民主協商：《共同綱領》中民族區域自治的確立

劉 玲

（中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京 100081）

作為廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式，協商民主深嵌于我國社會主義民主政治的全過程，是國家治理體系的重要組成部分。新中國成立前夕，全國各族人民、各革命階級協商建國的歷史，是“中國特色社會主義協商民主發展的重要節點”[1]，也是開啟“全過程民主”的重要嘗試。本文試以民主聯合建國綱領——《共同綱領》的制定過程為考察依據，重點探討以民族區域自治為源頭和根本的民族政策確立過程，以透視各民族協商建國的歷史情況。

一、真正的民主聯合：中國共產黨團結聯合少數民族的理念與實踐

（一） 少數民族歷來是中國共產黨民主聯合的重要對象

中國共產黨將馬克思主義民族理論基本原則與我國民族問題具體實際相結合，主張民族平等聯合，共同參與民族民主革命，并在革命勝利后建立自由聯合的國家。在中共各個時期的革命綱領中，都將解決民族問題作為重要歷史使命，將少數民族作為團結與聯合的對象。

1922 年7月召開的中共二大以制定黨在民主革命時期的行動綱領為中心議題，發布《關于“民主的聯合戰線”的議決案》和其他決議，明確了建立民主聯合戰線的任務。這次會議首次提出以聯合為聯邦的方式解決民族問題，即“首先推翻一切軍閥，由人民統一中國本部，建立一個真正民主共和國。同時依經濟不同的原則，一方面免除軍閥勢力的膨脹；另一方面，又因尊重邊疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再聯合成為中華聯邦共和國，才是真正民主主義的統一”[2](P130)。當時，革命力量面對的首要敵人是封建軍閥，而各路軍閥割據式的“聯省自治”主張是企圖擴大自身地盤的假民主，因此，推翻軍閥統治是實現各民族自決自治的前提。同時，依據民族地區經濟、社會和民族的特點，先統一中國本部，建立蒙古、西藏、回疆三個少數民族自治邦，再聯合成立中華聯邦共和國，此時的聯合是建立在平等基礎上的民主聯合，有助于實現少數民族自主管理地方事務的權利。這意味著，中國共產黨在建立之初就將少數民族解放運動納入中國民族民主革命全局并為建構民主共和國創造條件。

中國共產黨在領導工人、農民和學生運動中推動工農聯合的同時，也注重革命政黨間的聯合。第一次國共合作期間，在中國共產黨參與和推動下，《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》明確了國民黨民族主義的兩方面意義：“一則中國民族自求解放，二則中國境內各民族一律平等”“國民黨敢鄭重宣言，承認中國以內各民族之自決權，于反對帝國主義及軍閥之革命獲得勝利以后，當組織自由統一的（各民族自由聯合的） 中華民國”[3](P28)。合作中的國共兩黨達成了共識，解決民族問題要在民族平等、自由聯合基礎上建立中華民國，因此，“國民革命是站在全民眾的觀點上去反抗外國資本主義，而國民革命第一個目標——民族主義——就是代表全中國的民眾與外國資本主義去實行階級斗爭”[4](P657)。此時，“中國民族自求解放”“中國境內各民族一律平等”“各民族自由聯合的中華民國”的表述，是自決自治原則和聯邦建國思想的延續，也是民主聯合思想的延續。

（二） 民主聯合范圍逐漸擴大及全民族統一戰線的建構

大革命失敗后，中國共產黨領導的10年土地革命，建立和鞏固了工農聯盟，堅持和發展了工農民主統一戰線。當日本侵略者發動侵華戰爭，民族矛盾上升為社會主要矛盾，中國共產黨提出建立抗日民族統一戰線的政治主張，將民主聯合范圍擴大到整個中華民族。在此期間，中國共產黨陸續頒布一些憲法性文件，闡述自己的施政綱領，其中都包含著團結與聯合少數民族的方案。

1931 年11月7日， 《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規定了少數民族的自決自治：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住在中國地域內的，他們有完全自決權，加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域”[5](P166)。

