高速公路EPC模式下建設目標管控對策探討

王瑞雄

摘要：高速公路EPC建設管理模式相對于傳統設計、施工平行發包的模式，具有建設工期容易保障、施工資源能合理配置、建設投資容易控制等明顯優勢，越來越被業主接受和推行，但是也給傳統的目標控制體系和管理帶來了一些新的問題和挑戰，對施工、監理及業主提出了更高的要求。文章總結分析了設計施工總承包模式建設目標管控存在的問題，并提出了有效應對措施，可供相關單位參考和借鑒。

關鍵詞：高速公路;設計施工總承包模式;目標管理;對策

0 引言

我國“十二五”“十三五”這十年是高速公路建設的高峰期，高速公路通車里程從2010年的65 000 km增長到14.96萬 km，發展速度之快舉世矚目。隨著高速公路建設規模擴大及速度提升，投融資多元化勢必帶來建設管理體制的改革創新需要，2015年4月，交通運輸部印發了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》，2015年8月，交通運輸部印發實施《公路工程設計施工總承包管理辦法》，全國各地相繼開展有關創新公路建設管理模式的試點工作，經過近五年的推行實踐，為創新改革公路建設管理模式積累了豐富的經驗，對加快公路建設發展及規范建設管理奠定了堅實的基礎。廣西未來10年是高速公路建設快速發展的攻堅期，到2030年規劃建成累計通車里程達1.52萬 km。近五年來在高速公路建設方面廣西也相繼推行了EPC建設管理模式，取得了很好的預期效果，特別是全產業鏈企業采用EPC模式，在確保工程進度及投資等建設目標上優勢更加凸顯。但相對傳統發包管理模式，也暴露出一些新的管理問題和目標風險，筆者結合工作實踐及當前推行實施EPC過程出現的建設目標風險加以分析總結，并提出管控應對措施，為今后項目及相關單位提供參考和借鑒。

1 EPC模式建設目標管控優勢

1.1 確保工期優勢

高速公路建設EPC模式相對傳統平行發包模式具有顯著的工期保證優勢，根據2019年10月已經建成通車的鐘昭路建設經驗表明，相對傳統建設管理模式工期會提前半年到一年。具體優勢條件體現在以下幾方面：

（1）EPC模式在初步設計完成后就可以進行設計施工總承包招標，在組織招標階段比傳統模式至少提前3個月。

（2）所有主體工程及附屬工程全部由總承包單位完成，有利于施工組織的提前規劃和計劃管理，確保前后項目有序施工和緊密銜接。

（3）設計單位作為總承包單位的責任主體，全過程參與施工管理，及時解決設計不合理及優化設計相關問題，確保施工連續順利推進。

（4）總承包單位可以根據內部單位實力和優勢進行任務合理分配，充分發揮專業化、集約化、工廠化水平，從而保證項目進度無縫銜接和生產效率。

（5）關鍵時候能夠實現內部資源整合和資源調配，有利于搶抓重點項目特別是特大橋、特長隧道等控制性項目的計劃進度。

（6）減少了多單位交叉干擾施工帶來的誤工及施工計劃的調整，極大地提高工作效率和推進速度。

1.2 確保投資控制優勢

EPC模式采用總價承包合同，成本風險劃分清晰，減少了傳統模式中因大量變更設計而增加的費用，業主容易控制建設成本，這是EPC模式對比傳統模式的顯著優勢。

1.3 質量安全目標控制優勢

由于EPC模式業主將項目設計、施工、材料設備采購全部交給總承包單位統一實施，業主側重制定質量安全管理目標，通過合同約束總承包單位，注重項目完成結果。過程控制由總承包單位起主導作用。憑借資源與資金優勢，有利于總承包單位推行標準化、工廠化、信息化施工。有利于項目統一質量標準，統一施工工藝，統一采購質量可靠的材料設備，有利于亮點打造和品質工程建設。

2 EPC模式建設目標管控存在的問題

盡管EPC模式在工期保證、投資控制及業主管理方面存在很大優勢，相對平行發包傳統模式容易確保建設目標，但這種模式需要總承包單位實力強、履約好才能做到EPC模式的“統攬全局、統籌安排、統一管理 ”目標要求，另外就是需要監理單位要嚴格管理，敢于擔當。

