WTO上訴機(jī)構(gòu)的危機(jī)與改革

摘要：1995年，WTO上訴機(jī)構(gòu)宣告成立，是爭端解決機(jī)制必不可少的一部分，爭端解決機(jī)制的高效運(yùn)作，在維護(hù)多邊貿(mào)易體系和推進(jìn)世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展上起了關(guān)鍵作用，但是上訴機(jī)構(gòu)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，自成立之日起就出現(xiàn)連續(xù)不斷的審查程序，加上美國不斷妨礙選任上訴機(jī)構(gòu)成員，迫使上訴機(jī)構(gòu)和爭端解決機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這深刻反映了世界經(jīng)濟(jì)格局下的多邊主義困境，是逆全球化趨勢、WTO成員經(jīng)濟(jì)實力對比發(fā)生變化及法律方面等多種因素共同作用的結(jié)果。鑒于此，中國應(yīng)與其他WTO成員共同合作采取行動并實施相應(yīng)措施來確保上訴機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)作。

關(guān)鍵詞：WTO;上訴機(jī)構(gòu);法官選任

一、WTO上訴機(jī)構(gòu)的危機(jī)

自爭端解決機(jī)制成立后，經(jīng)過20多年的運(yùn)作，對處理各國貿(mào)易爭議至關(guān)重要，加強(qiáng)了多邊貿(mào)易體制的可預(yù)測性與穩(wěn)定性。隨著逐漸深入的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往，上訴案件的數(shù)量也在日益攀升，但上訴機(jī)構(gòu)正面對著前所未有的挑戰(zhàn)，爭端解決機(jī)制正面臨著停止運(yùn)作的危機(jī)，主要原因是美國指控上訴機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，在審理專家組裁決時隨意對WTO條款做擴(kuò)大解釋，這種行為被稱為“司法越權(quán)”。美國認(rèn)為，上訴機(jī)構(gòu)的部分裁決結(jié)果增加WTO成員的義務(wù)，縮小其權(quán)利，故美國決定阻止選任上訴機(jī)構(gòu)新任大法官。DSU第17條規(guī)定：“上訴機(jī)構(gòu)由7人組成，每個上訴案件由其中3人任職;成員任期4年，可連任一次;空額一經(jīng)出現(xiàn)立即補(bǔ)足。”但從2016年5月美國阻止上訴機(jī)構(gòu)韓國籍成員張勝和連任起到現(xiàn)在，一直反對選任新成員，2019年12月10日，上訴機(jī)構(gòu)只有1名中國籍成員，若WTO成員對專家組裁定表示不服并提起上訴，上訴機(jī)構(gòu)根本無法審理案件，案件將被無期限延期，上訴機(jī)構(gòu)也因此被迫“關(guān)門歇業(yè)”。2017年11月至2019年2月期間，所有關(guān)于任命上訴機(jī)構(gòu)成員的討論，皆因美國持反對意見而未能協(xié)商一致，長此以往會使得整個WTO受創(chuàng)。

美國試圖讓爭端解決機(jī)制重回GATT時期。在《2018年貿(mào)易政策議程和2017年年度報告》中，美國指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)：（1）無視上訴程序的90天期限;（2）已離任上訴機(jī)構(gòu)成員繼續(xù)審理案件;（3）在對解決爭議不必要的問題上發(fā)表咨詢性意見;（4）上訴機(jī)構(gòu)對于事實和成員國內(nèi)法的重審;（5）上訴機(jī)構(gòu)聲稱其報告有權(quán)作為先例。

二、WTO上訴機(jī)構(gòu)面臨的指責(zé)和改革的必要性

（一）WTO上訴機(jī)構(gòu)面臨的指責(zé)

