中國PPP項目效率研究：基于國有企業與 私營企業充當私人部門的對比分析

杜亞靈 寇越 柯丹

摘要：國有企業充當私人部門的中國式PPP項目受到多方質疑，事實上，問題的關鍵在于其相較私營企業充當私人部門的PPP項目是否具有效率優勢。篩選了8個PPP案例形成4個對照組，并基于PPP項目效率的概念模型得出案例比較的3個維度下共計21個關注焦點;通過多案例的對比分析，得到不同性質私人部門PPP項目在效率上的優劣并探討其深層次原因。結果顯示：①國有企業因政府的內群體偏好等五方面原因，在技術復雜的大額項目中充當私人部門效率更高;②外資企業因其具有較強的契約精神和豐富的項目經驗、民營企業因其組織靈活性高且運營能力強，在技術簡單的小額項目中充當私人部門效率更高。在此基礎上得出提高中國PPP項目效率的兩點管理啟示。

Abstract： Chinese PPP projects in which state-owned enterprises act as private sectors have been questioned in many ways. In fact， the key to the problem is whether the state-owned enterprises act as private sector's PPP project is more efficient than the private sector's PPP project. 8 PPP cases were selected to form 4 control groups， and a total of 21 focus points were obtained from 3 dimensions of case comparison based on the conceptual model of PPP project efficiency; the advantages and disadvantages of PPP projects in different sectors is obtained through comparative analysis of multiple cases， then discuss their deep reasons. The result shows ①State-owned enterprises play a more efficient role in large investment projects with complex technology because of five reasons， including the government's in-group favoritism.②Foreign enterprises because of its strong contract spirit and rich project experience， private enterprises because of their high flexibility and operational ability， they have more efficient when act as the private sector in the technology simple small program. Then， two management implications are obtained to improve the efficiency of PPP projects in China based on the above conclusion.

關鍵詞：PPP項目效率;國有企業;私營企業;多案例研究

Key words： efficiency of PPP projects;state-owned enterprises;private enterprises;multi-case study

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）03-0102-06

0? 引言

截止2018年3月末，財政部公布的四批試點項目中（2014-2018）已有843個項目錄入簽約社會資本信息，簽約社會資本共1449家，其中國有企業占比54.5%，民營企業占比39.1%，外資企業（含港澳臺企業）占比3.7%，其余38個為類型不易辨別的基金公司和上市公司[1]。由上述統計數據可知，中國PPP項目的私人部門企業類型主要包括國有企業（地方國有企業和中央國有企業）和私營企業（外資企業和民營企業）兩大類。然而，因國有企業不符合PPP模式中“Private”的表意，該類項目受到了國內外相關學者、專家以及媒體的質疑，如：世界銀行在統計中國地區已實施的PPP項目數量時并未將國有企業充當私人部門的項目統計在內[2];中國環保在線報道稱，國有企業在PPP熱潮中充當主角的現象不符合PPP模式的本義，而是一種“怪現狀”。

事實上，國有企業充當私人部門的PPP項目在中國能夠存在，且占據PPP項目總量的相當大比例必然是有其合理性的：一方面，在以公有制為主體的經濟體制下，我國國有企業相比私營企業具有明顯的先天優勢，具體表現為資金實力雄厚、人才儲備充足、管理經驗豐富等;另一方面，中國目前PPP項目普遍具有大投資、長周期、低回報、公益性強的特點，其與民企高風險高回報的投資興趣和運營策略不符，因此，很多私營企業不愿意參與PPP項目。同時，從《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）中明確將“政府融資平臺公司和控股國有企業”排除在社會資本之外，到《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）明確規定，對于已經實現市場化運營的國有企業和不再承擔政府舉債融資只能的平臺公司可以充當私人部門，我國政府部門發布的政策性文件對于國有企業能否充當私人部門也是有所調整的。本研究認為，PPP模式被應用于基礎設施和公用事業領域的初衷在于提高公共品（或服務）的供給效率，因此，國有企業能否在PPP項目中扮演私人部門的角色取決于這樣的PPP項目是否相較于私營企業充當私人部門的PPP項目具有效率優勢;同時，考慮到PPP項目本質上是一種公私合作伙伴關系，而這種關系主要通過合同得以體現，因此，對于公私雙方合作效果的評價可借鑒契約經濟學中合同效率（efficiency of the contract）這一概念。有鑒于此，本研究將對國有企業和私營企業充當私人部門的兩類PPP項目效率進行比較研究，進而為國有企業充當私人部門這一類中國式PPP項目是否應當推行或提倡提供理論支持或解釋。