2.1 總包單位履約能力問題

目前廣西高速公路建設推行EPC模式管理的都是由設計、施工聯合體投標承擔，且由施工單位牽頭，總包部主要由施工單位組建，履約能力問題主要體現在以下幾個方面：

（1）總包部管控力量偏弱，難以發揮其對項目全面組織管理作用，只側重協調和計量等工作。由于各分部由施工方不同下屬單位承擔，因此還存在各自為政的狀況。

（2）分部屬于總包部內控單位，配置人員資格及資歷業主在合同中難以約束。

（3）設計人員偏少，不能同步解決設計問題和設計優化。

2.2 聯合體聯而不合問題

由施工單位牽頭的總承包單位各自工作相對獨立，設計單位除了設計費用，也難以享受項目施工建設帶來的利潤，因此設計單位的主動服務施工的積極性難以發揮出來。

2.3 業主管理難度問題

（1）盡管總承包單位具體實施工作由分部完成，又不能像傳統標段來進行合同管理，但還得把它當作標段一樣來管理，從這點來看目前還難以達到引進EPC的初衷。

（2）EPC模式業主應該側重制定標準和關注結果而非過程，但由于目前總包單位的誠信和履約能力，不加強過程管控又難保實現建設各項目標。

（3）由于設計與施工是利益共同體，對設計審查及優化方案的審批難度增加。

（4）對材料、設備的采購主要依賴總包單位的自控，相對增加質量風險。

（5）在EPC模式下，如何發揮監理作用，業主難以把握。

2.4 監理工作難度問題

（1）EPC模式高速公路建設監理工作尚未有行業配套操作辦法，只能按圖紙及現行法律法規開展工作。

（2）現場監理機構人員對設計監理還缺乏相應能力和經驗，難以達到預期效果。

（3）EPC模式總包單位以總價承包，計量只是過程手續而非控制手段，因此不像傳統模式計量作為質量監理的重要手段，難免給質量監理帶來難度。

（4）按合同要求監理單位所有工作聯系和工作管理都是針對總包部的才合法有效，監理工作反饋要通過總包部傳達到各施工分部，這樣就會使效率和效果大打折扣。

（5）業主考慮線路長為了便于管理，可能存在一個總包部范圍有兩個監理單位，這樣兩個監理單位的管理理念、管理要求和管理水平肯定存在差異，勢必導致項目結果不均衡，也給總包單位適應不同管理帶來難度。

2.5 監督工作難度問題

（1）對于EPC模式，缺乏相應法律法規和操作辦法對從業單位進行監督管理。

（2）對總包單位進行信用評價未必能達到傳統模式市場信用效果，因為施工分部有可能是總包單位下屬的獨立法人單位。

2.6 EPC合同風險問題

（1）EPC模式業主必定將風險盡可能轉嫁給總包單位，但總包單位除考慮施工成本外，還會考慮不可預見的技術風險。因此EPC合同總價相對傳統模式是比較高的。

（2）總包單位的實力和履約能力存在問題，將對建設目標特別是對進度和質量安全管理目標實現帶來很大的管理難度。

（3）總包單位考慮自身管理和資金計劃需要，可能會存在不平衡報價，很有可能引發勞務隊伍糾紛問題。

3 EPC模式建設目標管控對策

3.1 法律法規及配套制度的建立健全

（1）行業主管部門盡快完善EPC模式下質量監督、工程監理及合同范本等相關配套制度，確保高速公路建設EPC模式依法、規范、有效推行。

（2）地方行業主管部門根據本地區實際情況，制定EPC模式相關操作性實施細則，以便有力有效推行和管控項目。

3.2 總承包單位管控對策

（1）施工單位與設計單位協同合作。要達成共識，真正形成利益共同體，充分發揮各自優勢，能有力推進項目的統籌規劃和協同運作，有效解決設計與施工的銜接問題，順利解決施工方案的實用性、技術性及安全性的矛盾。

（2）弱化總包部，強化施工分部配置。根據目前已實施的項目來看，總承包部配置很強大不太現實，但總包部要能起到協調內外部關系和管控建設目標的作用，特別是要能解決設計與施工的有機銜接問題。

