英國食品安全協同治理對我國的啟示

顧小茜，陳永法

(中國藥科大學 國際醫藥商學院，南京 211198)

“協同治理”指公共政策制定和管理的過程和結構，使人們建設性地參與跨公共部門、跨不同層級或跨公共、私人、公民領域的工作，以實現通過其他途徑無法達成的公共目標[1]。為應對日益嚴峻的食品安全形勢，各國政府通過完善食品安全標準、加大違法犯罪處罰力度等方式來加強對食品產業活動的監管。然而面對數量眾多且良莠不齊的食品企業，政府的監管力量始終是有限的，加之造成食品安全事故的原因日趨復雜[2],故需要充分發揮國家、市場、社會的合力作用, 實現食品安全的有效治理[3]。因此，多國政府紛紛將具備治理優勢的非政府主體納入食品決策的制定和執行過程，昭示著協同治理成為現代食品安全問題的理想解決之道。

英國食品安全水平一直居于世界前列。20世紀末以來，英國政府通過制定法律法規來明晰多元主體的治理職責，通過實施完善的制度來督促多元主體落實維護食品安全的責任，從而構建起先進的食品安全協同治理模式。2013年我國提出“構建食品安全社會共治格局”的政策要求，正式開啟了從傳統監管向協同治理模式轉型的序幕。目前社會共治格局已初步形成，但支持多元主體參與治理的配套制度尚不健全。借鑒英國豐富的協同治理改革經驗，將有助于完善我國食品安全協同治理舉措，加快建設社會共治格局。

1 英國食品安全協同治理模式的驅動因素

協同過程本身的復雜性與不確定性，決定了協同活動的發生和協同關系的維系是異常困難的，因此協同治理的順利開展離不開相應的驅動因素。深入分析驅動因素，有利于理解英國食品安全協同治理模式的構建思路。

1.1 監管資源的稀缺推動政府向非政府主體尋求合作

1899年《食品與藥品銷售法》正式確立以中央政府部門為主導、以地方當局為實施主體的監管體制，自此英國政府幾乎包攬了食品安全公共管理事務。伴隨英國食品產業規模的逐漸擴大，監管資源稀缺性問題日漸凸顯，加劇了食品安全的嚴峻形勢。例如20世紀80年代，地方當局因缺少資金支持而較少對食品生產經營場所進行衛生檢查，致使食品中毒事件呈現愈演愈烈之勢[4]。進入21世紀，科學技術的更新和供應鏈的全球化擴展致使食品安全風險急劇增加。食品安全風險具有高度潛伏性和后果未知性，需要耗費政府大量的信息、人力、技術等資源才能獲得有效控制。然而僅就人力資源來看，英國平均每1000家食品企業只配備了3.1名地方當局全職官員[5]，顯然不足以全面監控食品安全風險。非政府主體例如企業、行業組織等往往擁有獨特的資源優勢，政府與其展開合作可大大彌補監管資源的不足。基于此，英國政府不得不放棄權力壟斷，轉而積極尋求與非政府主體達成合作。

1.2 “協同政府”理念為構建協同治理模式指明方向

傳統官僚行政體制的封閉和固化導致了公共物品供給的不足與低效，故撒切爾政府發起“新公共管理”運動，主張政府將公共服務的責任通過委托、承包、代理等市場化制度安排轉移給私營部門，以提高公共服務供給效率。然而改革致使政府權力被大大分化，政府處理綜合性、復雜性問題的能力急劇下降。為糾正“新公共管理”對政府公共管理職能的認知，1997年英國首相布萊爾提出“協同政府”(Joint-up Government)理念，主張聯合公共部門、私人部門和志愿組織，進行跨越組織邊界的合作以實現共同目標。這種廣義上的跨部門合作具體表現為“政府內部協同”、“政府與市場協同”以及“政府與社會協同”三方面：政府內部協同主張通過優化政府內部職能分工和結構層級來協調橫縱向維度的合作；政府與市場協同主張通過公私合作來有效解決公共服務的供給；政府與社會協同包括兩個層面，即一方面提倡政府及時地向公眾回饋執法信息和為公眾提供參與公共服務傳遞的機會[6]，另一方面支持政府與民間公益組織展開合作。“協同政府”理念與協同治理本質要求高度一致，故英國政府依據“協同政府”理念和食品產業發展狀況，將“政府內部協同”、“政府與產業界協同”、“政府與公眾協同”確定為構建食品安全協同治理模式的基本方向。

