國家治理體系中的地方立法

喻中

〔摘要〕 在國家治理體系與地方立法之間有一個中間環節，那就是中央和地方兩個積極性。地方立法可以通過中央和地方兩個積極性這個中間環節，推進國家治理體系和治理能力現代化。認真對待地方立法的政治屬性，有助于處理好維護國家統一、維護中央權威與發揮地方立法的創造性、自主性之間的關系。認真對待地方立法的法律屬性，有助于強化地方立法的法理基礎與法治意識。兼顧政治性與法律性的地方立法，是充分發揮中央和地方兩個積極性，進而推動國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。

〔關鍵詞〕 地方立法，國家治理體系，國家治理能力，中央和地方關系

〔中圖分類號〕A122?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）01-0030-07

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱2019年“決定”）指出：“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權。賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。按照權責一致原則，規范垂直管理體制和地方分級管理體制。優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”

這段論述主要分析中央和地方兩個積極性的體制機制。這段論述雖然沒有直接提到“地方立法”，但卻在中央與地方兩個積極性的框架下，對國家治理體系中的地方立法作出了精準的定位，為當前及今后一個時期的地方立法服務于國家治理體系和治理能力現代化提供了指引。立足于地方立法，對這段論述進行專門的研究，是地方立法促進國家治理體系和治理能力現代化的理論前提和思想準備，因而是極其必要的。

應當看到，在國家治理體系與地方立法之間，中央和地方兩個積極性乃是一個中間環節，具有橋梁與紐帶的作用：一方面，中央和地方兩個積極性是國家治理體系中的一個組成部分;另一方面，地方立法是充分發揮中央和地方兩個積極性的重要支撐與重要保障。有鑒于此，為了全面理解國家治理體系中的地方立法，為了深入思考地方立法在國家治理體系中的地位和作用，下文首先立足于國家治理的歷史過程，從經驗層面考察中央與地方關系對國家治理的意義。在此基礎上，從地方立法的政治屬性與法律屬性這兩個不同的角度，分述地方立法對發揮中央和地方兩個積極性、進而推動國家治理體系和治理能力現代化的方式和途徑。最后是一個概括性的結論，以提煉和深化本文的核心觀點。

一、國家治理體系中的中央和地方兩個積極性

國家治理體系是一個復雜、立體的系統，中央和地方關系是國家治理體系中的一個極其重要的組成部分。一個國家的治理，尤其是大國的治理，必須處理好中央和地方關系。從歷史經驗來看，無論是中國還是其他國家，在處理中央和地方的關系問題上，為了有效發揮中央和地方兩個積極性，都經歷了一個艱難的探索、轉型過程。

國外的探索不妨以美國為例。在1787年前后，為了發揮中央和地方兩個積極性，美國經歷了一個極其艱難的轉型過程。在1787年以前，美國是一個邦聯制的國家。1777年經過第二屆大陸會議批準的《邦聯條例》是這個國家的憲法。按照《邦聯條例》的規定，美國既可以說是一個國家，也可以說是一些具有較強獨立性的“邦”或“州”的聯盟。在《邦聯條例》的框架下，美國的國家治理所呈現的基本特點是：邦聯成員強，邦聯政府弱。邦聯內的各個成員單位高度自治，高度自主。至于邦聯政府，則缺乏足夠的資源，用以整合各成員單位，以實現對各“邦”或各“州”的有效治理，甚至于“邦聯中央”這個概念都難以成立，因為它并沒有足夠的控制各“邦”的能力，并非名副其實的“中央”。彼時的美國，可以說是有形式意義上的“邦聯政府”，沒有實質意義上的“邦聯中央”。這就是說，《邦聯條例》框架下的美國，能夠很好地發揮地方的積極性，但不能有效地發揮中央的積極性。這種格局，不僅妨礙了美國的國家治理能力，而且還導致了明顯而即刻的危險。在《聯邦黨人文集》一書中，對這樣的危險多有論述。譬如，漢密爾頓就指出：“目前的邦聯不足以維持聯邦” 〔1 〕6。漢密爾頓還說，面對多種危險，“美國人民明智地認為，聯合和一個有效的全國政府是必要的，它可以使他們處于和保持在一種不致引起戰爭，而且有助于制止和阻礙戰爭的狀態。這種狀態存在于盡可能好的防御狀態之中，而且必然依賴于政府、軍隊和國家的資源” 〔1 〕17。這就是說，為了防止戰爭，尤其是，為了防止有些州與敵對國家結盟，為了防止各州之間的相互敵對，為了防止各州敵對狀態對人民生命與財產的毀滅，必須建立有效的全國政府，必須以新的聯邦憲法取代舊的《邦聯條例》，這就是美國制定1787年憲法的主要依據。這番回顧表明，美國聯邦政府的創建過程，在相當程度上，就是一個充分發揮“中央積極性”的過程。隨著新的聯邦取代舊的邦聯，美國比較有效地優化了中央和地方關系，較好地發揮了中央和地方兩個積極性。

