淺析我國(guó)集體土地房屋征收爭(zhēng)議解決方式

唐蘇生

摘要：裁決、責(zé)令交出土地和補(bǔ)償決定是我國(guó)集體土地房屋征收現(xiàn)有的三種爭(zhēng)議解決方式。文章首先介紹三種爭(zhēng)議解決方式的基本情況;其次，對(duì)比分析三種爭(zhēng)議解決方式的主要特點(diǎn);最后，對(duì)集體土地房屋征收相關(guān)立法提出建議，并對(duì)現(xiàn)階段最為適合方式以及未來(lái)發(fā)展的方向予以明確。

關(guān)鍵詞：集體土地;房屋征收;裁決;責(zé)令交出土地;補(bǔ)償決定

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 城市規(guī)模的日益擴(kuò)大，城市人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，帶來(lái)了城市迅猛的發(fā)展局面。由于城市面積的擴(kuò)張、城市規(guī)劃的變動(dòng)，城市的建設(shè)需要征收集體所有的土地及土地上的房屋。由于征收與被征收人的根本利益息息相關(guān)，因此必須有完善的征收管理辦法、合理的補(bǔ)償制度和規(guī)范的操作程序，才能保障被征收人的權(quán)益，保障征收工作的正常開(kāi)展，保障建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。所以制定一個(gè)良好的爭(zhēng)議解決方式，顯得尤為重要。本文將首先介紹我國(guó)集體土地房屋征收三種爭(zhēng)議解決方式的基本情況;其次，對(duì)比分析三種爭(zhēng)議解決方式的主要特點(diǎn);最后，對(duì)集體土地房屋征收相關(guān)立法提出建議。

一、我國(guó)集體土地房屋征收爭(zhēng)議解決方式的基本情況

目前我國(guó)集體土地房屋征收爭(zhēng)議解決方式主要有裁決、補(bǔ)償決定和責(zé)令交出土地三種。筆者對(duì)我國(guó)地級(jí)以上城市的集體土地房屋征收的政策進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)查詢，有71個(gè)城市在政策中明確了爭(zhēng)議解決方式，其中裁決13個(gè)、責(zé)令交出土地43個(gè)、補(bǔ)償決定15個(gè)。

（一）裁決

裁決這種爭(zhēng)議解決方式的來(lái)源是2001年發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，一些城市參照該條例將裁決作為爭(zhēng)議解決方式，其中具有代表性的城市有北京市、廈門(mén)市和寧波市。裁決是一種當(dāng)征收雙方達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由相關(guān)部門(mén)依照有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行審查，并居中作出判斷的依申請(qǐng)的行政行為。

（二）責(zé)令交出土地

責(zé)令交出土地的依據(jù)來(lái)自《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》）第四十五條，該條規(guī)定了縣級(jí)以上土地部門(mén)可以對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行政相對(duì)人責(zé)令其交出土地。目前我國(guó)將責(zé)令交出土地作為爭(zhēng)議解決方式的城市數(shù)量最多，其中具有代表性的城市有上海市、南京市、長(zhǎng)沙市和南寧市等。

（三）補(bǔ)償決定

2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，將國(guó)有土地上房屋征收的爭(zhēng)議解決方式由裁決調(diào)整為補(bǔ)償決定。有一些城市在該條例出臺(tái)后，也將集體土地房屋征收的爭(zhēng)議解決方式調(diào)整為補(bǔ)償決定，其中具有代表性的城市有杭州市、大連市和洛陽(yáng)市等。補(bǔ)償決定是房屋征收部門(mén)在組織實(shí)施征收補(bǔ)償工作中，在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)，與被征收人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，報(bào)請(qǐng)相關(guān)政府部門(mén)依職權(quán)而作出的一種行政決定。

二、我國(guó)集體土地房屋征收爭(zhēng)議解決方式對(duì)比分析

（一）三種爭(zhēng)議解決方式的相同點(diǎn)

1. 在作出方式上相同

三種爭(zhēng)議解決方式都是以決定書(shū)的形式書(shū)面作出并依法送達(dá)，決定書(shū)的名稱(chēng)分別為裁決決定書(shū)、責(zé)令（限期）交出土地決定書(shū)和房屋補(bǔ)償決定書(shū)。

2. 在作出程序上基本相同

三種爭(zhēng)議解決方式的作出程序都包括催告、答辯、協(xié)調(diào)（聽(tīng)證）和決定四個(gè)主要部分。

3. 決定的內(nèi)容都具有可執(zhí)行性

行政相對(duì)人未在規(guī)定的期限內(nèi)履行決定的內(nèi)容，在經(jīng)行政機(jī)關(guān)催告后仍不履行的，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行決定的內(nèi)容。

