WTO體制下單邊貿易措施的適法性研究 ——兼評DS543案

摘要：2020年9月15日DS543案專家組報告對美國加征關稅的行為得出了初步結論。從DSU第23條規定可知，WTO為了保障其多邊貿易體制的穩定性與可預見性，秉持著禁止單邊措施的原則。可是在WTO體制下仍存在一些例外情況，使一些單邊貿易措施也能夠具備合法性。本文從這個角度出發，透過對GATT的一般例外與安全例外的解析，探討WTO體制下單邊貿易措施需要滿足何種條件才能夠獲得合法性或是正當性。并通過對單邊貿易措施的適法性分析，為我國今后該如何應對此類單邊措施提出一些建議。

關鍵詞：單邊貿易措施，WTO，安全例外，一般例外

一、引言

在DS543中國訴美國對中國某些商品加征關稅措施案（以下簡稱“DS543案”）中，中國認為美國單方面向中國出口商品加征關稅違反GATT1994最惠國待遇條款與關稅減讓條款，同時也違反了《關于爭端解決規則與程序的諒解》第23條。對此，美國抗辯雙方對爭議已經達成一致，因此專家組無權裁定。

從美國單方面退出《跨太平洋伙伴關系協定》，拒絕選舉新的WTO上訴機構法官致使爭端解決機構（下稱“DSB”）陷入癱瘓狀態，再到美國對來自中國的大量商品施加額外關稅，這些事件無不預示美國正以其單邊主義措施挑戰著WTO所堅持的多邊貿易體制。日本在2002年10月3日向WTO秘書處提交了一份名為《現有世界貿易組織規則和多邊環境協議項下特定貿易義務的關系》的文件中認為應當嚴格避免以任意的、無端的歧視或對國際貿易構成偽裝的限制的方式采取的單邊貿易措施，這種措施會嚴重損害多邊貿易體制。WTO體制下單邊貿易措施的適法性仍是一個值得爭論的問題。DS543案的判決也證明了專家組在審查例外情形時的審慎態度。下文結合案例對WTO體制下的單邊貿易措施合法性進行分析。

二、WTO體制下典型單邊貿易措施合法性分析

判斷某一單邊貿易措施在國際法中的合法性，主要是區分在特定法律體系框架內該行為是屬于自身授權的單邊行為，還是屬于漠視、曲解或違反完全可行規則的行為。在WTO體制下，WTO成員抗辯其實施的單邊貿易措施的正當性通常是基于GATT1994第20條一般例外或是第21條安全例外。

（一）基于GATT1994第20條一般例外

GATT1994第20條所規定的一般例外是屬于窮盡式列舉，只有在滿足一定條件后第20條才能為一些違反GATT規定的單邊貿易措施提供正當性基礎。一般例外允許WTO成員采取一些為促進或者保護除貿易利益外的一些社會重大價值的單邊措施，例如公共健康、自然資源保護、動植物健康保護和、勞工權利與保障等事項。通常認為一般例外的解釋原則應當是限縮解釋，但是在US – Gasoline與US – Shrimp案中，上訴機構報告中并沒有采取限縮解釋的方法去解釋一般例外，法官表示：“對于一般例外的解釋應當結合條約的目的與意義，在個案分析的基礎上對其進行分析。”以上訴機構報告的意見，對一般例外的解釋不應當采取限縮解釋，而是應衡量其對自由貿易，市場準入和非歧視等原則的違反與其保護的社會價值利益之間的輕重關系作出合理解釋。一般例外實質上是一個平衡條款，既不適用擴大解釋，也不應當適用限縮解釋。因此，當某一國家以為保護一般例外項下的社會利益為由實施單邊貿易措施，在考量該單邊貿易措施的適法性時應當衡量其所違反的原則與其所保護的社會價值之間的關系。在Thailand – Cigarettes案中，上訴機構也表示在審查一項具體措施時，需要專家組在實體義務與例外情況之間尋找一個平衡，同時審查爭議措施是否違反WTO協定下的具體義務與其是否憑借一般例外具備實施的正當性。