再看古代中國處理中央和地方關系的經驗與教訓。在華夏文明的早期，就面臨著中央與地方關系問題的困擾。西周王朝初建，就分封了眾多諸侯，以之作為周王室的屏障。西周時代的諸侯國家，具有高度的自治性與獨立性，與美國邦聯時期的各州具有很大的相似性。在這樣的中央和地方關系中，象征著“中央”的周王室越來越弱，到了春秋以后，幾乎不能發揮“中央的積極性”;反之，地方諸侯則越來越強，最后成為了戰國時代的獨立國家。戰國末年，秦始皇征服六國，廢除諸侯體制，建立了統一的郡縣制國家，與之相配套，秦始皇還按照法家的學說，推行“無書簡之文，以法為教;無先王之語;以吏為師” 〔2 〕714的國策。在這樣的體制下，秦王朝中央的積極性、主動性能夠得到很好的發揮，但是，地方的積極性、主動性受到了嚴重的抑制。地方不僅不能發揮主動性，各個地方之間在文化傳統方面的固有差異也不能得到承認，被嚴重禁錮的各個地方由于陳勝吳廣的起義，終于找到了掙脫束縛、舒展自己的機會。可以從多個角度解釋陽城人陳勝的名言：“天下苦秦久矣” 〔3 〕332。如果要從中央和地方的關系來解釋，那就是，在秦代，地方沒有基本的自由舒展的空間，地方被拘禁在一個狹小的、格式化的逼仄空間里，地方的積極性不能發揮出來。這是從中央和地方關系來解釋秦的滅亡。

由于客觀條件等方面的原因，周代的中央太弱、地方太強，導致了周王室的逐漸式微;秦代的中央太強，過度地壓縮了地方的空間，導致了秦王朝的迅速覆滅。漢代以后，中央和地方關系得到了改進。西漢初期，既分封諸侯，又建立郡縣，這是一種相對均衡的地方制度安排。后來，西漢王朝采納賈誼提出的建議，“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力” 〔4 〕489，進一步解放了中央，同時也解放了地方，中央和地方兩個積極性都得到了較好的發揮。正是在這樣的基礎上，從漢至清兩千多年間，在郡縣制的基本框架下，中央對地方保持了有效的控制，中央對地方也留出了較大的空間。一個比較生動的例證是：地方官員由于公務比較簡單，因而有大量的時間進行詩歌及其他文藝方面的創作。尤其是地方的基層社會，在所謂“皇權不下縣”的治理格局中，享有的自治空間比較寬廣，地方紳士或家族長老可以根據基層社會的實際情況，自主地處理基層社會事務。譬如，關于基層自治，梁啟超在《中國文化史》中寫道：“鄉治之善者，往往與官府不相聞問，肅然自行其政教，其強有力者且能自全于亂世，盜賊污吏，莫敢奈何” 〔5 〕5107。關于家族自治，瞿同祖在《中國法律與中國社會》中寫道：“在社會和法律都承認家長或族長這種權力的時代，家族實被認為政治、法律之基本單位，以家長或族長為每一單位之主權，面對國家負責。我們可以說家族是最初級的司法機構，家族團體以內的糾紛及沖突應先由族長仲裁，不能調解處理，才由國家司法機構處理。這樣可省去司法官吏許多麻煩，并且結果也較調和，俗話說清官難斷家務事是有其社會根源的。” 〔6 〕28-29在這樣的治理體系格局中，從總體上看，中央和地方兩個積極性能夠得到較好的發揮，這也是傳統中國從漢至清兩千多年，能夠延綿不斷的一個重要原因。