1935 年8月1日，由中共駐共產國際代表團起草的《中國蘇維埃政府、中國共產黨中央為抗日救國告全體同胞書》 （即八一宣言） 號召中國一切愿意參加抗日救國事業的各黨派、各團體、各名流學者、政治家，以及一切地方軍政機關、僑胞、中國境內一切被壓迫民族等“一起組織全中國統一的國防政府”，并設法召集真正代表全體同胞的代表機關，這一機關“由工農軍政商學各界、一切愿意抗日救國的黨派和團體、以及國外僑胞和中國境內各民族，在民主的條件下選出的代表組成”[6](P265-267)。八一宣言于1935年10月1日以中國蘇維埃政府、中國共產黨中央的名義在巴黎發表，當月，中共中央抵達陜北后便提出“統一戰線是抗日反蔣的總的策略”[7](P432-437)，強調與一切反日討蔣的團體和個人的聯合。

1935 年12月25日，中共中央在瓦窯堡會議上通過《關于目前政治形勢與黨的任務決議》，毛澤東在隨后召開的黨的活動分子會議上，作了《論反對日本帝國主義的策略》 的報告。這兩次會議和毛澤東的報告旨在解決黨的政治路線問題，確立了抗日民族統一戰線的主張。根據《關于目前政治形勢與黨的任務決議》，“黨的策略路線，是在發動、團聚與組織全中國全民族一切革命力量去反對當前主要的敵人，日本帝國主義和賣國賊頭子蔣介石”；為適應建立廣泛抗日統一戰線的要求，決定將“工農共和國”改為“人民共和國”[8](P536-541)。這意味著，中國共產黨不僅代表工農階級利益，而且代表整個中華民族利益，團結帶領全體中國人民為國家的獨立與統一共同奮斗。毛澤東在報告中分析了革命形勢對中國各階級關系的影響：民族革命陣營的勢力在擴大，而民族反革命營壘勢力必然縮小。在民族革命陣營中，包括紅軍、工人、農民、學生、民族資產階級，當然也少不了少數民族。少數民族“特別是內蒙民族，在日本帝國主義的直接威脅之下，正在起來斗爭。其前途，將和華北人民的斗爭和紅軍在西北的活動匯合在一起”，和中國的民族解放運動的前途和命運聯結在一起[9](P151)。因此，黨的任務是“把紅軍的活動和全國的工人、農民、學生、小資產階級、民族資產階級的一切活動匯合起來，成為一個統一的民族革命戰線”[9](P151）。進而，在共同的政治基礎上所建構的政府組織形式也擴大到極其廣泛的范圍，在“工人、農民和城市小資產階級聯盟”的基礎上，加上“一切其他階級中愿意參加民族革命的分子”[9](P156)，即“聯合日本帝國主義的一切敵人”“一切對中國人民武裝抗日作戰表同情援助或守善意的中立的國家和民族，我們都認為是我們中華民族的朋友”[10](P370-371)。

1935 年12月20日和1936年5月25日中華蘇維埃中央政府發布的《對內蒙古人民宣言》和《對回族人民宣言》是這一時期的代表性文獻，主張根據民族自決的原則，各民族自主管理內部事務，各民族“可以從心所欲的組織起來，有權按自主的原則，組織自己的生活，建立自己的政府，有權與其他的民族結成聯邦的關系，也有權完全分立起來?！盵11](P322、366-367)中共中央早期主張民族自決和建立中華聯邦共和國，除了受列寧的民族自決理論、蘇聯的聯邦制實踐和世界民族自決潮流影響外，也是當時現實斗爭的需要。新中國成立前少數民族受帝國主義和封建勢力的多重壓迫，中國共產黨倡導民族自決，目的是動員和喚起少數民族與反動勢力作斗爭。必須指出的是，中共中央的民族自決總是與自治相結合，民族自決自治的提法更多地出現在各類文獻中，也為新中國前后從自決走向自治奠定基礎。