DS543案中專家組采用了兩步審查法（two-tier test）來論證美國的單邊措施是否符合該例外：第一，要符合其一般例外項下被援引條款的具體情形，即能在一般例外下獲得臨時正當性;第二，實施的措施不得構成序言的“武斷的或不正當的歧視，或者形成對國家貿易的變相限制”。該規定一方面肯定了成員保護特定目的的權利，另一方面也避免了對多邊貿易規則的宗旨的破壞。在US – Shrimp案中，上訴機構也闡明了一項措施欲獲得一般例外規定的臨時正當性，必須符合兩個條件，一是該措施屬于GATT1994第20條的列舉范圍內，二是該措施的實施符合第20條的規定。并且在考察第二個條件即關于具體措施的實施是否與一般例外的規定一致時，需要同時將爭議措施的實體與程序要求都列入考量范圍內。

US – Shrimp案是至今為止唯一DSB認為單邊環境貿易措施能夠在一般例外下獲得正當性的案件，1996年5月1日，美國決定所有進口的海蝦必須以無害于海龜的方式捕獲，由于印度、巴基斯坦、馬來西亞與泰國出口至美國的海龜不符合美國的規定，因此美國對來自這幾個國家的海蝦施加了貿易禁令，美國認為其行為雖然與GATT第11條不符，但能在GATT第20條的（b）款（g）款下獲得正當性。本案的上訴機構引用了US – Gasoline案的專家組報告，對如何適用第20條的具體條款進行了說明，首先是要審查相關措施的特征是否符合第20條具體條款而獲得臨時正當性;其次是要審查相關措施是否符合第20條的序言。隨后上訴機構首先審查相關措施是否能在（g）款下取得臨時正當性。上訴機構繼續沿用了Tuna/Dolphin案中的三步分析法。一是審查了海龜是否屬于“可用竭的自然資源”。二是審查了相關措施是否與保護海龜這種可用竭的自然資源相關。與Tuna/Dolphin案不同的是，本案中上訴機構并未要求相關政策的“首要目的”是保護海龜。而是認定相關措施與保護自然資源在最終效果與方法上，只要具有密切、真實的關系即可。經過審查，上訴機構認為，關于實施進口禁令的條款非常有針對性，并且進口禁令的兩個例外都明確直接地體現了保護海龜的目標。因此從援引一般例外所必需的條件看，在US – Shrimp案中第一個要件是符合的，所以美國的進口禁令能夠獲得第20條（g）款下的臨時正當性。但在之后審查第二個要件時，上訴機構在對相關措施是否構成“不合理的歧視”的問題進行審查后，認定美國的相關措施構成了不合理的歧視。上訴機構認定美國相關措施是不合理的單邊措施主要基于兩個原因，首先是實施單邊貿易措施的條款及相關措施的實施效果己經超越了保護海龜的目標。其次美國給予不同的WTO成員國不同的待遇。并且美國的進口禁令單一，僵化，因此判定該單邊環境貿易措施構成了 “不合理的”、“任意的”歧視，不符合第20條序言的要求。

在之后US – Shrimp案的執行爭端中，上訴機構認定美國修改后的法規符合GATT第20條的規定，具有正當性。可以說上訴機構在之前的原案的爭端中確認了單邊環境貿易措施在一般例外規定下的“臨時正當性”，而在執行爭端中便認定了其在WTO機制下的正當性。因此，若單邊貿易措施能夠符合以上所述的兩個條件，即使違反了GATT1994的具體義務，其也能夠給予一般例外獲得WTO機制下的合法性。

（二）基于GATT1994第21條安全例外

與一般例外不同，至今為止，安全例外僅在五個案件中被提及，他們是1949年的US – Export Restrictions案， 1984年的US– Sugar Quota案， 1986年US – Nicaraguan Trade案，1996年的US– Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act（Helms–Burton Act）案。

并且在1991年歐盟對GATT1947成員國聲稱其對南斯拉夫所采取的進口貿易限制措施也是基于GATT第21條。雖然爭端解決機構的法官所盡力避免解釋與適用，但該例外仍然能被出于國家安全利益而采取的單邊貿易限制措施的國家所援引，以作為其實施單邊措施的正當性基礎。基于安全例外的單邊貿易措施的合法性是來源于國家安全利益優于貿易利益這一規則，在三種情況中可能會出現國家安全利益優先于貿易利益的情況：一是國家認為在必要情況下需要通過限制貿易以保護國內戰略性產能免于受到進口產品競爭的損害。但對于何種產品的產能應當是屬于國家戰略需要的范圍內的判斷權是掌握在單邊貿易措施的發起國手中，通常意義上是包括政治因素的考量在內。一些WTO成員認為軍事產業，汽油產業或是能源產業均具有戰略性意義。第二種情況是有些國家將單邊貿易措施當成外交政策的手段，作為對某一國家違反國際法的貿易制裁，例如美國對伊朗所實施的貿易制裁。第三種情況是一些國家想要限制武器或是其他軍事目的產品出口到與其保持不友好關系的國家。基于安全例外，違反WTO涵蓋協定的單方貿易措施也能在WTO體制下具有合法性。