辛亥革命以后，隨著清朝的終結與民國的肇始，中央和地方關系又趨于失衡。在民國時期，無論是北洋政府時期還是國民黨政府期間，一個基本的趨勢是：中央的權威性不夠，中央不足以有效控制國家事務，地方有較強的自主性。這種情況在1949年以后得到了根本性的扭轉，中央的權威性與積極性得到了足夠的保障，但是，地方的主動性、積極性又有所弱化。針對這樣的中央和地方關系，毛澤東在1956年的《論十大關系》一文中指出：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，當前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。” 〔7 〕31中央和地方兩個積極性的問題，由此也成為了當代中國國家治理體系中的一個關鍵問題。

正是在這樣的背景下，黨的十九屆四中全會重新提出了充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制問題。從歷史上看，這個問題由來已久，至關重要，時至今日，依然是國家治理體系中的一個重要環節，是國家治理體系與治理能力現代化不容回避的一個根本性問題。在當下的中國，針對國家治理體系，如果要重寫一篇“論十大關系”，中央和地方關系依然是其中的一大關系。從這個角度來看，處理好中央和地方關系，充分發揮中央和地方兩個積極性，乃是推進國家治理體系和國家治理現代化的一個重要環節。

二、從中央和地方兩個積極性看地方立法的政治屬性

如果說，充分發揮中央和地方兩個積極性對國家治理體系的完善、對國家治理能力現代化具有重要的意義，那么，如何發揮中央和地方兩個積極性？這就要從體制機制上理順中央與地方的權責關系。分別來看，中央的權責主要包括兩個方面：一方面，加強宏觀管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一，概括地說，就是要維護國家統一。另一方面，適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，這是一個列舉性的規定，指明了中央需要適當強化管理的幾個具體領域。

針對地方，則應當“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”。這個基本要求旨在發揮地方的積極性。這個基本要求對地方立法來說，包含了兩個方面的意蘊：第一，“支持地方創造性開展工作”，意味著地方立法機構應當創造性開展地方立法工作。第二，“賦予地方更多自主權”，意味著地方立法機構被賦予更多的立法自主權。因此，對于地方立法來說，這個基本要求的實際含義可以解釋為：地方立法機構應當更加自主地開展創造性的地方立法。按照這樣的要求開展地方立法，從地方的立場來看，有助于發揮地方的積極性、主動性與創造性;從國家治理體系來看，有助于發揮中央與地方兩個積極性，兩個積極性的充分發揮是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。這就是地方立法在國家治理體系中承但的使命，這個使命也是一個政治使命。

因此，要理解地方立法對于發揮中央和地方兩個積極性的作用，要理解地方立法在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用，首先應當看到地方立法的政治屬性。

通常認為，地方立法主要是一個立法方面的專業問題，或者更寬泛地說，是一個法學或法律專業問題，因此，應當強化地方立法的專業性。正如論者所指出，“針對地方人大立法參與主體存在的立法理念有待充實、專業化程度仍需提高”等方面的問題，“應當結合不同類型立法人員的功能和特點進行立法人才專業化培養” 〔8 〕。這當然是有依據的，地方立法確實是一項專業性、技術性很強的活動。但與此同時，還應當看到，地方立法既是一個立法與法律方面的專業問題，更是國家治理體系中的一個問題，是國家治理體系與治理能力現代化的一個環節，具有明顯的政治屬性與政治意義。因此，從政治層面來看，在地方立法的過程中，地方立法機構也要考慮中央與地方的關系，更具體地說，就是要處理好維護國家統一、維護中央權威與地方立法的創造性、自主性之間的關系。其中，維護國家統一主要是維護國家法制統一、政令統一、市場統一，這三個方面分別指向法律、政治與經濟。維護中央權威主要是指維護中央對宏觀事務的管理。在此前提之下，充分發揮地方立法的創造性與自主性。為了充分回應地方立法的這種政治屬性，有必要注意以下幾個方面的問題。

