生活垃圾分類制度的法治化路徑研究

董珺

摘 要：生活垃圾產出量的劇增與其分類處理的滯后已成為我國環境污染防治的棘手問題。我國現行《固體廢物污染防治法》中所規定的生活垃圾管理條款已難以適應不斷產生的新型“垃圾圍城”問題。美國、德國、日本三國的立法模式在多個發達國家中處于優勢地位，其對我國生活垃圾分類立法的標準統一化、法律法規具體化、責任制度明確化等具體修改具有重要啟示。

關鍵詞：固體廢物污染防治；生活垃圾分類；法治化研究

2019年10月31日，第十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，報告指出，應始終秉持尊重自然、順應自然、保護自然的態度，且要求普遍實行垃圾分類和資源化利用制度，申明生態文明建設關乎社會可持續發展的順利進行，要始終堅持生態環境保護。

我國的固體廢物管理水平正處于初級階段，針對城市固體廢物污染防治的法律制度仍需完善。因此，通過擬入生活垃圾分類制度入法的問題，淺談《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》修訂問題中生活垃圾分類入法的重要性及建議。

1 城市生活垃圾概述

1.1 城市生活垃圾的定義及分類

《固體廢物污染防治法》第六章規定“生活垃圾是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物”。

在城市垃圾分類標準方面，在46個重點城市頒布的城市生活垃圾立法規定中37.81%的城市都規定為四分法[1]，而少數部分規定了二分、三分法。垃圾分類標準的確定與當地末端處理設施的配置有很大聯系，如今生活垃圾標準無法統一規定于法規導致不便于統一管理是需要解決的問題。

1.2 城市生活垃圾的來源及危害

人類的日常活動產生了大量的固體廢物，這些廢物的產生與科學技術條件和人們的環保意識息息相關[2]。2018年《中國生態環境狀況公報》顯示，截至2018年年底，全國城市生活垃圾無害化處理能力為72萬t/日[3]，此數據顯示我國生活垃圾產出量依舊很高，治理難度較大。這不僅要求國家更重視城市生活垃圾的防治工作，而且對于城市居民的認知能力也需大大提升，從而更加有效地監管城市垃圾。

我國城市生活垃圾的具體來源大致分為5個部分：居民生活垃圾；商業垃圾；集市貿易市場垃圾；市區的道路、巷道垃圾；機關和事業單位產生的垃圾。我國城市生活垃圾分類是順應城市發展而產生的，所以，對其來源與危害的知悉具有很大的必要性。據此，城市生活垃圾產生的危害具體分為以下幾個方面：

1.2.1 土地的侵占與二次污染

土地填埋是處理固體廢物最常見的辦法之一，具有投資小、污染處理量大、管理快捷等優點，但是存在很多缺點，例如占地面積大且會永久侵占土地，具有潛在性的風險，若在填埋過程中未嚴格把控填埋量，容易引起土地的二次污染。

1.2.2 大氣污染

焚燒固體廢物是將固體廢棄物通過高溫的方式分解和氧化，具有較高的實用性，但其焚燒后的排放出的氣體含有大量溫室氣體和其他有毒有害氣體，對于大氣的保護會產生嚴重的影響。

1.2.3 對市區環境造成影響

隨著經濟的迅速發展，固體廢物的產生量逐年遞增，由于固體廢物處理的方式問題，大量的廢物堆積在城市中。此現象不僅損害了城市的形象，還引發了整個城市的健康文明問題，尤其對國家衛生城市和旅游城市的形象損害最大。

2 現有城市生活垃圾立法狀況及存在的問題

2.1 我國城市生活垃圾分類立法現狀

目前，我國關于生活垃圾分類和管理方面的法律法規主要以《中華人民共和國環境保護法》為主導，以行政法規和部門法規為輔，兼顧地方性法規和規章。

《中華人民共和國環境保護法》中第四章指出以管理與防治城市生活垃圾等立法為基礎防治包括城市垃圾在內的污染物，第三十七條與第三十八條分別規定了政府與公民在生活垃圾分類中所承擔的部分義務。《城市生活垃圾管理辦法》第三章的第三十五條和第十六條分別規定了城市垃圾分類回收的原則及單位和個人垃圾分類的具體做法。截至目前，我國僅少數城市根據實際需要頒發了相應的法律文件。

2.2 我國城市生活垃圾立法存在的問題

隨著社會的發展和人們環境保護意識的強化，現行的部分法律法規已無法完全適應當前城市生活垃圾處理的現狀，即法律灰色地帶缺陷較為明顯。我國城市生活垃圾立法存在的問題有以下幾點：