（二）三種爭(zhēng)議解決方式的不同點(diǎn)

1. 上位法依據(jù)不同

“法無(wú)授權(quán)不可為”是行政法領(lǐng)域的一條基本原則。根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。《土地管理法實(shí)施條例》為行政法規(guī)，其第四十五條可以作為責(zé)令交出土地的上位法依據(jù)。裁決和補(bǔ)償決定目前都沒(méi)有法律和行政法規(guī)的上位法依據(jù)，目前只有寧波市和杭州市出臺(tái)了地方性法規(guī)，確定裁決和補(bǔ)償決定為各自的爭(zhēng)議解決方式。其他的城市都是通過(guò)政府規(guī)章或規(guī)范性文件來(lái)確定裁決和補(bǔ)償決定為爭(zhēng)議解決方式，明顯缺乏上位法依據(jù)，容易在行政復(fù)議和行政訴訟中受到質(zhì)疑，當(dāng)事人也經(jīng)常會(huì)提出要附帶審查這些文件的合法性。

2. 決定作出主體不同

根據(jù)各城市文件規(guī)定的不同，裁決的決定主體主要有住建部門(mén)（北京市）、土地管理部門(mén)（青島市）、相關(guān)人民政府（寧波市）和征收機(jī)構(gòu)（呼和浩特市）。

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條的規(guī)定，責(zé)令交出土地的決定主體只能是土地行政管理部門(mén)。

補(bǔ)償決定的決定主體也根據(jù)各城市文件規(guī)定的而有所不同，目前存在土地管理部門(mén)（杭州市）和相關(guān)人民政府（舟山市）這兩種形式。

3. 法律性質(zhì)不同

裁決、責(zé)令交出土地補(bǔ)償決定都是具體行政行為，但是各自具體屬于哪一類(lèi)，目前存在著一定的爭(zhēng)議。

有不少觀點(diǎn)認(rèn)為裁決屬于行政裁決的一種，因?yàn)椴脹Q和行政裁決程序和特點(diǎn)有很多類(lèi)似的地方。但根據(jù)有關(guān)行政裁決的法律法規(guī)（如《江蘇省政府辦公廳關(guān)于規(guī)范行政裁決工作的意見(jiàn)》），行政裁決主要適用于特定的民事糾紛處理。集體土地房屋征收是一種政府行政行為，裁決的雙方并不是平等的民事主體，所解決的并不是民事的爭(zhēng)議糾紛，所以把裁決看做是行政裁決的一種并不準(zhǔn)確。

關(guān)于責(zé)令交出土地的法律性質(zhì)，是屬于行政處理還是行政處罰，目前爭(zhēng)議較大。根據(jù)對(duì)責(zé)令交出土地的法律性質(zhì)的理解不同，責(zé)令交出土地決定書(shū)的表現(xiàn)內(nèi)容也存在兩種形式，一種類(lèi)似行政決定的決定書(shū)（如上海市），另一種類(lèi)似行政處罰的決定書(shū)（如臺(tái)州市），補(bǔ)償決定在法律性質(zhì)上類(lèi)似于行政法上的行政命令，是征收人無(wú)法與被征收人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，由政府部門(mén)單方作出補(bǔ)償安置方案并以此強(qiáng)制征收的單方行政決定。

4. 前提條件不同

通過(guò)對(duì)各城市政策文件的梳理，裁決需要具備三個(gè)前提條件，一是房屋征收行為有相關(guān)批準(zhǔn)文件;二是雙方就當(dāng)事人就補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式、搬遷期限以及過(guò)渡方式、過(guò)渡期限等原因，達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議;三是由當(dāng)事人主動(dòng)提出申請(qǐng)，裁決是一種絕對(duì)的依申請(qǐng)行為。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2011]20號(hào)）第十四條規(guī)定，責(zé)令交出土地需要具備四個(gè)前提條件：一是征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn);二是市、縣人民政府和土地管理部門(mén)已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?三是被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無(wú)正當(dāng)理由;四是符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。

根據(jù)對(duì)各城市政策文件相關(guān)條款的歸納，補(bǔ)償決定主要需要具備三個(gè)前提條件：一是有生效的房屋征收決定和補(bǔ)償安置方案;二是征收人與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確;三是在保障了被征收人補(bǔ)償安置選擇權(quán)的情況下，依法應(yīng)該給予補(bǔ)償各項(xiàng)金額、保障住房、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋以及提供的周轉(zhuǎn)用房已經(jīng)確定并到位。

三、相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)集體土地房屋征收領(lǐng)域相關(guān)立法

