的人力成本和運(yùn)營(yíng)成本。

一審、二審法院雖然認(rèn)定管委會(huì)違約，判令管委會(huì)應(yīng)繼續(xù)履行協(xié)議，但均認(rèn)為，協(xié)議雙方對(duì)違約責(zé)任未作約定，基于涉案行政協(xié)議的公益性，管委會(huì)應(yīng)只賠償公司的直接損失，而按估算的土地現(xiàn)價(jià)計(jì)算的同期銀行利息損失不屬于公司的直接損失，十年維權(quán)的人力成本該公司也未能提供證據(jù)，遂駁回了該公司的這兩項(xiàng)賠償請(qǐng)求。

賠償請(qǐng)求兩次被駁回后，這家公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｗ罡呷嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，開發(fā)區(qū)管委會(huì)逾期多年未履行涉案協(xié)議中約定的義務(wù)，也未能說明其不履約有何正當(dāng)理由。公司提出的賠償其置換土地后因無法建設(shè)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)際上是要求對(duì)合同按期履行后其可獲取的經(jīng)濟(jì)利益的賠償。

根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定，“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，給對(duì)方造成損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時(shí)預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反合同可能造成的損失”。

行政協(xié)議的公益性質(zhì)本身并不能免除行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有的違約賠償責(zé)任。一、二審法院認(rèn)為，管委會(huì)只應(yīng)賠償公司直接損失，以公司所提損失不屬于直接損失為由，駁回其賠償請(qǐng)求，屬于認(rèn)定有誤。最終，最高人民法院裁定中止原判決執(zhí)行，指令相關(guān)法院再審。

說法

關(guān)于行政協(xié)議的違約賠償責(zé)任，最高人民法院在去年公布的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”）中進(jìn)行了明確。

規(guī)定第十五條第一款稱，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議的，人民法院可以根據(jù)行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，判決確認(rèn)協(xié)議有效、行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；行政機(jī)關(guān)無法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行已無實(shí)際意義的，判決行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給相對(duì)人造成損失的，判決行政機(jī)關(guān)予以賠償。

規(guī)定采取的是充分原則。即相對(duì)人要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)模ㄔ簯?yīng)予支持。行政機(jī)關(guān)明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協(xié)議義務(wù)，相對(duì)人可以在履行期限屆滿之前，就向人民法院起訴，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任。

一直以來，對(duì)行政協(xié)議中賠償和補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中存在一定爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，如果雙方有約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。這也是由行政協(xié)議的合同性特點(diǎn)決定的。如果沒有約定的，原則上應(yīng)當(dāng)適用民事法律規(guī)范的規(guī)定，同時(shí)結(jié)合案情，具體問題具體分析。

此外，由于行政協(xié)議所帶有的公益性特點(diǎn)，在履行過程中，如果確因重大政策調(diào)整，或出于維護(hù)公共利益需要，行政機(jī)關(guān)無法繼續(xù)履行協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)，即在合理時(shí)間內(nèi)及時(shí)通知協(xié)議另一方并說明不能繼續(xù)履約的理由，同時(shí)，對(duì)因不能繼續(xù)履約而給協(xié)議另一方造成的損失予以補(bǔ)償或采取補(bǔ)救措施等。■