2.2.1 立法目標不明確

《固體廢物污染防治法》總則第一條規定了立法目標。首先，根據實事求是的原則，此條立法的適用性并未與我國現階段國情相適應。其次，此條立法從側面反映出我國環境保護部門與立法機構對城市固體廢物的認識度低，缺乏務實性與前瞻性。最后若將城市生活垃圾分類制度寫入《固體廢物污染防治法》，那么在沒有明確的生活垃圾分類立法主要目標的前提下，寫入過多的法律條文也無法追根溯源。

2.2.2 義務主體模糊

現行《固體廢物污染防治法》中，僅四十二條與義務主體相關聯，此條規定了權利主體為政府，而非公民主體。在環境保護問題上，擔負環境義務的主體一般認為是政府，《憲法》中也明確了國家保護和改善生活環境的義務，對于公民而言更多的是一種權利。但依據邏輯，公民既要享有舒適生活的環境，又應成為環境的保護者，若有破壞，必受懲罰。生活垃圾分類僅靠政府單方面扶持不足以支撐現階段不斷加重的“垃圾圍城”問題，全民行動的多方面聯動有助于垃圾分類的高效實施，同時，加快國家解決環境問題的速度。

2.2.3 法律規定不系統

現行生活垃圾立法僅在少數城市頒布了松散的條文規定，且在如此松散的法律條文下，管理城市生活垃圾立法源頭卻沒有具體修改完善。所以，在具體實踐過程中，只能由各地自行規定，無法追根溯源，導致固體廢物污染防治工作依然只能停留在初期，全方位兜底管理嚴重欠缺。

我國人口基數大，經濟發展不均衡，雖然我國人均生活垃圾產量小于發達國家，但是由于人口密集度過高，總基數較大。雖然相關立法有一定的原則規定，但是由于沒有明確且具體的法律法規，在垃圾處理工作與資源化分類回收方面的效果不盡如人意。

3 他國城市生活垃圾立法啟示

在垃圾分類與管理方面，美國、德國、日本等發達國家都有嚴格的法律法規及管理機制約束居民的日常行為。對我國城市生活垃圾立法的啟示有以下幾點：

3.1 高位階立法質量較高，化原則為具體

現行的主要立法屬于效力層級較高的法律，但其幾乎只規定了原則性內容，未有相適應的具體條例。當遇到垃圾分類處理的問題時，使用的是一些管理條例和各級地方頒布的法規，強制性與威懾力在某些程度上不夠。

德國在20世紀初就已開始實施垃圾分類，距今已有百年歷史。德國是世界上最早對包裝垃圾分類立法的國家，且已被認為是最有經驗的國家之一，領先于歐盟其他國家，位居世界前列。早在1975年，德國便頒布了《廢棄物框架法》，隨著國家的發展又于2008年進行修訂。1972年出臺第一個國家層面專項管理垃圾的法律《廢物管理法》，將當時運行不規范的填埋場強行關停處理，推薦集中處理[4]，在之后的多年內又陸續頒布了多部立法，立法圍繞垃圾管理循環順序、垃圾處理辦法等。

德國在城市垃圾分類管理中根據其獨特的垃圾管理思路，將法律規定具體化，滲入分類管理的各個環節。德國垃圾管理中有一個重要的思路：避免垃圾產生—最大可能回用利用（先直接利用，再循環利用）—能源回收利用—最終處理處置[5]。各級政府所制定的法律以及德國自身獨特的管理思路等與德國整體高效的分類立法具有千絲萬縷的聯系。

在我國現行的3部主要法律中，生活垃圾分類的規定過于原則化，在解決具體垃圾分類問題時無法觸及具體的法律規定。本研究認為，在新修訂的《固體廢物污染防治法》中，應當以具體化條款為主、原則化條款為輔，將規定深入生活垃圾分類的具體管理過程中，借鑒德國垃圾分類管理的整體思路，完善、落實現行法律法規。

3.2 立法標準統一分類，注重源頭治理

由于現行立法的各省市分類標準不一，提高生活垃圾回收的效率與促進垃圾處理工作順利進行是重中之重，應當將生活垃圾統一分類處理，避免出現城市分類標準不一致，無法統一分類管理的情況。作為垃圾分類最嚴格的國家之一，日本的垃圾分類隨著社會的發展也逐漸多樣化且已通過法律法規深入人心。

在二十世紀五六十年代，日本垃圾出現排放量大、品種多等問題，這些問題引發了日本垃圾管理立法的改革。至此，日本政府從垃圾分類末端治理轉向源頭治理，如1975年制定的《廢棄物制定法》開始對產業廢棄物進行明確的界定并明確了各方責任。日本的經驗指出，治理環境問題還需從源頭入手，我國在完善立法的同時，應當頒布一些實施細則，并在其中制定一些科學而合理的分類標準和處理方法。