首先，在發揮地方立法的創造性與主動性的過程中，需要考慮單一制的國家結構形式。單一制的國家結構本身就是處理中央與地方關系的一種憲制安排。與單一制并列的國家結構形式還有聯邦制，甚至還有更加松散的邦聯制。上文提到美國從邦聯制轉向聯邦制，也提到周代的諸侯制度與秦代的郡縣制度，這些處理中央和地方關系的歷史經驗與教訓，雖然可以作為當代中國處理中央和地方關系的知識背景，但是，當代中國的國家結構形式不同于前文提到的中外歷史上出現過的國家結構形式。一方面，當代中國是一個單一制國家，按照學者的看法，單一制國家的要義在于：“無論分權至如何程度，其地方團體的事權，總系經由中央政府以普通的法律或命令規定。” 〔9 〕316-317另一方面，在單一制的基本框架下，地方制度也并非整齊劃一。其中，民族自治地方享有憲法、民族區域自治法賦予的民族區域自治權，這樣的自治權為民族地區的立法提供了更大的空間，可以容納更多的創新性，也可以容納更多的地方色彩。直轄市的地方立法主體相對簡單，只有直轄市的人大與政府可以分別制定地方性法規和地方規章，由此導致的結果是：直轄市的地方立法相對集中。至于各省的地方立法，在全省范圍內，不僅有省一級的地方立法，還有省會城市的地方立法，與此同時，設區的市也享有地方立法權。由此導致的結果是：各省的地方立法相對于直轄市的地方立法來說，呈現出相對分散的特征：從立法層級來看，既有省級立法，也有副省級省會城市的立法，還有設區的地市級的立法，有些省份還有經濟特區的立法，等等。這種多樣化的地方制度，表明我國單一制的國家結構形式具有豐富的內涵，這些豐富內涵都是地方立法需要考慮、需要回應的制度框架或制度背景。

其次，在發揮地方立法的創造性與主動性的過程中，還需要考慮地方立法的邊界問題。如前所述，在發揮中央和地方兩個積極性的體制機制中，需要“適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權”，因為，這幾個方面的事項，具有比較明顯的跨地區、跨區域的性質。其中，知識產權在空間上流動性較強，加強中央對知識產權的統籌保護，有助于提高知識產權保護的實際效果。養老保險是基礎性的民生工程，加強中央在養老保險方面的統籌，有助于整合各方面的資源，把這項兜底性的民生工程做得更實。跨區域的生態保護也不是一個地區能夠有效完成的，需要中央層面上的協調管理。針對這幾種事項的立法，應當更多地歸屬于中央立法。如果地方立法需要針對這幾種具體事項制定相應的地方性法規或規章，就應當考慮立法邊界的問題。在這幾個具體的領域，地方立法的創造性、自主性應當受到適當的節制。

再次，地方立法還需要考慮相互關聯的兩種政治上的要求。這兩種要求其實也是地方立法需要遵循的兩種規范：既要維護國家統一、維護中央權威，又要發揮地方立法的創造性、主動性。尤其需要注意的是，地方立法機構創造性地開展立法工作，必須在中央大政方針的框架內進行。地方立法如果不能體現創造性，就沒有很好地體現中央希望發揮兩個積極性的要求。但與此同時，倘若地方立法沒有注意維護國家法制統一、政令統一、市場統一，那就更加明顯地偏離了中央的要求。這兩種情況，都可以說是“政治不正確”。為了避免這兩種“政治不正確”的情況，地方立法應當把維護國家統一、維護中央權威與地方立法的創造性、自主性有機地結合起來，體現“在服從中創造，在創造中服從”這樣的精神與理念。筆者曾經在關于司法權本質問題的分析中寫到：“司法權本質的正面規定性是服從法律，反面規定性是創造法律，同時，服從法律必須是創造過程中的服從，而創造法律必須是服從過程中的創造。只有通過創造法律，才可能真正做到服從法律;只有通過服從法律，才能真正實現創造法律。而法律的生命，不在法學，不在立法，就在于創造性地服從法律與服從法律中的創造性。司法權的本質規定性，就體現在服從法律與創造法律之間既相互矛盾又相互依存的關系中” 〔10 〕194。借用這樣的分析理路，可以發現，在單一制的國家結構中，地方立法的正面規定性是維護國家統一、維護中央權威，反面規定性是追求地方立法的創造性、自主性，兩者是統一的，只有創造性地開展地方立法，才能真正維護中央權威，因為，創造性地開展地方立法正是中央提出的要求，是中央發揮兩個積極性、推進國家治理體系和治理能力現代化的一種安排。當然，創造性地開展地方立法的前提，則是堅定不移地維護國家統一與中央權威。從這個特定的角度來說，地方立法的生命，就體現在維護國家統一、維護中央權威與地方立法的創造性、自主性之間既相互矛盾又相互依存的關系中。

