延伸公共法律服務 助力企業創業發展

李佳潤

摘要：當前，我國正在實施依法治國戰略，隨著人們學法、用法意識的增強，公共法律服務已經成為全社會的迫切需要，構建完善的公共法律服務體系是政府及司法行政機關的責任。但是，在提供公共法律服務時，部分領導和人員受傳統公共法律服務功能的影響，還停留在普法教育、法援調解、公證服務、司法鑒定等狹小范圍內，不注重公共法律服務的延伸發展，對延伸公共法律服務助力企業創業發展還有一定的模糊認識。

關鍵詞：公共法律服務;延伸服務;創業企業;依法發展

一、前言

位于中關村創業大街的中關村創業會客廳有為創業創新者、小微企業提供的“一站式”創業服務窗口，從企業注冊、法律咨詢、金融融資到水電、上網等服務一律政府買單。2015年5月7日，李克強總理進行了考察。尤為關注政策服務、法律咨詢和知識產權保護等。李克強總理說，許多政務大廳偏重精簡辦事流程，你們更重服務，這是政府應盡的職責。政府不僅要簡政放權、放管結合，還要提升服務。從李克強總理的表態來看，我國基本公共法律服務已經突破公民個人服務單一服務模式，轉變為以為公民服務為主，兼顧為企業等創業群體服務的新模式。學界迅速展開研究，對我國基本公共法律服務有了新的認知，“所謂基本公共法律服務，就是著眼于滿足人民群眾日益增長的公共法律服務需求的基本公共服務，它是政府主導下，向全社會提供的非競爭、不排他的制度性公共產品”。其實，早在2010年3月15日，徐州市司法行政機關就“組織、協調律師事務所、公證處跨所（處）合作，建立綜合法律服務團隊，提升企業法律服務工作的質量和水平;積極與金融、商貿、科技、工商、稅務等部門聯系和協作，把律師、公證業務有機嵌入企業辦理轉型升級、創新發展相關事務和手續的‘一站式服務體系”。從以上情況看，在做好為百姓提供基本公共法律服務的基礎上，堅持公益性不放松，延伸公共法律服務觸角，更好助力企業特別是創業期的企業發展，改善營商環境大有必要，大有作為。

二、延伸公共法律服務助力創業企業發展的必要性

我國傳統的基本公共法律服務，是由政府司法行政機關主導提供的，主要內容包括法律宣傳、法律援助、人民調解、公證、司法鑒定、刑釋解教人員安置幫扶等，實質上是國家司法行政機關的法務管理，隨著時代的發展，其服務性已難以滿足全社會對公共法律服務的需求。所以，有必要進行延伸服務功能，特別是向創業中的企業和小微企業提供公共法律服務，主要理由有以下方面。

（一）支持企業創業成功化解“就業難”是政府的職責

首先，“最大的民生就是就業！”就任總理以來，李克強在多個場合強調。

企業創業成功可以吸納更多的人就業，而就業是最大的民生，延伸公共法律服務幫扶企業創業成功與公共法律服務“惠民”具有邏輯上的必然聯系。

其次，全民創業、創新為政府倡導，創業、創新離不開法律護航，服務創業大軍的任務，光靠創業企業自身和社會力量是完不成的，特別是法律法規的專業性、技術性較強，只有公共法律服務與企業自身、社會法律服務相互配合，政府主導才能完成這個時代賦予的使命。

最后，政府提供公共法律服務平臺支持創業企業，可以大大節省創業企業的法律服務成本，提高創業企業的創業效率，提升創業成功率，解決“就業難”。這也是創新公共法律服務，延伸服務觸角直接為企業辦實事，間接為人民群眾辦好事的需要，更是政府履行行政職責服務經濟大局的良好表現。

（二）企業創業者缺乏政策法規知識，有獲得政府法律服務的需求

術業有專攻。創業者常常善經營、會管理，商海遨游游刃有余，但創業路上法律風險重重。創業者忙于商務，除非出身法律專業，所需法律法規知識相對匱乏，有獲得政府法律服務需求的動因。