1? 文獻分析

1.1 PPP項目比較的相關文獻分析

1.1.1 不同地區PPP模式發展狀況的比較

現有國內外對不同地區PPP項目進行比較的相關研究，其比較對象主要包括不同國家的PPP項目以及同一國家不同地區的PPP項目，比較內容則大致可以分為以下兩類：①對PPP模式在各地區的發展路徑及應用情況進行比較，如：Peci和Sobral[3]通過PPP模式在英國與巴西應用情況的對比發現，該模式在巴西應用正在減少;②對不同地區PPP項目成功影響因素的比較，如：Hurk等[4]對19個不同歐洲國家政府對PPP模式的支持程度進行對比，并以此探討政府支持程度對PPP模式實施情況的影響程度。

1.1.2 對PPP模式與傳統政府融資模式的比較

現有的相關研究往往通過對PPP模式與傳統政府融資模式的對比，來探討PPP模式在公共基礎設施領域的適用范圍以及條件，并為PPP模式的采用提供理論依據，如：張宏銘和王吉英[5]以委托—代理理論為基礎，通過博弈論模型將PPP模式與政府完全代理模式進行效率比較;王歡明等[6]在構建數學模型的基礎上，從政府、企業以及社會群體的控制權分配、努力水平和產出效率三方面求出PPP模式和網絡治理模式的總效益函數，并對二者進行對比和數據模擬驗證。

1.1.3 對PPP項目具體操作方法的比較

PPP項目的具體操作涉及融資方式、運作方式、補償方式風險評估以及再談判等多個方面，實踐中在每個方面的具體操作方法也都各不相同，現有相關研究往往通過多種方法的對比來為PPP項目實踐提供理論依據，如：孫慧等[7]通過多案例分析對拉美國家PPP項目再談判情況進行了對比分析;亓霞等[8]針對國際PPP項目較為常用的融資渠道，從貸款對象（或條件）、融資成本、資金使用自由度和項目控制權4個方面對其進行了深入分析比較。

綜上所述，對于PPP項目比較的相關研究，其研究內容已經越來越精細化，但尚未發現有學者在中國情境下，針對不同類型企業充當私人部門的PPP項目進行比較，事實上，私人部門的性質多樣化是中國PPP項目區別于其他國家PPP項目的重要特點，而且已經有學者發現私人部門的角色感知會顯著影響PPP項目中控制與信任的關系[9]，有鑒于此，本研究有必要對國有企業與私營企業充當私人部門的PPP項目效率進行比較。

1.2 比較類研究所使用研究方法的文獻分析

1.2.1 明確比較內容并制定比較標準所使用的研究方法

現有的比較類文獻在明確比較內容并制定比較標準時通常使用文獻分析和扎根理論的研究方法。如：高學德和翟學偉[10]在進行政府信任的城鄉比較時，基于文獻分析將政府信任劃分為中央政府、省級政府、地市級政府、縣區級政府以及鄉鎮級政府5個維度;而潘煜等[11]在進行消費者價值觀的比較研究時，采用了扎根的質性研究方法建立中國消費者價值觀的概念框架。由于前者往往依賴于相同研究主題下的既有文獻，其分析結果的可靠程度通常取決于參考文獻的數量與質量，從以往有關PPP項目效率的相關文獻分析得出，其概念界定尚不明晰，因此無法基于文獻分析確定比較標準。但我國自上世紀八十年代使用PPP模式至今，積累了大量的PPP項目實踐經驗，有鑒于此，本課題組前期已采用扎根理論的研究方法得出PPP項目效率的概念框架，為本研究比較標準的制定提供理論基礎。