我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)集體土地房屋征收領(lǐng)域的相關(guān)立法，研究出臺(tái)《集體土地征收補(bǔ)償條例》，加快修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，在這些法律法規(guī)中明確集體土地房屋征收的爭(zhēng)議解決方式。現(xiàn)階段，在上位法沒(méi)有修改和制定之前，各城市應(yīng)將集體土地房屋征收的相關(guān)制度納入地方性法規(guī)，用法治的方法來(lái)保障征收工作依法、有序推進(jìn)。

（二）裁決不再適合作為爭(zhēng)議解決的方式

集體土地房屋征收是一種政府行為，并非單純民事行為，政府在征收的過(guò)程中起著主導(dǎo)作用，爭(zhēng)議解決方式再用“裁決”的提法不妥。全國(guó)范圍內(nèi)，除寧波市是地方性法規(guī)外，其他城市都是參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，通過(guò)規(guī)章或規(guī)范性文件確定裁決為爭(zhēng)議解決方式，明顯缺乏上位法依據(jù)。目前，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)廢止，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已將國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議解決方式由裁決調(diào)整為補(bǔ)償決定。所以，從征收行為的特點(diǎn)以及裁決的起源來(lái)看，裁決不再適合作為集體土地房屋征收爭(zhēng)議解決的方式。

（三）責(zé)令交出土地是現(xiàn)階段最為合適的爭(zhēng)議解決方式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，集體土地上的房屋是被看做被征收土地上的附著物來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模魇　⒆灾螀^(qū)和直轄市可以規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)集體土地房屋征收主要有兩種模式。一種模式是在征地批文下達(dá)后，在兩公告和補(bǔ)償?shù)怯浿校瑢⒎课菖c人員安置及其他地上的附著物和青苗一并辦理。另外一種模式是兩公告和補(bǔ)償?shù)怯浿兄簧婕叭藛T安置及其他地上的附著物和青苗，不涉及房屋，對(duì)于房屋補(bǔ)償另行制定政策。但無(wú)論是哪種模式房屋補(bǔ)償都是整個(gè)征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)的一個(gè)部分，房屋補(bǔ)償完成，征地程序才能算作全部完成。《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條明確規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地。所以，在現(xiàn)階各地沒(méi)有制定地方性法規(guī)或者不暫時(shí)具備制定地方性法規(guī)來(lái)創(chuàng)設(shè)其他爭(zhēng)議解決方式的情況下，責(zé)令交出土地是最為適合的選擇。

（四）補(bǔ)償決定應(yīng)該作為未來(lái)爭(zhēng)議解決方式

《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）中將宅基地其他集體土地，宅基地上房屋與其他地上附著物的補(bǔ)償區(qū)分開(kāi)，單獨(dú)增加一條予以規(guī)定。中紀(jì)委和監(jiān)察部曾經(jīng)在《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦[2011]8號(hào)）中明確，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地房屋拆遷，要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。雖然由于農(nóng)村和城市的區(qū)別，歷來(lái)農(nóng)村房屋和城市房屋的征收補(bǔ)償在項(xiàng)目、內(nèi)容和具體方式上均存在巨大不同，但完全不影響部分程序上參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行。所以，對(duì)宅基地上房屋單獨(dú)實(shí)行補(bǔ)償決定是有合法性和合理性的。筆者建議《土地管理法》等法律法規(guī)修訂時(shí)應(yīng)充分考慮補(bǔ)償決定這種爭(zhēng)議解決方式，各地方現(xiàn)階段可以先行制定地方性法規(guī)予以明確。

[附件]：

將裁決作為爭(zhēng)議解決方式的城市有：北京、呂梁、呼和浩特、鞍山、通化、佳木斯、鎮(zhèn)江、泰州、寧波、青島、臨沂、百色、商洛。

將責(zé)令交出土地作為爭(zhēng)議解決方式的城市有：上海、長(zhǎng)春、南京、無(wú)錫、徐州、常州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、溫州、紹興、湖州、金華、合肥、蚌埠、宣城、阜陽(yáng)、銅陵、馬鞍山、安慶、龍巖、南平、新余、贛州、長(zhǎng)沙、湘潭、邵陽(yáng)、衡陽(yáng)、岳陽(yáng)、張家界、婁底、懷化、湘西自治州、廣州、常德、益陽(yáng)、郴州、清遠(yuǎn)、南寧、防城港、喀什、成都、達(dá)州。

將補(bǔ)償決定作為爭(zhēng)議解決方式的城市有：臨汾、大連、杭州、舟山、麗水、撫州、鷹潭、洛陽(yáng)、許昌、駐馬店、商丘、黔西南自治州、安順、西安、固原。

（作者單位：南京市土地整理和集體土地整理中心）