最后，地方立法要處理好維護國家統一、維護中央權威與體現創造性、自主性的關系，本質上是一個“度”的把握問題。什么是“度”？在當代中國，關于“度”的本體意義，李澤厚在他的《歷史本體論》一書中，開篇就寫道：“‘度就是‘掌握分寸，恰到好處。為什么？因為這樣才能達到目的。人類（以及個人）首先是以生存（族類及個人）為目的。為達到生存目的，一般說來，做事做人就必須掌握分寸，恰到好處。” 〔11 〕1這就是“度”的本體性。如果追根溯源，還可以發現，《論語》一書已經反復論證了“度”的理念與方法。譬如，《論語·堯曰》：“堯曰：‘咨！爾舜，天之歷數在爾躬，允執其中。四海困窮，天祿永終。舜亦以命禹。”《論語·子路》：“不得中行而與之，必也狂狷乎！狂者進取，狷者有所不為。”《論語·先進》：“子貢問：‘師與商也孰賢？子曰：‘師也過，商也不及。曰：‘然則師愈與？子曰：‘過猶不及。”《論語·雍也》：“中庸之為德也，其至矣乎！民鮮久矣。”此外，在古希臘時代，亞里士多德也曾論及“度”的價值與意義，他說：“如果德性也同自然一樣，比任何技藝都更準確、更好，那么德性就必定是以求取適度為目的的。” 〔12 〕46這些關于“度”的認知，對地方立法妥善回應其政治屬性具有啟示意義：在國家治理體系中，更具體地說，在發揮中央和地方兩個積極性的過程中，地方立法在政治上的考量，其實是一個“度”的問題。古今中外的智者關于“度”的本體性思考，可以轉化成為當代中國完善地方立法的政治智慧。

三、從中央和地方兩個積極性看地方立法的法律屬性

在國家治理體系中，從充分發揮中央和地方兩個積極性的要求來看，地方立法既具有鮮明的政治屬性，同時具有強烈的法律屬性。所謂地方立法的法律屬性，是指地方立法作為國家立法體制的一個組成部分，是一項立法活動，應當遵循立法的基本要求。對此，2019年“決定”提出：“完善立法體制機制。堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重要領域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治。”這段論述對于地方立法作為一種立法活動，提出了多個方面的要求。

（一）在立法原則上堅持科學立法、民主立法、依法立法

關于這三項原則的論述，已經積累了較多的學術文獻，這里不再逐一引證。不過，如果把科學立法、民主立法、依法立法的原則運用于地方立法的過程，又會面臨一些新的要求。分而述之，科學立法原則對地方立法的核心要求在于：充分結合本地區的實際情況，包括本地區的經濟發展狀況、歷史文化傳統、人口數量、地理位置、氣候條件等方面的因素，都是必須考慮的具體情況。地方立法只有充分回應地方的實際情況，才可能實事求是，實現立法的科學性。民主立法原則對地方立法的核心要求在于：充分體現特定地方的人民群眾對規則和秩序的理解，充分滿足特定地方的人民群眾對于公平正義的期待。這就是說，地方立法的科學性與民主性，都應當根植于地方。

在《地方知識》一書中，格爾茨認為，知識都是地方性知識。按照他的觀點，法律乃是一種地方性的知識，當然也是一種地方性的技藝。正如“航海、園藝、政治和詩學一樣，法律與民族志都是地方性的技藝：它們都憑借地方知識來運作” 〔13 〕261。這個觀點，對于地方立法的科學性與民主性來說，具有很好的參考價值。在《法律地理學》一書中，筆者也曾專門論及法律的地方性，因為“不同的地理區域會培植出不同的法律形態” 〔14 〕20。充分尊重法律的地方性，有助于把一般性的科學立法、民主立法的原則轉化成為具體的地方立法原則。