1、上訴機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)限

DSU第17.6條規(guī)定：“上訴應(yīng)限于專家組報告涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋。”多國指控上訴機(jī)構(gòu)存在司法能動主義的趨勢，常常越權(quán)審理專家組報告。美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案是WTO成立后通過專家組審理的第一個上訴案，該案中，專家組審查了該限制措施是否與國民待遇的例外原則相符，按規(guī)定，以下三個條件需同時滿足以此判斷是否符合國民待遇例外原則：（1）該措施是“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施”;（2）該措施“與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)同時實施”;（3）執(zhí)行該措施不構(gòu)成第20條規(guī)定的“對國際貿(mào)易的任意、不合理的歧視或變相限制”。審理后，專家組認(rèn)為該措施不符合條件一，故否定了美國的辯解。美國不服，上訴到上訴機(jī)構(gòu)，上訴機(jī)構(gòu)審查了上述三個條件，認(rèn)定美國的措施與國民待遇原則的例外原則不符。此種情況下產(chǎn)生了一個疑問，上訴機(jī)構(gòu)審查了專家組未審理的問題，是否是越權(quán)審理？上訴機(jī)構(gòu)以DSU第3.3條為依據(jù)，該條規(guī)定：“在一成員認(rèn)為其根據(jù)適用協(xié)定直接或間接獲得的利益正在因另一成員采取的措施而減損的情況下，迅速解決此類情況對WTO的有效運(yùn)轉(zhuǎn)及保持各成員權(quán)利和義務(wù)的適當(dāng)平衡是必要的。”上訴機(jī)構(gòu)必須認(rèn)為其做法對于高效快速解決爭端是必不可少的。反之，2000年美國反補(bǔ)貼與反傾銷抵消法的上訴案中，上訴機(jī)構(gòu)則嚴(yán)守了DSU的規(guī)定，限制了自己的管轄權(quán)限。因此，有學(xué)者認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)的管轄范圍存在“抓大放小”的現(xiàn)象，具有較高的彈性。

2、上訴機(jī)構(gòu)報告的質(zhì)量與審限的平衡問題

DSU第17.5條規(guī)定：“訴訟程序自一爭端方正式通知其上訴決定之日起至上訴機(jī)構(gòu)散發(fā)其報告之日止通常不得超過60天。當(dāng)上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為不能在60天內(nèi)提交報告時，應(yīng)書面通知DSB遲延的原因及提交報告的估計期限。但該訴訟程序決不能超過90天。”據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，126份裁決已由上訴機(jī)構(gòu)做出，并且其中大部分都獲得執(zhí)行，這足以表明上訴機(jī)構(gòu)裁決的質(zhì)量和效率。但是國際社會對審限一直都有很大的爭議，這也是美國阻止任命上訴機(jī)構(gòu)成員的一個主要理由。但是這理由客觀上并不足以說服其他成員。首先，面對各國不同利益的沖撞，上訴機(jī)構(gòu)不僅要熟練掌握WTO規(guī)則，而且還要審查爭議各方的國內(nèi)法，了解相關(guān)國家的國情和法制基礎(chǔ)，從而準(zhǔn)確認(rèn)定與爭議有關(guān)的貿(mào)易措施是否與WTO規(guī)則相符。其次，上訴機(jī)構(gòu)共由7人組成，3名法官組成上訴庭審理案件，各國往往為了自身的國家利益，提交數(shù)百上千頁的審查材料，這對上訴機(jī)構(gòu)來說是一個不小的壓力。此外，WTO管轄范圍的擴(kuò)大迫使上訴機(jī)構(gòu)的工作量增大。最后，國際社會的現(xiàn)狀和利益沖突錯綜復(fù)雜，增加了上訴機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。同時，相較于國際法院和其他司法途徑，上訴機(jī)構(gòu)實際處理國際爭端的審理期限仍在較短的范疇。

（二）WTO上訴機(jī)構(gòu)改革的必要性

成員國眾多且相互間經(jīng)濟(jì)政治狀況差距大是上訴機(jī)構(gòu)陷入停滯狀態(tài)的一個主要原因。各國利益復(fù)雜且難以在談判過程中達(dá)成一致意見，無法獲得實質(zhì)性成果和突破。此外，當(dāng)前爭端解決機(jī)制無法滿足現(xiàn)有解決爭議的需要，上訴案件眾多，程序復(fù)雜，訴訟壓力過重，這些都對成員國的救濟(jì)權(quán)利造成了一定的影響。當(dāng)然，上訴機(jī)構(gòu)陷入僵局也存在著外部原因。不同成員在全球貿(mào)易交往中獲利不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也逐漸增大，利益分化的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，一些國家甚至出現(xiàn)了逆全球化的情況，抗拒全球化。