1937 年5月3日，毛澤東在談到中國共產黨在抗日時期的各項歷史任務時，強調民主聯合的重要性，“爭取民主，是目前發展階段中革命任務的中心一環”，為此既要“將政治制度上國民黨一黨派一階級的反動獨裁政體，改變為各黨派各階級合作的民主政體”；又要實現工農民主共和國向新的民主共和國的轉變[12](P255-258)。新的民主共和國應由“無產階級、農民、城市小資產階級、資產階級以及一切國內同意民族和民主革命的分子”組成，是“這些階級的民族和民主革命的聯盟”[12](P260)。

與革命形勢的變化相適應，此時黨聯合少數民族的政治綱領也發生了明顯的變化，民族自決提法淡出，更多地提到了民族自治，強調聯合與凝聚。關于中國共產黨解決民族問題的基本綱領政策的集中闡釋是在1938年9月召開的中共中央六屆六中全會完成的，其中首要政策便是平等聯合，強調“各民族平等的權利，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家”；同時，作為對平等聯合的保障，對少數民族的平等參政權、尊重各少數民族的文化、宗教、習慣，糾正大漢族主義，反對民族歧視等內容進行了明確的規定[13](P595)。1940年《關于回回民族問題的提綱》 和《關于抗戰中蒙古民族問題提綱》重申了團結蒙古、回族抗日，共求解放，共同建立統一國家的方針政策。1941年《陜甘寧邊區施政綱領》明確將“依據民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治、經濟、文化上的平等權利，建立蒙回民族的自治區，尊重蒙回民族的宗教信仰與風俗習慣”[14](P678)等內容寫入憲法性文件，這些內容成為《共同綱領》中民族政策的重要來源。

（三） 中國共產黨公開倡導建立民主聯合政府

一般認為，1944年9月15日，林伯渠在國民參政會代表中國共產黨提出“立即結束國民黨一黨專政，成立聯合政府”的主張，是中共首次公開倡導建立民主聯合政府。兩天后， 《新華日報》全文刊載了林伯渠的報告，各大報紙全文轉載，引起了社會各階層的廣泛關注。其實，在9月4日中共中央在給林伯渠的指示信里就明確了主張民主聯合政府的方案，即“要求國民政府立即召集各黨各派各軍、各地方政府、各民眾團體代表開國事會議，改組中央政府，廢除一黨統治，然后由新政府召開國民大會實施憲政”。[15](P488)正如中共中央所預料的，這一主張國民黨難以接受，但各小黨派、地方實力派、國內外進步人士甚至盟邦政府中開明人士會表示贊成。實際上，建立民主聯合政府的主張與民主黨派或進步民主人士反對一黨專政、爭取民主的主張相符合，在實際對比和政治權衡后，各黨派、階層逐漸拋棄對蔣介石政權的幻想，與中國共產黨在“停止一黨專政、成立民主聯合政府”的基礎上進一步聯合。

首先，執法主體混亂，執法尺度不一，分工不明確。在我國，查處商業賄賂犯罪的執法部門主要有法院、檢察院、工商部門以及公安機關。但是正是這些看似龐大的反商業賄賂執法隊伍往往由于職能分工上的不明確不僅會出現政出多門、多頭執法的混亂后果，還會導致不同部門在對查處商業賄賂的標準上執法尺度不一，在一定程度上加大了執法的成本。

1945 年4月，毛澤東深度闡述了民主聯合政府的含義及構成，即“毫無疑義，中國急需把各黨各派和無黨無派的代表人物團結在一起，成立民主的臨時的聯合政府……然后，需要在廣泛的民主基礎之上，召開國民代表大會，成立包括更廣大范圍的各黨各派和無黨無派代表人物在內的同樣是聯合性質的民主的正式的政府?！盵16](P1029)“民主聯合政府因具有最廣泛的社會民主基礎而成為中國共產黨謀求的國家政府形式”[17]。

綜上，中國共產黨在民族民主革命的每一個階段，都將調適民族關系、解決民族問題，聯合少數民族建立統一的國家作為行動綱領的重要組成部分，將各民族自求解放的行動納入民族民主革命全局，使各民族成為建構民主聯合政府的重要推動力量。1948年，中國共產黨發布紀念五一國際勞動節的口號，其中第五項提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”[18](P283-284)的號召。這一號召迅速得到了全國各族人民、各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體及愛國華僑的熱烈響應，以政治協商實現人民民主、建立民主聯合政府成為參與建國各方共同的愿望和要求。