依法立法原則對地方立法的要義主要在于：在地方立法的過程中，既要遵循中央立法關于地方立法權限、立法程序等方面的規定，也要遵循地方立法關于立法權限、立法程序等方面的具體規定。概括地說，地方立法應當從地方的角度，更加語境化地貫徹科學立法、民主立法、依法立法的原則，而且，在貫徹這三項原則的過程中，也要體現一定的創造性。

（二）在立法工作中完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的機制

在這個工作機制或工作格局中，黨委領導主要是指地方黨委對地方立法的領導，其中，省級立法主要由省級黨委領導，地市級立法主要由地市級黨委領導。關于黨委對立法的領導，2014年的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱2014年“決定”）已經作出了原則性的規定：“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”從內容來看，這些規定主要是針對中央立法的，但對地方立法也具有指導意義。此外，2016年由中共中央發布的《關于加強黨領導立法工作的意見》對地方黨委領導地方立法作出了更加具體的規定，按照這個“意見”，地方黨委對地方立法的領導主要是政治領導，亦即立法方針、立法政策的領導。

人大主導主要是指有立法權的地方人大對地方立法的主導。對于人大在立法活動中的主導作用，2014年“決定”規定：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。”這些規定，同樣應當作為地方人大主導地方立法的根本遵循。當然，在地方人大主導地方立法的過程中，必須堅持黨的領導，實行黨領導下的人大主導。

政府依托主要是指地方立法對地方政府的依托。這種依托可以從兩個方面來理解。一方面，地方人大在制定地方性法規的過程中，特別是在地方性法規的起草階段，應當充分依托政府，盡可能充分發揮政府的作用，讓草案的內容更加符合地方治理的實際情況;另一方面，地方規章的制定則是全面依托于地方政府。此外，針對“各方參與”，2014年“決定”要求：“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。”這段論述為地方立法過程中的“各方參與”，提供了具體而全面的指引。

（三）在立法方式上注重“立、改、廢、釋”并舉

無論是中央立法，還是地方立法，都應當注重“立、改、廢、釋”并舉。這就是說，地方立法作為發揮中央和地方兩個積極性的一種法律活動，其具體的方式可以分為四種。其中，“立”是創制地方性法規或規章的立法方式。在某個特定的地方，原先并沒有某種地方性法規或規章，由于地方治理的需要，經過相應的立法程序，制定出新的地方性法規或規章，這是地方立法的基本方式與常規方式。這樣的立法方式直接豐富了地方立法的體系，間接豐富了中國特色社會主義法律體系。

然而，“立”的方式并不是地方立法的唯一方式。在“立”的方式之外，還有“改、廢、釋”三種地方立法的重要方式。無論是就全國來看，還是就某個特定的地方來看，在法治建設的起步階段，都需要先行解決“有法可依”的問題。在那樣的背景下，對地方立法來說，制定地方性法規或規章，顯得尤為迫切。但是，在數十年之后，在中國特色社會主義法律體系基本形成的條件下，既使是對地方立法來說，“改、廢、釋”的任務也開始凸顯出來。根本的原因在于，數十年以來，中國與世界已經發生了深刻的變化，在全國范圍內，各個地方的變化當然也會隨之發生。數十年前的農耕地區，可能已經變成了典型的工商地區，生產方式、經濟形態的變化必將引起生活方式、交往方式的變化。因而，一個地方的治理就像整體性的國家治理一樣，其重心、方式也在隨之發生變化。這就會導致舊的地方立法不能適應新的時代與新的環境，這也是“改、廢、釋”三種立法方式隨之興起的根本原因。