成員國眾多、協(xié)商一致原則、爭端解決程序冗長，均導(dǎo)致WTO的低效率，重大成果較難達(dá)成;一些新興國際經(jīng)貿(mào)議題例如電子商務(wù)、數(shù)據(jù)隱私與保護(hù)、競爭政策陸續(xù)涌現(xiàn)，但是相關(guān)規(guī)定明顯滯后;發(fā)達(dá)國家的重點已轉(zhuǎn)移至區(qū)域和跨區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定上，WTO被逐漸邊緣化。英國的“脫歐”、特朗普提倡的“美國至上”貿(mào)易政策、歐美貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義的轉(zhuǎn)移以及美國主導(dǎo)的針對多國的貿(mào)易戰(zhàn)，造成了WTO不進(jìn)則退的局面，逐步走向危機(jī)。

二、WTO危機(jī)的改革

歐盟提出了三步走的改革建議：首先，改革美國關(guān)心的程序性問題，如審限;其次，美國不得阻礙選任上訴機(jī)構(gòu)成員;最后，處理好上訴機(jī)構(gòu)裁決可能引發(fā)的“增減涵蓋協(xié)議權(quán)利義務(wù)”的實質(zhì)性問題。

加拿大提出了三個方案預(yù)想：第一，從DSB中排除部分敏感性爭議，采用其他自我約束機(jī)制來代替他們，如面對爭議時選擇調(diào)解或調(diào)停手段來解決，以此緩解DSB的壓力;第二，建立針對特定糾紛得特別解決程序，因為DSB程序復(fù)雜繁瑣導(dǎo)致成員采取短期得貿(mào)易扭曲措施和反制措施;第三，提議在DSB與成員之間建立對實質(zhì)性問題的溝通渠道，對WTO協(xié)議下產(chǎn)生爭議的權(quán)利義務(wù)作出權(quán)威性解釋。同時，咨詢意見的范圍可予以縮小，且上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)在法律問題的范圍內(nèi)審理案件。

中國認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是解決危及WTO生存的關(guān)鍵問題，先處理上訴機(jī)構(gòu)成員選任等主要問題，確保WTO的正常運(yùn)作。此外，在《中歐聯(lián)合提案》中針對美國所關(guān)心的問題提出了上訴程序的具體改革方法。