1.2.2 搜集研究資料并對其進行分析比較所使用的研究方法

現有相關研究在進行資料收集以及比較分析時所使用的研究方法大致可以分為定量研究和定性研究兩類。前者主要包括構建數學模型和統計分析，如：王維等[12]以企業融資效率為研究對象，運用數據包絡分析（DEA）模型對不同行業類型的企業財務指標數據進行了對比分析;Cheung等[13]在進行公私合作關鍵成功因素的比較研究時，以問卷調查的方式收集數據，并通過統計分析的方式對數據進行比較分析。后著則主要包括多案例研究和內容分析，如：Kedenda[14]通過多個典型案例的分析，比較PPP模式在肯尼亞和印度基礎設施領域的發展情況;李璐穎[15]通過截取8個典型國家城市化率達50%的發展斷面，從經濟、社會和空間三個層面進行比較研究。由于定量類研究往往通過問卷調查獲取研究數據，而為了保證統計分析結果的有效性，通常需要獲取200份以上的有效數據進行處理，考慮到我國目前深入了解PPP項目的相關專家和實踐工作者十分有限，且其大多較為繁忙，因此，采用定量的研究方法恐難以收回足夠數據。而定性研究方法中，案例研究因其結論的真實性較高而相對較為常用，其中，相比于單案例研究，多案例研究的普適性更強，該方法以兩個及以上典型案例為對象，通過案例內分析和案例間比較得到最終結論，要求樣本容量較小（4-10個案例）。有鑒于此，本研究擬采用多案例研究的方法對我國不同性質私人部門的PPP項目效率進行比較分析。

2? 研究方法及設計

2.1 案例篩選標準的確定

案例研究主要是通過一個（或幾個）典型個案的分析來得出某一類現象背后的規律，這就使得研究者所選擇的案例必須要有一定的代表性，案例選擇不當將直接導致研究失敗。就本研究而言，案例資料的篩選需要滿足以下要求：①通過課題組前期對PPP項目效率維度劃分的研究結果得出，其包括合同主體履約、項目目標實現以及利益相關者滿意三個維度，從各個維度的具體內容來看，運營期質量滿足要求、項目外部效益以及公眾滿意等指標內容均需項目投入運營以后方可進行評價，因此，在搜集案例資料時，應盡量選取已經完成運營期，至少已經投入運營一段時間的PPP項目;②本研究在案例分析時需要對不同性質私人部門的PPP項目效率進行比較，故而所選取的案例除了私人部門的性質不同外，應當控制項目相關制度環境不變，其可以通過固定項目時間和項目所在地來實現;此外，盡管本研究在對PPP項目效率進行界定時已將先天性、客觀性因素剔除，但無法確保所搜集到的案例資料（實踐人員或相關專家對項目的主觀評價）不受其影響，故而此二類因素也當控制，其中，先天性因素（項目自身特征）可以通過固定項目類型、投資額來實現，客觀性因素（項目所處自然環境）則可以通過固定項目時間和項目所在地來實現;鑒于此，在搜集案例資料時應在項目類型相近、投資額相差不大、簽約時間接近以及項目所在地經濟發展程度類似的條件下，盡量多地尋找不同類型企業充當私人部門的PPP項目;③PPP項目效率需要對合同主體的履約行為進行評價，但我國部分PPP項目的合同形式過于簡單，其主要是政府相關單位下發行政文件式的簡短合同，其中僅列出參與方、出資額、項目范圍及價格等核心條款，如刺桐大橋BOT項目[16]中，泉州市政府僅下發了一張說明項目負責人的“通知書”，因此，案例篩選時要將此類項目剔除。