二、廣泛的民主參與：全國各族人民、各革命階級協商建國

從1948年8月開始，各民主黨派、革命階級和各民族的代表人物先后進入解放區，共同承擔政協會議的籌備工作，這一過程是廣泛民主參與的過程，也是充分民主協商的實踐。1948年10月初，中共中央統戰部同在李家莊的民主人士商討提出《關于召開新的政治協商會議諸問題》文件草案，就新政協的召集、人選、時間、地點、準備討論的事項等進行了初步的商定。10月15日，這一草案被發往中共東北局征求已在哈爾濱的民主人士的意見，并聲明所提出的名單只是建議名單，“他們完全可以增減和改動”，但必須遵循“在南京反動政府系統下的一切反動黨派及反動分子必須除外”的原則[19](P16)。經過多次協商，綜合各方面關于代表單位增減、名稱修改的意見，并將修改意見發往中共華南分局征求民革、民盟、民進、致公黨等代表人士意見。在充分的醞釀與討論后，1948年11 月25日，中共東北局代表中央與在哈爾濱的各民主黨派人士達成共同協議，即新政協籌備會由23 個單位組成，每單位參加人數1～4人，新政協會議由38個單位組成，每單位參加人數6人。協議中還明確提出，如有增加單位的提議，可隨時協商，在籌備會中作正式決定。此時，關于參加新政協會議的范圍進一步明確了“非人民不得參加”的原則，即“由反對美帝國主義侵略、反對國民黨反動統治、反對封建主義和官僚資本壓迫的各民主黨派各人民團體及無黨派民主人士的代表人物組成，南京反動政府系統下的一切反動派及反動分子必須排除，不得許其參加”[20](P212-214)。這一原則得到了《新政治協商會議籌備會組織條例》的確認，在籌備過程中被嚴格遵行，政治協商也正式成為人民民主的重要形式。

事實上，隨著革命形勢的發展，新政協籌備會的規模一直在擴大，每單位參加人數也由1～4人增加到4～7人。到1949年6月15日新政協籌備會第一次全體會議召開時，籌備會的規模達到了23個單位、134人。

由表1可見，新政協籌備會由中國共產黨及贊成中國共產黨1948年“五一”口號第五項的各民主黨派、人民團體及無黨派民主人士的代表組成，具體人選經擬定的23個單位提出，由籌備會各單位協商確定。而國內少數民族與“無黨派人士、全國教授、海外華僑民主人士、產業界民主人士和文化界民主人士”等一起作為“無團體組織但有代表性的人士”，由籌備會其他單位共同推定[20](P212)。最開始推定的國內少數民族代表有云澤（即烏蘭夫，蒙古族）、張沖（彝族） 及西北回民代表，后增加了天寶（藏族）、朱早觀（苗族）、朱德海（朝鮮族），最終參加籌備會的少數民族代表有6人。這些代表都經過各個革命歷史階段的斗爭與鍛煉，在民族民主運動中起到了重要的作用。

表1 新政協籌備會參加單位及人數表

新政協籌備會的中心任務之一就是商定并邀請參加新政協的單位和代表，這些代表既要代表全國各革命階層、各民族，又要總結革命歷史，參與制定憲法性的綱領與組織法。因此，在保證沒有反動黨派及反動分子參加的原則下，盡可能地照顧到各方面，盡可能地包括一切參加民族民主革命的單位及其代表人物，“對地方性的和平解放有貢獻者均包括在內”[21](P291-292)。根據上述原則，籌備會所擬定的名單分為5類：黨派代表、區域代表、軍隊代表、團體代表和特邀代表，其中正式代表510人，候補代表77人，特邀代表75人，一共662人。其中，代表國內少數民族的正式代表10 人，候補代表2人；從民族成分看，回族4人，蒙古族、藏族各2人，彝族、苗族、朝鮮族、黎族各1 人。

