我國行政行為概念流變史研究

摘要：行政行為概念作為行政法學科獨立化的標志之一被從國外引進，并從最開始便在學理上與受案范圍產(chǎn)生了聯(lián)系，并在隨后出臺的行政訴訟法中得到確認。之后隨著歷次行政訴訟法和司法解釋的出臺或者修改，學界對于行政行為的闡釋也隨著對受案范圍擴大的要求而一并呈現(xiàn)出擴大的取向。雖然學界對行政行為的概念的泛化存在批評和改進的聲音，但對行政行為采取廣義理解是合適的。

關(guān)鍵詞：行政行為；受案范圍；行政處理

一、1989年行政訴訟法

1989年行政訴訟法第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政行為完成了從法學概念到法律概念的轉(zhuǎn)變。隔年頒布的司法解釋的頒布，使得具體行政行為是單方、具體行為作為司法實務(wù)方面的認識得以確定。“具體行政行為”和“抽象行政行為”作為一組對立概念正式出現(xiàn)在官方的話語體系中。

正因為此，整個九十年代圍繞抽象行政行為和具體行政行為的劃分標準展開了激烈的討論。同時，由于具體行政行為依托在受案范圍中，所以對于其本身的界定仍舊存在爭議，如有觀點認為，具體行政行為并非僅指向行政法律行為，行政事實行為作為針對具體事項、有特定對象的行為也應(yīng)當是法院的審理對象。另有觀點認為，《若干意見》將具體行政行為解釋為單方行為也過分限縮了其內(nèi)涵，從而行政合同以及行政指導(dǎo)等非正式行政行為都無法被納入其中。

實定法上具體行政行為概念的出現(xiàn)也影響了學界對于行政行為本身的理解，比如楊海坤教授認為，由于我國行政法已規(guī)定了對具體行政行為合法性審查的原則，因此行政行為理應(yīng)包括具體行政行為及其相對的普遍（抽象行政行為），因此行政行為是指國家行政機關(guān)的具有行政法意義的行為，是行政主體（主要是國家行政機關(guān)）行使行政管理職權(quán)直接或間接產(chǎn)生行政法律效果的行為。

最狹義的行政行為概念仍舊被進行比較法研究的學者予以提倡，楊建順教授基于國外對行政行為概念的理論研究，認為鑒于我國行政法學研究與世界各國接軌的必要性，應(yīng)將行政行為界定為行政主體依法行使國家行政權(quán)，針對具體事項或事實，對外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果使具體事實規(guī)則化的行為。

因此，在1989年行政訴訟法后，具體行政行為和抽象行政行為作為二元對立概念在學界成為通說，并且滲透影響到對于行政行為的界定中。行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為成為基于實定法的當然邏輯。同時學者們出于擴大行政訴訟受案范圍的價值傾向，具體行政行為的內(nèi)涵呈現(xiàn)出擴大趨勢，抽象行政行為則與之相反。

二、2000年司法解釋

自80年代末行政訴訟法指定后，就面臨著受案范圍過窄的詬病，學界對于擴大案件受理的呼聲絡(luò)繹不斷。故而，2000年最高人民法院通過司法解釋的方式，作出如下調(diào)整：“公民、法人或者其他組織對具有行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作 人員的行政行為不服，依法提起訴訟的受案范圍。”過往只存在于學界的論文專著中的行政行為概念正式出現(xiàn)在最高審判機關(guān)出臺的法律解釋文件中。

通過維持行政行為的廣義說來增加行政訴訟受案的行為類型，成為法院的政策選擇，也成為部分學者鼓呼的解釋方向。江必新認為，“行政行為不僅包括法律行為，而且包括事實行為”。如此廣泛的行政行為的界定顯示出了江必新的野心。之后的一篇文章中，他進一步主張應(yīng)當用“廣義型”行政行為概念來統(tǒng)一學界目前對于行政行為的紛繁觀點，并定義他推重的行為行為概念為“行政主體為實現(xiàn)行政目的或基于公共行政的需要，所實施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法”不過這種寬泛的定義方式也被批評為“功能的迷失”、“概念的空洞”和“體系的紊亂”。

其中一點便是，在行政行為成立要件上的紛爭，大體可以分為兩派主張。法律效果必要說和法律效果不必要說。前者認為，只有直接產(chǎn)生外部法律效果的行為才能構(gòu)成行政行為。后者則不認為法律效果要件為行政行為成立的必要組成部分。其論點的核心基礎(chǔ)即為，擴大行政訴訟的受案范圍。

因此，不斷有學者在認識到行政行為與受案范圍的緊密聯(lián)系后，提供了自己的解決方案，大體可以分為改造說和放棄說。改造說下，又大體分為回歸說、重構(gòu)說和調(diào)和說。

三、結(jié)語

90年代的具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分的爭論以及具體行政行為的概念的擴張，2000年代行政行為的泛化都源自于學界對于擴大受案范圍的訴求。雖然目前來看，學界主張對行政行為概念進行重構(gòu)、重述的觀點日益高漲，但在我國仍舊將行政行為作為受案范圍的核心概念的前提下，回歸德國的行政行為概念必定與擴張受案范圍的訴求相背離，恐怕這一點是無法被接受的。

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作者簡介：董太忠（1996—），男，山東濟南人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法與行政訴訟法。