2.2 資料收集方案的確定

為確保獲取資料的真實性和可靠性，資料獲取最理想的方式是對具有代表性的實際案例進行調研，其調研對象可以是該項目的合作主體（社會資本、項目實施機構及其他政府相關部門），也可以是為該項目提供全過程咨詢服務的PPP咨詢公司。為了獲取公眾滿意度的相關指標，還應該對項目周邊居民進行調研，具體調研方式包括微信訪談和電話訪談。此外，由于本研究所需案例資料均為已經投入運營或者完成運營的PPP項目，這些項目在時間上距今較遠，加之PPP項目大多涉及重大基礎設施，故而國內媒體對其相關報道較多，且相關行業的學者也經常在會議、學術論壇上就典型項目進行研討。此兩點原因使得本研究還可以通過文本資料搜集的方式獲取研究案例的相關信息，具體搜集渠道包括網頁有關PPP項目的新聞報道、學者在相關會議論壇上針對具體PPP項目發言記錄、專家接受記者采訪時介紹PPP項目的采訪記錄以及相關企業公司官方網站上對PPP項目的介紹。

2.3 案例資料簡介

按照上述案例篩選標準和資料收集方案，本研究共篩選出8個PPP項目案例，形成4個對照組，如表1所示。①案例1和案例2為2002年前后開始實施的小額投資項目，其項目技術復雜程度較低、所涉及的行業類型市場化程度較高，項目所在地分別屬于直轄市和省會城市;②案例3和案例4為2012年開始實施的小額投資項目，其項目技術復雜程度較低、所涉及的行業類型市場化程度較高，項目所在地均為地級市;③案例5和案例6為2003年前后開始實施的大額投資項目，其項目技術復雜程度較高、所涉及的行業類型市場化程度較低，項目所在地均屬于直轄市;④案例7和案例8為2015年開始實施的中等額度投資項目，前者屬于河道治理，其項目技術復雜程度較高、行業類型市場化程度較低，項目所在地為省會城市，而后者雖屬于污水處理項目，但其“下沉式再生水廠”的先進施工技術應用起來復雜程度亦較高，其項目所在地均為直轄市。

2.4 案例資料分析及其結果

課題組前期通過扎根理論的研究方法對PPP項目效率進行了構念建立及維度劃分，得出合同主體履約、項目目標實現以及利益相關者滿意三個維度下的21個題項。在此基礎上，得出PPP項目效率的關注焦點及其比較方式，具體結果如表2所示。

為了確保所分析案例的PPP項目效率不受私人部門企業類型以外其他因素的影響，在對資料進行對比分析時應控制比較對象項目類型、投資額、項目時間以及項目所在地保持基本一致，有鑒于此，本研究將搜集到的8個案例分為I（案例1、2）、II（案例3、4）、III（案例5、6）、IV（案例7、8）4組，通過組內案例間資料的分析對比來比較不同性質私人部門PPP項目效率的高低情況。具體操作為：①將收集到各個案例的資料整理歸納至PPP項目效率的各個關注焦點之下;②分別對同組案例的合同主體履約、項目目標實現以及利益相關者滿意三維度內容進行評價，即將同組兩個案例的同一關注焦點進行高低比較，并對比較結果進行打分（較高者賦值為1，較低者則賦值為0），對于二者內容上無明顯差異的關注焦點則不予打分，最后將同一案例同一維度下不同關注焦點的得分累加即得出該案例在該維度上的得分情況。具體比較結果如表3所示。

對同組不同案例的總得分情況進行對比即可得出國有企業與私營企業充當私人部門PPP項目效率的高低情況，具體比較結果如下。

2.4.1 私營企業充當私人部門PPP項目效率較高的情況

從表3第II組案例的對比分析結果來看，在小投資額（3億元左右）、操作成熟度較高的行業領域（污水處理、垃圾處理）中，民營企業充當私人部門類PPP項目效率整體上比地方國有企業充當私人部門的略高：其中，在項目目標的實現程度和利益相關者的滿意度上，民營企業充當私人部門的項目均高于國有企業充當私人部門的，但在合同主體的履約程度上民營企業充當私人部門的項目則低于國有企業充當私人部門的。從表3第I組案例的對比分析結果來看，在額度稍大（8億元左右）、操作成熟度較高的行業領域（污水處理、垃圾處理）中，外資企業充當私人部門的PPP項目效率與地方國有企業充當私人部門的相比具有明顯優勢，其中，私人部門為國有企業的項目在合同主體履約程度上與私人部門為外資企業的項目差距最大，二者在利益相關者滿意度上的差距次之，在項目目標實現程度上的差距最小。