舊的地方性法規或規章，如果只有個別條款或部分條款不能適應本地區在新時代的新需求，那就應當通過“改”的方式，修改相關的條款，促成舊的地方性法規或規章與時俱進。如果是一部地方性法規或規章在整體上已經不能適應本地區在新時代的新需求，或者是已經完成了它的歷史使命，那就應當通過“廢”的方式，廢止這樣的地方性法規或規章。還有一些地方性法規或規章，如果可以通過“釋”的方式，由地方立法機構以“解釋”的方式，為相關的條款或概念賦予新的含義，也可以推動地方立法以舊的形式裝上新的內容。這三種立法方式的選擇與運用，也有一個“度”的問題。其中，“釋”的方式，有助于維護地方立法的穩定性，但可能弱化“深化改革”或“創新”等方面的價值目標;“廢”的方式恰好倒過來，有助于實現“深化改革”或“創新”這樣的目標，但對地方立法的穩定性有一定的負面影響;“改”的方式則處于“釋”與“廢”之間。但是，我們也不能說，“改”的方式就是最好的，因為“改”的方式同樣會影響地方立法的穩定性。

因此，“改、廢、釋”再加上“立”，這四種立法方式的選擇，應當綜合考慮地方性法規或規章與時間、空間以及特定時空范圍內的經濟、政治、文化等諸方面的因素，進行研究與判斷，進而作出精準的選擇。這樣的選擇屬于立法學，因而是一門科學，要遵循科學立法的原則，但它其實也是一門技藝，因為其中的分寸感、對“度”的把握、對“火候”的拿捏，其實是一種精微的技藝。不過，“由‘藝進于‘道，應當作為中國法律思想與法律學術未來的憧憬” 〔15 〕209。正是通過這種精微的技藝，才能最大限度地促成地方立法完成它對國家治理體系和治理能力現代化所承擔的使命。

（四）在立法重點方面加強關鍵環節立法

加強重點領域立法，既是整個立法工作的方向，也是地方立法的方向。對于當下的地方立法來說，為了充分發揮地方的積極性，還應當注意一個關鍵環節，這個關鍵環節也是地方立法應當關注的重點領域，那就是：規范地方分級管理體制，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。

這個關鍵環節的實質，是一個地方或者一個區域范圍內不同管理層級之間的權責劃分問題;在一定程度上，也可以視為中央和地方關系在一個地方之內的延伸。可以從宏觀、中觀與微觀的區分來看這個問題。在全國范圍內，應當發揮中央與地方兩個積極性，這是國家治理體系的一個環節，是宏觀層面上的問題。同樣，在一個省、自治區、直轄市的范圍內，也有一個發揮省、市、縣、鄉等多個積極性的問題，這就是中觀、微觀層面上的問題。要處理好這個問題，中央應當提供基礎性的法律規則，但是，地方也應當提供創造性的、更有針對性的、更加具體的規則。這就為地方立法開辟了一個較大的空間：以地方立法的方式，以法治的方式，優化省、市、縣、鄉四個層級的權責安排，最大限度地發揮地方各個管理層級的積極性。這樣的地方立法，其實是在更加微觀的層面上，更加精準地發揮地方的積極性、進而促成中央和地方兩個積極性，這是扎根地方、扎根基層推動國家治理體系和治理能力現代化的一項基礎性的立法工程。

四、結語

上文的分析表明，有必要從國家治理體系的要求，來理解新時代的地方立法。在國家治理體系中，充分發揮中央和地方兩個積極性是推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要環節。為了發揮中央和地方兩個積極性，古今中外的國家治理者都經歷了一個艱難的探索過程。在正視若干歷史經驗與教訓的基礎上，應當看到地方立法對于發揮中央和地方兩個積極性、進而推進國家治理體系和治理能力現代化的作用。

地方立法要承擔對國家治理體系和治理能力現代化的使命，應當分別著眼于地方立法的政治屬性與法律屬性來研究。全面理解地方立法的政治屬性，有助于處理好維護國家統一、維護中央權威與發揮地方立法的創造性、自主性之間的關系，有助于保障地方立法在正確的政治方向上不斷前行。全面理解地方立法的法律屬性，有助于強化地方立法的法理基礎，有助于提升地方立法的法治水平。概而言之，積極而穩健的地方立法，兼顧政治性與法律性的地方立法，是充分發揮中央和地方兩個積極性、進而推動國家治理體系和治理能力現代化的基礎。

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責任編輯 楊在平