在此，以下兩種方案可以納入考慮范疇：

1、將“反向協(xié)商一致原則”納入上訴機(jī)構(gòu)成員選任機(jī)制

《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第10.8條規(guī)定：“世貿(mào)組織任何成員均可提出修正附件2、3所列多邊貿(mào)易協(xié)定條款的提案，此類提案應(yīng)提交部長級會議批準(zhǔn)。對附件2所列多邊貿(mào)易協(xié)定修正的決定應(yīng)經(jīng)協(xié)商一致作出”。該條明確表示“協(xié)商一致”是修正爭端解決機(jī)制的必經(jīng)程序。“協(xié)商一致”是WTO的基石，但是改革上訴機(jī)構(gòu)成員任命中的“協(xié)商一致通過”仍有一定的可行性。例如，一個或多個WTO成員可針DSU第17.2條提出修改提案。該條規(guī)定： “DSB應(yīng)任命上訴機(jī)構(gòu)任職的人員，任期4年，每人可連任一次。但是，對于在《WTO協(xié)定》生效后任命的7人，其中3人應(yīng)以抽簽的方式?jīng)Q定任期并在在2年期滿后終止。如果選任一人替換任期尚未屆滿的人，則該人的任期為上一個任期的剩余時間。”但是當(dāng)法官出現(xiàn)空額時，如何馬上補(bǔ)足，DSU對此未作規(guī)定。因此，可對DSU第17.2條進(jìn)行修改，添加關(guān)于補(bǔ)足法官空額的程序，可引用“反向協(xié)商一致”原則，改為“一旦出現(xiàn)空缺，應(yīng)立即批準(zhǔn)重選或任命新法官的提名，除非DSB達(dá)成一致不予批準(zhǔn)的共識”。該條款規(guī)定的?“應(yīng)立即補(bǔ)足法官空額”與“反向協(xié)商一致”均體現(xiàn)了效率優(yōu)先的精神，若該條援引“反向協(xié)商一致”原則，說明并非否認(rèn)“協(xié)商一致”的存在，相反，是在尊重“協(xié)商一致”的基礎(chǔ)上，每個成員國可以考慮自身實際情況積極尋求解決方法。若不采取“反向協(xié)商一致”原則，不僅無法解決困境，而且也會影響WTO的發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，大部分WTO成員都反對單邊主義，支持貿(mào)易全球化和多邊主義，也認(rèn)識到WTO時國際貿(mào)易的重要支撐。盡管美國是這場WTO危機(jī)的主要原因，但他從未聲稱要放棄WTO，反而一直強(qiáng)調(diào)要改革WTO，只是因為自身利益而多次阻止WTO的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，者表明，絕大多數(shù)成員國仍希望可以挽救WTO，鑒于此，修正案的通過性極大。為了表現(xiàn)DSU第17條第2款效率優(yōu)先的精神，且防止少數(shù)成員不斷反對使得爭端解決機(jī)制面臨僵局，可先暫時放棄WTO堅持的協(xié)商一致原則，采用“退一步，進(jìn)兩步”的措施促進(jìn)任命上訴機(jī)構(gòu)成員。有兩種方式可以通過修正案：第一，如美國仍對此表示不贊同，暫時將其意見排除在外，其余的163個成員繼續(xù)協(xié)商通過修正案。第二，實施《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第9.1條規(guī)定的投票表決制，對爭議事項采用簡單多數(shù)決。雖然在之前的實踐中，“協(xié)商一致”是做出決策的唯一渠道，但簡單多數(shù)決的規(guī)定說明協(xié)定制定者已考慮到“協(xié)商一致”的弊端。

2、推動以仲裁方式解決貿(mào)易爭端

由于投票程序的啟動需要眾多成員國的一致共識和外交準(zhǔn)備，上訴機(jī)構(gòu)成員的選任無法快速進(jìn)行，故仍有必要考慮上訴機(jī)構(gòu)將如何處理成員的上訴需求若其在2019年底停止運(yùn)作。而且缺少上訴程序嚴(yán)重影響爭端解決機(jī)制的完整，因此需要進(jìn)一步思考替代性貿(mào)易爭端解決方式。建議根據(jù)DSU第25條的規(guī)定以仲裁為基礎(chǔ)解決貿(mào)易爭議。根據(jù)WTO成員的實際需要，可以采用以下三種方式：（1）使用仲裁作為替代性貿(mào)易爭端解決方式，一裁終局地解決爭議;（2）靈活變通DSU第25條，啟動“上訴仲裁”或“仲裁式上訴” 程序，解決各方上訴需求;（3）在有相同意愿的成員間組“爭端解決摯友”，以協(xié)商和談判方式制定多邊《仲裁協(xié)定》，系統(tǒng)化和機(jī)制化地處理爭議。

四、結(jié)論

如今國際局勢變幻多測，而WTO協(xié)定鮮少予以修訂，其中眾多還停留在GATT時期，這種滯后性迫使WTO存在結(jié)構(gòu)性甚至陷入停滯狀態(tài)的問題。上訴機(jī)構(gòu)是WTO的一項創(chuàng)新，對多邊貿(mào)易體制和國際貿(mào)易發(fā)揮積極作用，全世界的爭端解決機(jī)制都可以其作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參考。WTO需要采取一系列措施來盡快解決當(dāng)前困境，應(yīng)秉持自由貿(mào)易主義，積極維護(hù)多邊貿(mào)易體系。考慮到上訴機(jī)構(gòu)在WTO中的特殊地位，其改革必然離不開政治敏感性，但并不能因此忽視其在法律發(fā)展中所作出的貢獻(xiàn)。WTO成員必須認(rèn)識到WTO改革是關(guān)系其生死存亡的關(guān)鍵。只有這樣，所有成員才能齊心協(xié)力，共同拯救WTO，若沒有這一共識與合作，上訴機(jī)構(gòu)甚至WTO將無法前行。

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作者簡介：蔣殷怡（1996- ），女，漢族。研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。