2.4.2 國有企業充當私人部門PPP項目效率較高的情況

從表3第IV組案例的對比分析結果來看，在額度較大（12億元左右）、具有一定復雜性（河道治理）、操作不是很成熟（要求新工藝的污水處理）的行業領域中，地方國有企業充當私人部門類PPP項目效率不僅整體上比民營企業充當私人部門的相對較高，其在合同主體履約、項目目標實現以及利益相關者滿意三個維度上的得分均高于后者，且二者在合同主體履約程度上的得分相差較大。從表3第III組案例的對比分析結果來看，在大額（超過100億元）、操作成熟度很低、技術復雜性很高（發電廠、城市地鐵）的項目領域，中央國有企業充當私人部門的PPP項目效率與外資企業充當私人部門的相比具有明顯優勢：其中，在項目目標的實現程度和合同主體的履約程度上，中央國有企業充當私人部門的得分均高于外資企業充當私人部門的，但在利益相關者滿意程度上外資企業充當私人部門的項目卻高于中央國有企業充當私人部門的。

3? 結果討論與管理啟示

3.1 研究結果討論

多案例對比分析的結果顯示：①在項目投資額度較小、操作成熟度較高、項目技術不是太復雜的項目中，私營企業（包括民營企業和外資企業）充當私人部門的項目效率要相對高于國有企業充當私人部門的，其中，外資企業充當私人部門的項目在合同主體履約程度上具有明顯優勢，而民營企業充當私人部門的項目在項目目標實現程度上具有明顯優勢;②在項目投資額度偏大、操作成熟度較低、項目技術復雜性高的項目中，國有企業充當私人部門的項目效率要相對高于私營企業（包括民營企業和外資企業）充當私人部門的，其中，中央國有企業充當私人部門的項目在項目目標實現程度上具有明顯優勢，而地方國有企業充當私人部門的項目則在合同主體履約程度上具有明顯優勢。課題組將該結論向實踐PPP項目中的公共部門代表和相關咨詢單位工作者進行了反饋，在驗證上述結論基本合理的情況下得出產生該研究結果的深層次原因。

3.1.1 國有企業在技術復雜、較難操作的大額項目中充當私人部門效率高的原因

①政府具有內群體偏好，且項目復雜程度越高內群體偏好越明顯：依據社會認同理論[17]，政府的內群體偏好使得其在選擇PPP合作伙伴時，更喜歡、更信任與自己屬性相同的國有企業達成合作伙伴關系，雙方彼此之間的默契和認同感能有效提高彼此間的溝通效率，即使出現矛盾和爭議，也可以通過行政協調等措施得以緩解，達到異中求同的目的，有效彌補PPP項目合同執行力度的不足，在很大程度上通過促進合同主體履約來提升PPP項目效率;②國有企業性質及其功能的特殊性使其能夠承擔更多的社會責任：PPP項目具有較強的社會公益性質，而國有企業產權歸全民所有的性質及社會功能決定了其必然會在項目實施過程中積極承擔責任，進一步促進公共部門的積極履約，最終提升PPP項目效率;③國有企業因其發展時間長，故而具有長遠發展的戰略眼光：國有企業遵循社會主義核心價值觀，通過創造新價值來為社會發展做出貢獻，因此在充當私人部門參與PPP項目時，并不是為了獲取短期利潤，而是為了企業的未來發展，在項目實施期間不容易做出投機行為，從而促進合同雙方積極履約，最終使得PPP項目效率有所提升;④國有企業往往具有更強大的大局意識：國有企業為國家所有或控股，且基本上處于穩定發展階段或持續發展階段，其在生產經營活動中能夠積極配合國家整體的發展戰略方針，并將注意力投向企業以外的社會發展之上，進而做到顧全大局，其積極履約行為能正向促進公共部門積極作為，并由此提升PPP項目效率;⑤國有企業在資金、技術以及人才儲備上具有先天優勢：對于大額、技術復雜性很高的大型基礎設施項目來說，國有企業的先天優勢能為該類項目提供“硬件”支持，并通過保證項目目標的順利實現來提升PPP項目總體效率。