從參加中國人民政治協商會議第一屆全體會議的單位及代表名額來看，參會人員代表著各黨派、區域、軍隊、人民團體的利益和訴求，還包括若干具有代表性的愛國民主人士，具有廣泛的代表性。其中，少數民族的代表雖然不多，但其作為平等主體參與會議，與漢族代表共商國事，本身就具有劃時代的意義。遠的不說，民國前期回部全權代表李謙及其他回族人士發動的要求增加回族國會議員及與蒙藏青海一樣享有專額議員的政治請愿活動，雖歷經10年，獲得了各界的支持和關注，仍以失敗告終[22]。正如在港各界民主人士125 人響應中共“五一”號召時的感慨，“過去的政協是人民代表向反動當局要索一些民主權利，將來的政協是人民的政黨用民主的方式和全國所有民主勢力的代表們平等商談國家大事?！盵23](P181)內蒙古自治區首席代表烏蘭夫在一屆政協全體會議上的發言中也指出少數民族平等參與國家管理的重要意義，中國共產黨“承認了各少數民族的平等地位，并給各民族指出了一條光明大道，就是中國各民族必須團結以求解放。”[24](P419)少數民族首席代表劉格平也談道，各少數民族參加人民政協會議，“真正平等的和與會的其他代表先生們共同商討建設新中國的大政方針”，“政協會議的召開標志著我們中國的歷史從此完全進入到人民民主和民族平等的時期”[25](P460)。

三、充分的民主協商：《共同綱領》開辟了各民族團結的新時代

制定《共同綱領》是籌建新中國的一項重要的基礎性工作，中共中央在發起召開新政協的號召時，就提出了起草共同綱領的問題，各民主黨派和人民團體在響應中共“五一”號召的宣言中也呼吁制定共同綱領：“新政協必須產生各階級各黨派的政綱，以為互相尊重的契約，以為實現獨立民主聯合政府的先決步驟”[26](P162)。

《共同綱領》的制定，是參與建國各方代表集思廣益、相互協商，在各類政治主張和具體方案的碰撞中達成共識的過程，這一過程生動地實踐著新民主主義的協商民主。1949年9月，一屆政協全體會議期間，周恩來對新民主主義的協商民主特征做了精辟的闡釋：“新民主主義的議事特點之一，就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議”“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論”[27](P693、697)。而《共同綱領》中關于民族政策的規定也經歷了充分協商、醞釀和討論的過程。

《共同綱領》草案的起草工作在1948年中共中央發布“五一”號召后不久就著手進行，《中國人民民主革命綱領草稿》第一稿完成于1948年10月。除序言外，第一稿包括總則、政治、軍事、土地改革、經濟財政、文化教育、社會政策、少數民族、華僑、外交等10個方面的內容，共46條。其中“少數民族”專列為一部分，共有4個條文，內容包括“各民族一律平等”“自決自治權利”“建立民族自治區”“使用自己的語言文字、保存自己的宗教信仰與生活習慣”“國家的立法和行政措施，必須照顧少數民族的特殊習慣和特殊需要”等各民族依法享有的各項權利和“取消漢族對任何其他民族的壓迫，取消民族雜居地區任何多數民族對少數民族的壓迫”等促進民族團結的內容[28](P240)。第二稿完成于1948年11月，包括“人民解放戰爭的歷史任務、建立人民民主共和國的基本綱領和戰時具體綱領”3個部分，雖然“少數民族”并未被單列為一部分，但在民族政策方面保留了第一稿的所有權利條款，在國家結構形式上仍強調各民族“平等、自愿的聯合”[29]。這兩個草稿基本反映了中國共產黨長期以來形成的新民主主義建國思想，也延續了承認少數民族自決自治權、各民族平等聯合建國的思想。