我國居民對于垃圾分類的了解還處于初級階段，所以，需在立法上確立統一的分類標準。在此，可以學習日本和德國的立法經驗，將生活垃圾具體劃分為多種細類。立法前期，應先考慮各地區的居民生活水平、垃圾產生量、土地空間等重要因素，確立大致相同的全國標準，也可根據不同城市的具體情況做略微改動。

3.3 責任制度明確，懲罰措施完善

日本作為我國的鄰國，關于垃圾分類的立法經驗豐富，其固體廢棄物再生利用和國民環境保護意識的強化與完善的法律法規具有緊密聯系。20世紀80年代的日本，工業產生的廢棄物大約有2/5被重新利用，并在后續處理中進一步減少40%左右，最終約21%作為垃圾處理[6]。至此，日本對環境的管理方式有了重大改變。同時，隨著環境立法的不斷加強及責任制度的不斷明確，日本國民以往的消費觀及環境保護意識產生了極大的轉變。

日本在《環境基本法》的指導下，先后發行了眾多相關法。日本的環境管理立法體系的突出優勢是形成了一種平衡與制約的關系，例如在《促進簡歷循環社會基本法》中，明確規定了各參與主體的主要責任，保證垃圾分類各環節責任可追溯。

相關的制度建設要將責任明確到具體的單位或個人，使國家、社會、企業以及個人各司其職、各負其責，如此才能建立有效的垃圾管理機制。在這一方面日本頒布的各項法律法規便有良好的體現。我國在修訂法規時，可以借鑒日本立法的優點，通過立法將企業確定在垃圾分類回收處理的法律法規中，從源頭上促進垃圾減量化和資源化；通過立法確定公民對生活垃圾分類回收的法定義務，并規定嚴厲的處罰制度，甚至可以是刑事處罰。

3.4 各位階立法目標統一，立法嚴謹

美國的生活垃圾立法的總原則為“4R”原則，即減量（Reduce）、復用（Reuse）、再生（Recycle）和回收（Replace），此原則有利于事先預防與污染的減少。美國在生活垃圾分類處理工作上制定了十分詳細的法律法規，早在1965年，美國聯邦政府便頒布了《固體廢棄物處置法》，并于1976年又進行修改。各州在聯邦政府法律的指導之下，分別制定了適合本州發展的地方法律法規，形成了高效、系統的城市垃圾分類模式。總體來看，聯邦環境法規是以《國家環境政策法》為主，“污染控制”和“資源保護”兩大法律法規體系為輔的系統性法律體系。

我國現行的生活垃圾分類回收法律制度有著不同的立法目的和立法目標，且不同的法律部門制定的法規有著不同的利益保障，所以，在處理垃圾分類法律問題時，不同法律部門之間的矛盾難以調和，無法統一規定，缺乏立法嚴謹性。

從美國城市生活垃圾分類立法來看，多部出臺的法律都由國家最高環境法律原則牽頭，下屬法律則根據總體立法精神實施具體的措施，具有統一高效性。

4 完善我國生活垃圾分類制度的具體建議

隨著我國經濟水平的迅速提高，人們的物質生活與精神生活也在不斷追求更高的層次，營造一個良好的生活環境便是經濟社會整體發展的關鍵。追根溯源，營造良好的生活環境離不開環境惡化的源頭整治—生活垃圾分類治理，而生活垃圾分類治理更需要完善的生活垃圾分類制度輔佐。因此，我國需綜合考量國情，適當借鑒國外先進法治經驗，構建起完善的生活垃圾分類制度。

4.1 統一立法理念及立法目標

在現有立法中，《固體廢物污染防治法》提出了垃圾減量化、資源化、無害化（“三化”原則）的立法目標與污染防治、末端處理的核心理念。《循環經濟促進法》雖表明其循環利用的核心理念卻未明確其立法目標。兩大法的立法理念與目標難以統一，使得實踐中難以規劃方向明確的治理方案。所以，本研究認為應當統一三大法的立法理念及立法目標。

首先，《循環經濟促進法》是一部集生活垃圾回收、清潔、資源循環利用等內容于一體的在循環經濟框架中考量的法律，其理念為源頭治理與事先防范。根據我國綜合國情，只有依據該法的立法理念才能變廢為寶，實現垃圾資源的循環利用，從而科學地解決生活垃圾分類問題，達到垃圾處理減量化、資源化與無害化的要求。