3.1.2 私營企業在技術簡單、容易操作的小額項目中充當私人部門效率高的原因

①外資企業具有較強的契約精神和豐富的項目經驗：作為西方社會的主流精神，契約精神源自于西方宗教，它是西方商業文明發展的基礎，故與中國本土企業相比，外資企業更重視合作伙伴在項目實施過程中的履約行為，其具體表現為項目運作過程中外資企業會率先嚴格按照事先約定好的合同條款來履行己方義務，與此同時要求對方也按照同樣的標準來履約，且在中國參與PPP項目的外資企業往往有著豐富的同類項目經驗，其面臨項目難題時往往能提出更為有效的解決方案;②民營企業組織的靈活性高且運營能力較強：民營企業屬于個體私營企業，相對于國企復雜的審批流程、報批手續和決策效率低下，其組織形態可謂十分靈活，高效的組織內部管理能力使其在面對項目實施過程中的突發問題時能夠迅速地反饋給合作伙伴，并依據對方的反應及時采取或制定相應對策，進而促進項目效率的提升，最終實現項目目標。事實上，公共基礎設施項目采用PPP模式的主要目的就是想要借助私人部門運營方面的專業優勢，故而能作為私人部門參與該項目的私營企業必定為相同企業類型中佼佼者，其突出的運營能力能夠促進項目預期運營目標的實現，進而提升PPP項目整體的效率。

3.2 管理啟示

3.2.1 理性看待我國國有企業充當私人部門類PPP項目

①不應過度排斥國有企業充當私人部門類PPP項目。

與西方經濟體制不同，中國以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度使得國有企業充當私人部門類PPP項目的出現成為必然，但這種中國式PPP的存在僅僅是現階段的過渡形式或短時期內的妥協處理方式[18]。通過上述分析可知，就中國PPP項目而言，國有企業在一定類型的項目領域中充當私人部門確實能夠促進PPP項目效率的提升，因此，不應當“教條”地因其不符合PPP中“Private”的含義而將其完全否定。事實上，雖然我國目前國有企業廣泛充當私人部門參與PPP項目的現象與PPP模式的本質含義有所差距，但是在我國民營企業尚未發展壯大之前，選擇國有企業又未嘗不是一種短時期內的暫代選項，至少目前來看，國有企業確實能夠在一些PPP項目領域中提升其整體效率。

②亦不應大力提倡國有企業充當私人部門類PPP項目。

雖然國有企業的確能夠在部分PPP項目領域中體現出一定的效率優勢，但其優勢來源并非自身的高運營能力，且現階段我國大多數國有企業在商業運營上都處于劣勢地位，但PPP模式被采用的重要目的之一就是要提高公共基礎設施項目投資效率和運營效率。因此，當前PPP項目選擇國有企業充當私人部門雖然能夠在一定程度上實現目標，但其并非PPP模式被采用的初衷，或者更謹慎地說，其并非是全部目標。事實上，就目前國有企業在所有充當PPP項目私人部門的企業類型中處于主體地位而言，其僅是中國PPP模式發展過程中的一個過渡階段，用以彌補民營企業尚未成熟但市場需求卻已產生的空缺。未來隨著民營企業的不斷成熟與壯大，我國PPP市場上國有企業充當私人部門類項目所占比重及覆蓋范圍應當逐步縮小，而私營企業充當私人部門類項目所占比重及覆蓋范圍則應逐步擴大。