隨著三大戰役的勝利，工作重心從“動員一切力量參加和支援解放戰爭”轉移到“建設新民主主義中國及肅清反動殘余”，《中國人民民主革命綱領草稿》的內容不再適應形勢需要，必須重新起草。1949年6月15日成立的新政協籌備會選舉產生籌備會常務委員會，并在常委會下設立6個小組，分別負責新政協的各項籌備工作，其中第3小組由周恩來擔任組長，負責重新起草共同綱領。同年6月18日，第3小組在成立會上確定了內部分工，即委托中共方面負責起草工作，小組成員分為政治法律、財政經濟、國防外交、文化教育、其他（包括華僑、少數民族、群眾團體、宗教等問題） 5個小組擬定具體條文，供起草人參考[30]。同年8月22日完成的《新民主主義的共同綱領（草案初稿）》包括一般綱領和具體綱領兩個部分。一般綱領強調政治性和原則性，對新民主主義中國的國家制度與政權組織形式、統一戰線的原則、性質、組織以及國家建設的各項主張進行宏觀闡述。其中涉及少數民族的內容有：我們主張的新民主主義的國家制度，是“工人階級領導的以工農聯盟為基礎的團結各民主階級及中國境內各民族的人民民主專政的國家制度，亦即人民民主統一戰線的聯合政府制度?！薄爸挥羞@個制度，才能做到中國境內各民族的平等聯合，使各民族在國家政權中皆享有平等地位，實現各民族的自決權，并根據自愿與民主的原則，組成中華各民族聯邦”[31](P296)。具體綱領則體現政策性與法律性，分為“解放全中國、政治法律、財政經濟、文化教育、國防、外交僑務”6個部分。其中，在“政治法律”部分有一個條文規定少數民族權利：“中國境內各民族一律平等。各少數民族皆有權成立各級政權中的民族自治區，實行民主的民族聯盟。各少數民族皆有權使用自己的語言、文字，并保存自己的宗教信仰及生活習慣。廢除民族間首先是漢族對其他少數民族的壓迫，并反對宣傳民族仇恨及輕視少數民族的觀點”[31](P304-305)。從上述規定可以看出，中國共產黨堅持民族平等、反對民族壓迫、實行民族自決自治、依法保障少數民族權利的主張是一以貫之的。但直至此時，仍未明確放棄采取聯邦制解決民族問題的思路。

《中國人民政治協商會議共同綱領（草案）》是在前兩次草案的基礎上重新起草的，但與前兩次草案相比，從結構和內容上都有了重大變化[32](P355-368)。

第一，結構上不再區分一般綱領和具體綱領，將一般綱領的內容分別納入序言和總綱，并去掉了“民族自決”“中華各民族聯邦”的提法。

第二，總綱增加一條，“中華人民共和國境內各民族，均有平等的權利和義務”。這條規定在明確民族平等原則的同時，明確了各民族的國家歸屬，賦予了各民族平等的公民身份。

第三，專列“民族政策”一章，共4個條文，其中第五十條在堅持“各民族一律平等”的同時，增加各民族“實行團結互助”“使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。”將“廢除民族壓迫”修改為“反對大漢族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為”。其中，主持第三小組起草工作和共同綱領草案的執筆人周恩來在修改時，在“實行團結互助”后增加了“反對帝國主義和各民族內部的人民公敵”的內容，體現了綱領起草緊扣革命形勢和任務的特點。在反對民族壓迫、促進民族團結方面，草案由單純的反對大民族主義“取消漢族對任何其他民族的壓迫，取消民族雜居地區任何多數民族對少數民族的壓迫”（《《中國人民民主革命綱領草稿》》） 改為“廢除民族間首先是漢族對其他少數民族的壓迫”（《新民主主義的共同綱領（草案初稿）》），并最終修改為“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為”。周恩來在修改中增加了“反對大民族主義和狹隘民族主義”的提法，這是反對兩種民族主義第一次出現在憲法性文件中，這樣的表述更符合民族關系實際，也更符合法律語言的準確性和精煉性。

第四，在“民族政策”一章中新增第五十一條，明確規定了民族區域自治：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表?！北緱l規定是共同綱領的重大突破，意味著中國共產黨最終放棄了多民族聯邦建國思路。關于這一點，周恩來曾做過解釋，“關于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦”，“這里的主要問題在于民族政策是以自治為目標，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統一”。他希望與會代表能同意這一意見，“我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。我們雖然不是聯邦，但卻主張民族自治”[27](P701-702)。這就完整地提出在統一的多民族國家內實行民族區域自治的國家制度，說明民族政策是以自治為目標的，民族區域自治是自治與統一相結合的制度設計。