GATT第21條安全例外第一款是關于信息披露的措施，第三款是關于聯合國憲章所規定的維護國際和平和安全相關的措施，在援引安全例外的案件中，主要是第二款規定被作為成員國采取單邊貿易措施的“擋箭牌”。根據該條款，“安全例外措施”必須符合兩個條件：（1）單邊貿易措施實施國所采取的措施必須是它自己認為保護其基本安全利益所必需者;（2）此類“行動”或措施必須是與以下三項相關的：一是核材料;二是軍事技術;三是在戰時或其他國際緊急狀態下采取的行動或措施。第一個條件似乎授予WTO成員過于寬泛的自由裁量權，使之自由決定何謂必要措施以保護其“基本的安全利益”。與GATT1994第20條設置的“必要性”條件不同的是，該條款的措辭同時把何謂“必要的行動”之決定權與何謂“安全利益”的界定權留給了WTO成員，也即：專家組或上訴機構不能取代各個WTO成員對這兩個概念做出界定。但DSB仍保有一定程度的司法審查權（judicial review），否則該條款將會被無限制濫用。最起碼，專家組或者上訴機構可以對成員對“必要措施”的解釋進行合理性判斷或是審查該單方貿易措施是否構成明顯濫用。在美國和捷克斯洛伐克之間的US – Export Restrictions案中，專家組認為每個國家都應該是其自身安全利益的最終判斷者。這說明關于何為“國家安全利益”，采取的單邊貿易行為的必要性問題上，該案的專家組認為每個國家有權利作出自己的判斷，具有“自裁權”（self-judging right）。援引第二款進行抗辯所必需的第二個條件則為DSB實施司法審查提供了更堅實的基礎。從表面上看，GATT1994第21條把屬于例外情形中的“行動”限定為核材料、軍事技術貿易以及在戰時或其他國際緊急狀態下采取的措施。但是WTO顯然有權決定一國的措施是不是與這些具體范疇相關者。因為一國可以完全自由地指定幾乎任何措施作為保護其國家基本安全利益所必要的行動。至于這些被指定的行動是否符合GATT1994第21 條設置的條件，DSB可以行使必要的司法審查權。

綜上，單方貿易措施欲在安全例外下具有合法性，要符合兩個條件，首先該措施是國家認定為保護國家安全利益的必要措施，并且該措施需通過DSB的司法審查，判定該措施的實施是否濫用安全例外的可能，國家對該單方貿易措施的必要性判斷是否具備合理性。其次，該貿易措施所保護的安全利益必須為第二款所劃定的三種相關利益范圍內。

四、結論

WTO是以多邊貿易體制為核心的國際組織，單邊貿易措施顯然與WTO機制倡導多邊合作的精神不相符合。DSU第23條也規定了禁止單邊措施的原則。采取單邊貿易措施的國家事實上同時充當著原告與法官的身份，這會導致一國武斷地實施貿易限制措施從而破壞WTO辛苦構建起來的多邊合作貿易機制。在單邊主義與多邊主義不斷碰撞的當下，長遠看來，由于國家利益驅動，不可避免未來仍會出現大國為其利益違反多邊規則，對中國采取違反WTO協定的單邊貿易措施。1在這種情況下，中國仍應堅持磋商現行的多邊主義立場，專家組在DS543案中最后的評論中也表示在全球貿易關系空前緊張的當下，磋商和解是解決爭議的最佳辦法。同時，中國也要通過爭端解決機制去維護自身的利益，必要時采取有針對性的反制措施。秉持“國際法治”的愿景，多邊體制廣大成員理應堅持、維護和發展多邊規則，堅決反對大國以強權為基礎的單邊主義行為，中國也應積極參與到多邊規則的修改與制定當中，為發展中國家謀取更大利益。

參考文獻

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作者簡介：黃馨（1996.03-），女，漢族，研究方向：國際投資法。