3.2.2 政府應針對不同類型的PPP項目選擇合適的私人部門進行合作

①政府實施操作成熟度較低、經營性較強的小額項目時與外資企業合作。

自2014年以來的中國新一輪PPP熱潮中外資企業鮮少參與，但從其以往充當私人部門參與的項目情況來看，外資企業的高契約精神和豐富的同類型項目經驗是能夠促進PPP項目效率提升的，考慮到其私營企業的本質屬性，即盡一切所能追逐高利潤、高回報是其唯一目標，故而外資企業不適合作為私人部門承擔大額、公益性較強的基礎設施項目，其更適宜在新興、經營性較強的小額PPP項目中發揮自身優勢。為了激發外資企業的投資意愿，我國政府部門應當從國內PPP項目相關制度（如PPP立法、價格機制等）、外資企業準入限制以及外商投資安全審查等方面進行制度完善。事實上，國家相關政府部門已經開始著手此類工作：2017年1月12日，國務院頒發《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發[2017]5號），該通知明確了我國當前和今后一段時期內對外資企業的政策導向;同年8月16日國務院又發布了《國務院關于促進外資增長若干措施的通知》（國發[2017]39號），相比上一則文件，這則通知進一步細化了相關政策的具體實施細節。

②政府實施操作成熟度較高、經營性較強的小額項目時與民營企業合作。

依據明樹數據①官方網站上統計的全國PPP項目累計成交情況，截至2018年5月末，全國PPP項目成交個數為7464個，投資金額已達109157.3億元，其中民營企業充當私人部門的項目個數為3470個（占比46.49%），投資額為27372億元（占比25.08%），其單個項目的平均投資額為8億元。由上述統計數據可以看出，目前我國民營企業充當私人部門參與的PPP項目大多數為小額項目，該現象基本合理：因為我國民營企業發展時間短、政策支持弱，其資金、技術能力以及人才儲備都難和國有企業相匹敵，故而在技術復雜的大額項目上民營企業并不占優勢，且其“唯利是圖”的本質屬性也使得該類企業并不適宜作為私人部門參與公益性強的基礎設施項目。事實上，對于我國民營企業來說，其更適合在操作成熟度較高、經營性較強的小額PPP項目中發揮自己組織靈活、經營能力強的優勢。然而，目前民營企業在PPP項目上的參與度較低，由該類企業充當私人部門的項目成交額僅占到總額度的1/4，故就目前來說還是應當鼓勵民營企業積極參與PPP項目，2017年9月15日國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國辦發[2017]79號），該意見鼓勵民營企業積極參與PPP項目，并加大對該類企業參與PPP項目的金融支持力度。

③政府實施操作成熟度較低、公益性較強的大額項目時與國有企業合作。

國有企業之所以能夠成為中國PPP市場上充當私人部門的最主要企業類型，主要是因為其與政府間存在天然的“血緣”關系和企業本身在資金、技術以及人才上的突出優勢，前者能夠提升項目實施期間雙方的溝通效率，后者則能夠通過企業的“硬實力”來保障項目目標如期實現，此外，國有企業為政府所有或控股，這就使得其與私營企業相比明顯具有更強的社會責任和大局觀，因此，技術復雜性高、公益性較強的大額PPP項目應當選擇由國有企業來充當私人部門。然而，就目前我國PPP項目的實際情況來看，國有企業充當私人部門的項目領域，其覆蓋范圍十分廣泛，不僅涉及到大額的地鐵、橋梁等項目，其在污水處理垃圾處理等小額項目中的參與度也非常強，但在此類操作成熟度較高的項目領域中，國有企業并不能充分、高效地發揮其特有優勢，因此，政府對于目前國有企業在中國PPP市場上占據壓倒性優勢的現象應進行規制：2017年11月10日，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），緊接著，2017年11月17日，國資委下發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號），上述兩個文件分別從地方政府和央企的角度強調了要防范將PPP模式異化為地方政府的新興融資平臺，以及要防止央企債務風險的推高。

注釋：

①北京明樹數據科技有限公司是國內首家專注政府和社會資本合作（PPP）和基礎設施行業大數據的科技公司，致力于用大數據助力公共治理水平提升和改善基礎設施及公共服務供給。

參考文獻：

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