（3）確保項目建設目標順利實現。通過制度約束和內控手段，能有效解決各分部進度推進、工程質量、施工把控的均衡和穩定，能確保建設工期、質量安全的建設目標順利實現。

（4）確保材料及設備的采購質量。統一材料和設備的招標標準，有效管控材料設備質量。

（5）統籌規劃地材加工、構件預制等關鍵工作，有效推行標準化和提高工廠化水平。

（6）建立內部獎懲制度。能有效營造內部有序競爭、獎優罰劣的濃厚氛圍。

3.3 業主單位管控對策

（1）依據業績和信譽擇優選擇有實力、信譽好的總包單位。

（2）完善合同條款，特別是人員設備履約、工程變更、材料調價及違約等條款，確保總包單位履約能力和風險合理分攤。

（3）強化建設目標規劃和制度、標準建設，加強過程履約和目標考核，確保建設結果符合預定目標。

（4）注重設計審查和變更審批，確保設計方案符合功能需求和設計標準要求。

（5）將總包部下屬施工分部納入日常建設管理，最好是合同文件設置分部相關考核獎懲條款，更加利于項目監管和把控。

（6）統籌規劃推進標準化、工廠化、智能化和科技化建設，努力提升項目管理水平和品質工程建設能力。

（7）著力改革或改善監理監管模式，合理劃分監理標段，尤其避免兩個監理單位同時管理同一路面施工分部的情況出現，充分發揮監理在EPC模式下的核心管理作用。

3.4 監理單位管控對策

（1）科學分析研判EPC建設模式的建設特征及管理特點，找準自身定位，切實配足配強監理力量，真正起到把控、監管作用。

（2）根據業主的目標規劃，合理編制監理計劃，切實有效地強化過程各環節把關，確保進度、質量安全及投資各項目標順利實現。

（3）要努力提高設計審查能力和材料設備質量把關能力，這是EPC模式監理管理的難點和重點，不像傳統發包模式可以用合同約束進行管理。

（4）通過統一工藝、統一標準和統一管理確保各施工分部進度均衡和質量安全穩定可控。

（5）對于工序驗收及監理例會等日常監理工作，要與施工分部對接開展，更能提高工作效率和及時解決現場問題。

（6）對于兩個以上監理單位管理同一個總包單位的模式，按照現行監理規范要求出現工作交叉和管理要求差異的情況，各監理單位要按照業主和合同要求履行好各自職責。

3.5 監督單位管控對策

（1）質量監督部門針對EPC模式要有差異化監督計劃，將總包單位和施工分部同時納入日常監督工作，確保總包單位和施工分部單位履行法律法規及合同義務。

（2）年度信用評價對總包單位及具有獨立法人的施工分部同時開展，確保建設市場公平合理。

（3）制定并指導以結果為導向的監理評價體系標準，充分發揮監理積極性和創造力，不斷提升EPC模式下監理的建設目標的管控能力。

4 結語

高速公路EPC建設管理模式的推行和實踐表明，相對傳統平行發包模式，在建設目標管控方面其優勢明顯，能夠很好地確保建設工期、控制工程投資及保證工程質量和施工安全。但在實際推行過程中，由于缺乏相應統一規范的法律法規和配套制度體系，各地都在探索和總結，不斷積累經驗教訓，采取有效的監管對策，努力將這一模式運用好，更加有效地改善高速公路建設管理模式和提升建設管理水平。筆者根據高速公路EPC管理模式推行過程中，在建設目標管控方面出現的新情況、新問題及對策進行分析總結，得出以下結論。

（1）EPC建設管理模式在高速公路建設中可大力推廣和廣泛運用，但還需要行業主管部門進一步完善相關法規及具體操作辦法，確保依法依規健康可持續發展。

（2）以固定工期和總價為合同基礎的設計施工總承包（EPC）模式，業主必須擇優選定信譽好、履約能力強的總包單位，各項建設目標才能順利實現。

（3）在現階段相關法律法規及配套制度尚不完善的情況下，施工、業主、監理及監督等相關單位必須協調配合、通力合作，各司其職，并根據EPC模式施行出現的新情況、新問題，采取相應監管對策，才能確保EPC模式優勢發揮和建設目標的管控。

參考文獻：

[1]交通運輸部.關于深化公路建設管理體制改革的若干意見（交公路發〔2015〕54號）[Z].2015.

[2]交通運輸部.公路工程設計施工總承包管理辦法（部令第10號）[Z].2015.