1. 創業者對公司法等商法類法規的理解力，往往決定了在創業的路上自己可以走多遠。比如，“當當網”創始人李國慶與風險投資商爭奪控制權博弈多年，喪失多次發展商機;國內互聯網巨頭“新浪”的創始人王志東，由于對企業融資中的投資者權益和創業者企業控制權的法律規范不熟悉，三輪融資過后，新浪的股權結構日益分散，當時身為CEO和總裁的王志東從當初持股21%不斷稀釋到6%，最終失去對公司的控制，并導致出局。當年，如果李國慶、王志東創業時，能夠獲得政府提供的創業法律法規輔導，極有可能避免此類事件發生。

2. 創業地營商環境中的法律環境對企業成長尤為關鍵。創業者既要了解國家法律，也要了解地方性法規;既要了解國家的產業政策，也要知曉當地的政府政策，更要熟知當地的風俗習慣、行業慣例。本地的創業者應對這些，都會力不從心，外地招商引資來的創業企業就更加捉襟見肘。政府不僅要創立創業園區，還要引進來扶上馬，在創業園區、開發區等創投企業集聚區，設立公共法律服務機構提供服務，最大限度滿足創業企業獲得政府法律服務的需求。

（三）創業中的法律風險需要法律職業團隊把脈

法律風險是指由于作為或不作為與法律規范的規定存在差異，從而導致行為主體因此而承擔的不利后果的可能性。據此可以認為，創業法律風險是指創業者因創業活動不符合法律規定或外部法律事件所致而發生的權利喪失、責任承擔和損失。

馬云認為，人、財和市場是創業的必備要素，這也是公認的必備要素。創業所需要的這些資源，從法律角度看，不同的資源法律屬性不同，規制的法律亦不同。企業創業是在法治環境下運行的，創業資源的獲取應遵循法律的規定，并且在相關法律環境下最大限度地發揮各種創業資源的價值，規范創業，應當進行法律風險管控，確保創業的合規性、合法性。企業在初創期，從創業項目法律風險評估、創業團隊內部協議的制度和合規性審查，到企業設立法律服務，創業者由于經驗不足極易陷入法律風險，而且由于缺乏資金自我承擔法律風險的能力十分脆弱。此時，創業企業需要政府提供優質的法律職業團隊，開設相關公共法律服務窗口幫助他們把控風險。2018年我國各地律師為民營企業開展法治體檢，提出法律風險防控建議7.8萬余條，有力支持和促進了民營企業發展。

（四）創業過程中的法律糾紛需要公共法律服務機構化解

企業創業過程中，對人、財、物、信息、知識產權的獲取中難免法律糾紛的產生，這些糾紛最怕的是沒有溝通的渠道，一事當前當事人之間多為自己利益著想，自力救濟無法化解。創業企業由于缺乏經驗，迫切希望政府公共法律服務機構的調解委員會提供中立、專業的協調服務。我國司法行政機關所屬法律服務中心一般都設立人民調解委員會，它們熟悉調解業務，善于化解矛盾，延伸公共法律服務，擴展當事人雙方都是創業企業或一方為創業企業的服務范圍并不困難，改革創新一下就可滿足創業企業法律糾紛通過公共法律服務機構化解的需求。2018年我國各地律師直接聯系和服務民營企業超過5.6萬家，調處各類矛盾糾紛4.4萬余起。

三、延伸公共法律服務助力創業企業發展中常存在的問題

（一）提升公共法律服務平臺服務質量

根據2017年徐州市司法局“2017年全市司法行政工作總結”，公共法律服務存在的問題，主要有“比如機關化、碎片化問題依然存在，法律服務需求和服務資源對接不暢，法律服務供給不足，法律服務資源效能還沒得到充分發揮”。特別是一些城市的12349司法行政公共服務平臺，服務企業的事項還停留在推介服務項目階段，服務功能不夠全面，服務質量尚需改進。