第五，在“民族政策”一章新增第五十二條：“中華人民共和國境內各少數民族，均有按照統一的國家軍事制度，參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊的權利?！敝芏鱽碓谛薷臅r在“參加人民解放軍”后增加了“組織地方人民公安部隊的權利”，充分尊重少數民族武裝的歷史合理性，使其共同致力于新民主主義國家建設。

第六，將“民族政策”一章中原第五十四條修改為“各少數民族均有發展其語言文字、保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由。人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業?！逼渲?，“人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業”，是少數民族代表楊靜仁提出的，這一意見得到了采納。

共同綱領的制定過程經過了充分的民主協商，各方面意見都得到了尊重和體現。僅以第三稿《中國人民政治協商會議共同綱領草案》為例，草案初稿完成后，“經過七次的反復討論和修改，計由先后到達北平的政協代表五六百人分組討論兩次，第三組本身討論了三次，籌備會常務委員會討論了兩次”[33](P730)，在600多位參會代表中，“很少沒有發言的，也更很少發言不被重視的；凡是在目前緊要的，能夠辦得到的建議，都是被采納的”[34](P440)。吸收各方面意見后，由籌備會第二次全體會議基本通過，并提交政協全體會議討論通過。

在政協會議的討論中，“民族政策”是爭議最少的部分。代表們完全同意和擁護“關于我國是統一的多民族國家和國內民族關系以及我們解決國內民族問題的民族政策”的闡述[36]。重點討論的內容有：一是反對兩種民族主義。主要意見為，“反對大漢族主義的同時還要反對狹隘民族主義；在國民黨反動派大漢族主義統治已經被推翻、處于統治地位的民族壓迫制度已經消滅的情況下，要警惕地方大民族對小民族的壓迫和歧視，大漢族主義應當改為大民族主義；民族政策的目標是不斷增強各民族的團結互助、實現各民族的友愛合作，把我們國家建設成為統一的多民族社會主義大家庭”[35]。這些意見都被采納，并體現在最終通過的《共同綱領》中。二是關于政府幫助少數民族發展經濟、文化、教育等建設事業。代表們在討論中說：“政府的幫助主要是從占全國總人口絕大多數的漢族廣大人民中來，漢族不享受任何特權，而擔負著幫助少數民族的義務，在舊中國、舊社會是不能設想的，只有新中國，新社會才能做到?！盵35]這些內容是對歷史上形成的民族政策及其實踐的經驗總結，奠定了依法保障少數民族權益的法制基礎。

四、結語

民族區域自治是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題道路的重要內容和制度保障，民族區域自治的最終確立是在《共同綱領》中實現的。在決定性的歷史時刻，中國共產黨果斷放棄聯邦建國的設想，采取統一國家內部實行民族區域自治的國家結構形式，建立了統一的多民族人民共和國。這一重大歷史抉擇代表了中華民族的根本利益，載入起臨時憲法作用的《共同綱領》之中，使國內各民族平等團結、維護國家統一、平等管理國家事務、自主管理地方事務有了根本法的保證。新中國70余年的實踐經驗表明，民族區域自治是經得起歷史檢驗的正確的民族政策，是我國人民民主制度下民族平等的主要標志，是反對民族分裂、維護祖國統一的強大制度武器。

作為新中國的建國綱領，《共同綱領》建諸于中國共產黨的民主聯合理念，隨著革命形勢的發展，民主聯合的范圍由工農聯盟日益擴展為包括全國各族人民、各革命階層在內的全民族聯合。少數民族自始至終都是中國共產黨民主聯合的重要對象，民族解放運動是影響民族民主革命全局、構建統一多民族國家的重要推動力量。中國人民政治協商會議的召開具有廣泛的代表性，充分的民主參與為《共同綱領》的制定提供了堅實的組織保證和群眾基礎?！豆餐V領》中民族區域自治的確立，是民主聯合、民主參與和民主協商的結果，是中國政治制度史上的偉大創舉。