1.3 公眾具備參與協同治理的基本條件

食品安全與公眾健康息息相關，故公眾參與是食品安全協同治理不可或缺的組成部分。治理能力和意愿構成了公眾參與協同治理的基本條件。就治理能力而言，隨著戰后國民經濟的穩健發展，英國公眾受教育水平逐漸提高，從而培育了公眾參與食品安全治理的基本能力。就治理意愿而言，國民生活水平的改善促使公眾對食品問題的關注重點從“溫飽”轉向“健康”，尤其在經歷了1988年沙門氏菌雞蛋事件和1996年“瘋牛病”事件后，英國公眾對食品安全的關注達到了頂峰。為更好地維護自身權益，公眾產生了異常強烈的自我治理意愿。此外，食品安全治理事務對公眾的專業知識水平要求較低，利于吸引更多公眾參與治理。因此，英國公眾具備了參與食品安全協同治理的基本條件，可較好地履行食品安全治理職責。

1.4 社會輿論迫使政府滿足公眾參與治理訴求

社會輿論是對公眾某一傾向性觀點的集中反映，而媒體對特定問題的關注將影響公眾對該問題的認知、態度和行為[7]，進而影響社會輿論的走向。英國是世界傳媒業大國，現已形成廣播影視業、新聞出版業、互聯網與移動媒體共同發展的成熟產業體系。英國媒體一直致力于向外界披露食品安全事件的真相，抨擊政府的失職和食品企業的不法行為。經過媒體的傳播與引導，公眾間產生了嚴厲打擊食品企業違法犯罪、嚴查政府失職行為的社會輿論。社會輿論是一種精神強制力量，可通過施加強大的輿論壓力來迫使政府滿足輿論要求。例如1996年《每日鏡報》批判了畜牧業和監管當局為保護產業利益而向公眾刻意隱瞞瘋牛病真實危害的行為，從而引發公眾對封閉的食品決策機制的強烈不滿，要求政府在決策過程中增加公眾參與的呼聲日益強烈。2002年英國食品安全監管機構內設消費者委員會，并邀請6名消費者代表常駐來為各項政策提供建議，這可視作政府受到社會輿論的施壓所作出的增加公眾參與，提高決策透明度的改革舉措。

2 英國食品安全協同治理舉措

政府作為行政主體, 具有決策、組織、協調、控制和監督職能[8]，故政府負有領導多元主體開展食品安全協同治理的責任。20世紀末以來，英國政府從政府內部協同、政府與產業界協同、政府與公眾協同三個方面著手改革，成功建立協同治理模式。

2.1 執行跨部門合作監管項目

現代復雜的食品安全管理事務往往跨越了主管部門的職責邊界，而單純采用撤并機構的方式將導致大部門職能過度膨脹和領導協調任務不堪重負[9]，因而跨部門合作為主管部門開展高效監管提供了新思路。英國原農業、食品與漁業部具有保障食品安全和促進農業經濟發展的雙重職責，致使其在制定食品決策時難以平衡公共利益與產業利益訴求。2000年英國組建食品標準局(Food Standards Agency，FSA)，專門負責處理食品安全監管事務。為高效開展監管，FSA與同級監管機構如衛生與社會保健部(Department of Health and Social Care)，環境、食品與農村事務部(Department of Environment，Food & Rural Affairs)等共同執行食品安全監管項目，形成跨部門合作關系。以“國家食品犯罪單元”(National Food Crime Unit)項目為例，因食品犯罪情報來源十分廣泛，故需要納入其他專業機構參與情報收集。作為項目主導者，FSA負責合理安排分工和匯總分析情報；動植物衛生局(Animal and Plant Health Agency)、海洋管理組織(Marine Management Organization)等監管機構負責提供食品對自然環境、公眾健康的風險情報；國家犯罪局(National Crime Agency)、國家欺詐情報局(National Fraud Intelligence Bureau)等執法機構負責提供犯罪團體的相關情報。除安排分工外，FSA還負責運行用于共享情報的“政府機構情報網絡”(Government Agency Intelligence Network，GAIN)和發布食品犯罪情報項目年度成果。通過與同級監管機構充分共享信息資源，FSA獲取了較為全面的犯罪情報，大大提高了執法效率。