（二）加強企業法律服務團常態化機制

幾年來，全國各地延伸公共法律服務，許多地方設立了企業法律服務團，但法律服務團的成員，大部分是抽選而來，以開展為企業服務的活動的方式轟轟烈烈，活動結束就各就各位忙忙碌碌。活動前很少調研，活動中的法律服務質量難以衡量，事后反饋工作做得較少。而且各地針對創業企業的公共法律服務活動項目經常翻新，參加人員經常更換，難以保證服務的連續性，常態化機制欠缺。

（三）資金扶持力度較弱難以滿足企業創業的法律服務需求

資金緊張一直是困擾公共法律服務的難題，據徐州市司法局公布的數據：2017年徐州司法局普法宣傳68.55萬元;法律援助82.62萬元;基層司法業務233.19萬元;其他司法支出112.7萬元。這些財政支出僅能維持基本公共法律服務，延伸公共法律服務為創業企業提供法律幫助力度較弱。徐州市是淮海經濟區龍頭城市，金山橋經濟開發區、大學創業園區、中關村徐州科技創業園區擁有一批創新、創業企業，資金短缺難以提供精準、質優的公共法律服務。

（四）對企業創業期的法律服務不夠精準

不同的創業企業需要不同的法律服務，商務、旅游、工業制造、餐飲休閑等企業類型不同，所需的法律服務內容不同，創業法律、政策咨詢的問題也不同。組織的公共法律服務團隊，無法做到“菜單式”服務，缺乏商事專業律師為創業企業精準服務，有些律師甚至從未有企業從業經歷，此類服務不能與創業企業需求無縫對接。

（五）注重法律咨詢服務，忽視培養企業內部法律人才

有些設了公共法律咨詢服務的法律服務中心，為創業企業提供相關法律服務頗受企業歡迎。但是，創業企業幾乎每天都會遇到一些棘手的法律問題，“授人以魚，不如授人以漁”。普法宣傳中忽視了企業內部法律人才的培養，創業企業的法務人員得不到及時的培訓，其法律法規知識難以獨當一面，只好多次往返咨詢，影響工作效率。

四、延伸公共法律服務幫扶創業企業出現問題的成因

（一）思想上存在企業有資金聘請社會法律服務，公共法律服務無需多參與的模糊觀念

部分司法行政機關的決策者認為企業財大氣粗可以自己請社會律師服務，自己賺錢政府不應買單，公共法律服務無需多參與，此種理解也許對成功企業無可厚非。但是，創業企業剛剛起步，資金匱乏，特別是外地來的創客，政府提供公共法律服務責無旁貸。主觀上出現模糊觀念，行動上自然消極、懈怠。

（二）制度設計上監督機制不夠健全

有些公共法律服務機構采取了對創業企業的服務措施，接待接訪制度，網下律師值班制度，網上平臺律師值守制度，有模有樣。但是，服務反饋、服務評價、領導帶班、抽查抽檢的監督缺位，讓惰、懶的服務人員有機可乘，影響了服務質量。

（三）財政投入未將基本公共法律服務與延伸服務資金分開預算

財政投入未將基本公共法律服務與延伸服務資金分開預算，造成基本公共法律服務資金預算落實較好，延伸服務資金審批困難。有些需要政府購買服務的項目，只好放棄，沒有財政資金預算已經成為司法行政機關延伸對創業企業法律服務落實不力的主因。

（四）主觀上忽略創業律師團隊建設

由于徐州市在全省處于相對欠發達的地區，律師專業劃分不細，為了解決案源不足的問題，大部分律師處于全科律師的狀態，婚姻家事、交通事故、醫療糾紛、拆遷征收、刑事辯護、行政訴訟逢案就辦，專業律師隊伍建設相對落后。對于創業律師的專業化培訓所在律所及律師自身主觀上不夠重視，公共法律服務機構可以找到精準服務創業企業的人才較少。