其次，雖然提出的立法目標具有一定的進步意義，但是其末端治理的立法理念與《循環經濟促進法》相悖，在實踐中未達到有效的治理結果，最終也無法實現其提出的基本要求。

最后，本研究認為，為了平衡兩大法的矛盾且最終解決“垃圾圍城”問題，可統一確定兩大法的立法理念與立法目標，并將兩者統一寫入《中華人民共和國環境保護法》中，最終形成以《中華人民共和國環境保護法》為主導、兩大法分類規制的總局面。

4.2 提高立法質量，明確主體責任

《固體廢物污染防治法》的大多數條款都具有相對鼓勵性，“限期改正，責令罰款”的字樣出現較多。大自然環境雖然有自身修復力和后天補救的可能性，但是恢復原狀的可能性幾乎為零。以《固體廢物污染防治法》為例，作為環境立法之一，環境問題補救的特殊性使得現有立法仍具有局限性，簡易的處罰措施難以應對環境問題。所以，本研究認為在立法時，首先可將責任和義務劃分為國家及地方、企業及個人，其次落實到各地行政部門的監督責任以及各地企業回收利用垃圾的義務，通過增加立法內容給政府機關等設置幫助企業回收再利用系統運轉的義務[7]。生活垃圾分類任重而道遠，因此，為了完成這項艱巨而又復雜的任務，需要進一步提高條文的質量。在制定嚴格的責任制條款時，嚴格的法律條款固然重要，但是剛柔并濟的鼓勵促進制度也是不可或缺的。例如廣東省出臺的《廣州市生活垃圾分類管理條例》中第三條第二款的倡導性規定，避免了《固體廢物污染防治法》中籠統的詞語堆砌，合理運用了緩和的詞匯，在生活垃圾分類實踐中獲得社會好評。

4.3 細化生活垃圾分類標準，因地制宜

細化生活垃圾分類標準是實施生活垃圾分類措施的前提。根據現階段各地實施的生活垃圾分類措施，除上海、深圳等地外，其他城市幾乎都是以粗略的標準進行分類處理。粗略的分類標準不僅會使全國生活垃圾分類行動緩慢，還可能呈現事倍功半的效果。大多數城市都為簡單分類，更為細致的分類在各城市頒布的實施條例中很鮮見。上海的垃圾分類雖然有了更為細致的標準，但也仍處于初步實施的階段，一些具體垃圾的歸類也不明確。所以本研究認為，為了完善各地生活垃圾分類的舉措，應當在《固體廢物污染防治法》中較為具體地列入分類標準，再由各城市因地制宜，根據《固體廢物污染防治法》規定的標準進行分類或修改，最終呈現中央帶領地方，成立既有目標標準又有特色分類的總體布局。

5 結語

隨著社會的不斷進步及立法機構職能的不斷加強，不斷完善的《固體廢物污染防治法》對環境保護工作起著舉足輕重的作用。同時，各管理部門各司其職，為實現“減量化、資源化和無害化”這個遠大目標而不斷奮斗。

2019年6月25日頒布的《固體廢物污染環境防治法修訂草案》中指出關于推行生活垃圾分類制度的一系列修改。此次建議的提出不僅是順應中國未來發展宏圖偉業的重要一步，更是對解決中國現存“垃圾圍城”問題的實質性解答。指定法律責任及解決違法成本的問題是此次修訂的重點及亮點，也正是上述過程中所提出的嚴格法律責任的重大修改。

總之，在解決城市垃圾回收問題上，我國依然處于初級階段，對于生活垃圾立法問題更是小試牛刀。我國城市固體廢物的產出依舊持續增長，但是生活垃圾分類無害化和資源化的思想正深入人心，因此，系統地修訂《固體廢物污染防治法》勢在必行。

[參考文獻]

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[2] 吳海鎖，渝學敏，張力民.環境污染與預防技術[M].北京：中國環境科學出版社，2003.

[3] 生態環境監測司.2018中國生態環境狀況公報[EB/OL].（2019-05-29）[2020-10-15].http：//hbdc.mep.gov.cn/hjyw/201905/ t20190529_704848.shtml.

[4] 歐盟環境署.垃圾管理相關政策[EB/OL].（2016-01-18）[2020-10-15].http：//www.eea.eu- ropa.eu/.

[5] 張黎.德國生活垃圾減量和分類管理對我國的啟示[J].環境衛生工程，2018，12（6）：26.

[6] 王文英.日本的公害防治探析[J].湘潭師范學院學報（社會科學版），2009（5）：109-111.

[7] 陳玨瑤，范璽珂.中國大陸垃圾分類立法研究—與國外相關比較分析[J].市場論壇，2016（6）：17-19.