2.2 賦予產業主體充分的政策協商權

政府需要產業主體提供行業信息和決策建議，而產業主體需要政府出臺可行的食品安全標準，這種雙向性需求奠定了二者在食品立法領域的合作基礎。英國食品利益集團于19世紀末開始參與決策制定，1955年《食品與藥品法》正式承認食品產業主體參與政策協商的合法地位。現階段FSA將“所有規模的食品企業”和包括部分食品行業協會在內的“私人認證項目所有者”視為影響食品決策的關鍵利益相關者，并借助信息技術來執行公開的決策協商程序：(1)通過聽取FSA內部利益相關者和咨詢委員會網絡的建議，FSA董事會制定決策草案并于官網公開決策協商文件。該協商文件旨在向各協商主體闡明協商范疇和意見征求內容，提供參與協商的具體方式信息，以及說明決策草案的評估性實施效果。(2)FSA通過信函、熱線、小范圍會談、公共會議、社交媒體、專業網絡平臺等多元化渠道來收集各方建議。(3)FSA董事會發布《利益相關者回復總結報告》(Summary Report of Stakeholders' Responses)，并基于對各方建議的充分考量作出決策。多份食品決策的協商結果表明，英國食品企業和行業協會為最主要的協商主體，說明產業主體已經享有充分的政策協商權。

2.3 基于不同發展階段引導產業主體提高自律水平

產品質量隨產業發展而不斷提高。食品產業從快速增長走向成熟發展階段通常預示著食品質量水平的提升，故對產業主體自律責任的落實提出了更高要求。20世紀末，英國食品產業步入成熟發展階段，而同期頻發的食品安全事件反映出食品企業自律意識的普遍不足。為促進企業落實自律責任、提高產業成熟度，政府逐漸將食品安全監管的法律框架由命令控制式轉變為誘導企業自我規范式，同時根據產業發展動態，逐步提高針對企業自律的法規要求。為激勵缺乏資源的中小型食品企業提高自律水平，政府通過發布免費指南、進行實地指導等方式來提供實質性幫助。目前英國絕大多數食品企業取得了較高水平的自律成果，例如2011年已有97.5%的食品企業自主實施了包括HACCP制度、BRC標準、IFS標準等在內的食品安全質量管理體系[10]。伴隨企業自律行動的推進，行業協會的自律意識也顯著增強，例如受到食品零售商對自有品牌產品承擔自律責任的激勵，英國零售商協會(British Retail Consortium，BRC)于1998年自主制定了《BRC全球標準——食品》，以全面提高食品零售業對供貨商食品的質量準入門檻。如今該標準的約束對象范疇已擴大至世界多國食品零售企業，展現出行業協會強大的自律能力。

2.4 充分發揮信息公開行政復議的調解功能

公眾與政府、市場主體間存在的高度信息不對稱是公眾參與治理的主要障礙，而政府掌握最為豐富的信息資源，故負有向公眾共享信息資源的責任。為履行信息共享職責，英國政府一方面出臺《信息自由法》(2000年)，規定了公眾享有向監管機構申請獲取信息的權利，另一方面推行完善的信息公開制度體系來落實公眾知情權。其中，英國信息公開行政復議制度踐行“窮盡行政救濟”原則而獨具特色。食品信息公開爭議在進入行政訴訟程序前，必須先經過行政復議程序的調解(見圖1)。具體而言，公眾應先向FSA投訴協調員申請行政復議，若對FSA調解結果不滿則可向獨立于FSA的信息專員辦公室(Information Commissioner Office，ICO)提出投訴。ICO根據《信息自由法》(2000年)和《環境信息法規》(2004年)來公正判定FSA是否存在信息公開不足的事實，并有權發布“決定通知”(decision notice)和“信息通知”(information notice)來督促FSA履行信息公開義務。若公眾對ICO的裁決不服，則可進一步向獨立于FSA的信息裁判所(Information Tribunal)提出上訴。信息裁判所舉行口頭聽證會來聽取投訴雙方觀點，而后依據法律作出是否推翻ICO裁決的決定，即行政復議最終裁決。絕大多數信息公開投訴案件經過行政復議程序的專業調解而得以圓滿解決，充分保障了公眾知情權。