五、延伸公共法律服務建設優質營商環境的方法

（一）強化對創業企業公共法律服務意識，提升服務技能

各級公共法律服務機構，應該轉換思想，以服務經濟大局的高度，突破舊有公共法律服務的圈子，明確延伸公共法律服務助力創業企業的內涵。組織全員思想教育，以高度的責任感更好服務創業企業;通過請法學專家授課的方式，對全市開設創業企業法律服務窗口的人員進行業務培訓，比拼在崗專職人員的創業法律、法規知識技能，將服務落到實處。

（二）升級現有延伸公共法律服務平臺

徐州市司法行政機關2017年先后走訪企業1.6萬余家，在大型企業設立法律服務中心15個，建立聯系點300個，成立12348法律服務隊及專業法律服務團隊37個，成立商會民商事人民調解委員會20家，解決企業法律問題160余個，回訪滿意率100%。從前述情況看，我們需要在現有平臺的基礎上，線下升級創建“創業企業公共法律服務中心”，在開發區、創業園區開設“創業企業公共法律服務分中心”;線上開設“創業企業公共法律服務網”。

（三）移植、借鑒其他城市公共法律服務助力創業企業發展的好做法

1. 服務創新創業。截至2017年，深圳的創客數量已達176萬。2017年成立創客法律服務中心，開發線上服務平臺，建立線下服務中心，為創客創業初期、發展、上市等全流程提供個案輔導和專業的、公益的法律服務，成為創業者的“護法使者”。延伸社區法律顧問服務觸角，從實體社區向創客社區、大型工業園區、產業孵化中心社區延伸。推出公益性公司法務叢書，從標準、流程、信息、人才四個維度指導中小企業依法經營、依法管控風險，做好法治體檢。

2.目前上海正在結合“三大攻堅戰”、服務張江高新園區、服務優化營商環境建設等重大戰略任務，以及司法部法網建設管理新的要求，持續優化升級，打造“12348上海法網”2.0版，使網絡平臺更加智能便捷。同時，大力推進區平臺規范化管理建設，在市、區、街鎮、居村四級公共法律服務站（室）已實現全覆蓋的基礎上，統籌協調，規范管理，探索更進一步優化服務流程、深化服務內容、統一制度保障和規范管理，注重從頂層設計上研究實現數據集成、互聯互通、標準化運行，為全網智能運行打下堅實基礎，打通公共法律服務最后一公里。上述城市的做法，有一定的代表性，可以根據各地情況借鑒移植，為企業創投成功提供精準、快捷、質量過硬的公共法律服務。

（四）與高校及新聞、網絡媒體合作，開辦“依法創業成功法治大講堂”

聘請高校知名法學專家、教授利用電視臺、網絡媒體現場直播，舉辦“依法創業成功法治大講堂”。涉及企業設立、工商登記、人力資源管理、信用管理、無形資產管理、法律風險、糾紛解決等創業者急需補課的內容，幫助已經創業和即將創業的創業者學法、用法、守法。

（五）由司法行政部門牽頭，律協與各級商會、創業企業銜接，精準法律服務

現在，各地商會既是政府的幫手，也是創業企業的依靠。司法行政機關可以組織律協、商會聯誼會商幫扶創業企業的事宜，商會發放法律服務需求調查表給創業企業，匯總后交給律協，律協協調律所派專業律師自愿者，為創業企業的法律問題量身定做解決方案。

（六）國家盡快出臺《公共法律服務法》，讓延伸法律服務有法可依

全國人大代表，中華全國律師協會會長王俊峰，2018年3月21日參加全國 “ 兩會”帶來一部完備的法律草案——《中華人民共和國公共法律服務法（草案建議稿）》，建議制定專門法律、法規或條例，將公益法律服務納入法律軌道，適度擴大公共法律服務范圍，指出某些特定法人或組織還不是法律援助對象，比如有嚴重經濟困難的國有或集體企業等應該納入。認為，既然各地公共法律服務機構都已經延伸了服務創業企業的業務，出臺《公共法律服務法》納入服務范圍勢在必行，徹底解決此類尷尬的時機已經成熟。

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（作者單位：江蘇師范大學法學院）