圖1 英國食品信息公開行政復議流程Fig.1 Administrative reconsideration process of food information disclosure in the UK

3 對我國的啟示

隨著我國食品安全社會共治格局的初步確立，社會共治推進計劃的進一步細化與落實成為下一階段的工作重心。基于對改革難點的深入剖析，英國采取了針對性措施以構建食品安全協同治理模式，進一步提高本國食品安全水平。借鑒英國推進食品安全協同治理的具體舉措，結合我國當前社會共治的改革方向，提出以下針對性建議。

3.1 優化政府跨部門合作機制，改善內部協同水平

政府跨部門合作主張在不取消部門邊界的情況下，通過共享行政資源來解決多部門監管碎片化問題，改善政府內部協同水平。經過2018年機構改革，我國已形成了專業化監管分工，即國家市場監督管理總局負責食品安全綜合監督管理，農業農村部負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或者生產加工企業前的質量安全監督管理，國家衛生健康委員會負責食品安全風險評估。然而一些成因復雜的食品安全問題，例如跨越多環節的食品安全問題，通常超出了單一主管部門的職責范圍，跨部門合作為主管部門走出監管困境提供了有效對策。參考英國經驗，作為食品安全監管事務的統籌者，國家市場監督管理總局一方面應根據合作監管項目的具體要求，細化對同級監管機構的職能分工，另一方面應建立暢通的監管體系內部信息網絡以形成跨部門信息共享機制，定期公開合作監管項目成果以激勵各監管機構完成績效目標，從而實現行政資源的充分共享，提升政府內部協同度。

3.2 落實產業主體協商權，加強食品決策科學性

充分認可產業主體在決策過程中的關鍵利益相關者身份，有利于提升食品決策的科學性。目前我國政府已經邀請食品企業代表和行業協會參與政策協商會議，并通過官網發布決策征求意見稿來廣泛收集多方建議，這表明我國食品決策機制改革已取得顯著成效。然而在多數情況下，行業協會和企業代表只是形式上的參與，產業主體的決策建議難以對決策結果產生重要影響。借鑒英國的做法，我國政府不僅應加快完善食品政策協商流程，更要將產業界建議真正納入決策的考量范疇。建議我國食品安全監管機構公開利益相關者回復總結報告，通過列舉各利益相關者的決策建議和監管機構對該建議的回復，以督促政府聽取、采納產業主體建議，加強食品決策科學性。

3.3 引導產業主體提高自律水平，提升食品質量安全

安全食品是被生產出來的，提高食品安全水平最終需要落腳到產業主體的自律[11]。伴隨我國食品產業的快速發展，食品安全問題卻呈遞增趨勢，故提高產業主體的自律水平成為推進我國食品產業走向成熟的一項重要任務。然而我國食品產業存在的一些現實狀況，例如食品企業誠信體系建設落后[12]，主體責任意識尚未完全落實；食品行業協會長期依附于政府部門而生存，缺少行業管理的實際職責，難以獲得企業的信賴和認同[13]，均不利于自律水平的整體提高。參考英國的做法，我國政府需要加強對產業主體的針對性引導。政府一方面應根據產業發展動態，逐漸提高針對企業自律的法規要求和加大違法犯罪的處罰力度，以法律強制力督促企業樹立自律意識；另一方面應為資源匱乏的中小企業提供直接的幫助，例如地方官員實地指導中小企業建立自律制度。鑒于我國特殊的國情，政府不僅要從政策層面支持行業協會與行政機關厘清職責邊界，更要從實踐層面引導行業協會發揮獨立的行業自律功能，例如支持行業協會自主制定高水平的行業標準和實施嚴格的行業內部獎懲制度，以切實提高行業協會的自我管理能力，提升食品行業整體安全水平。

3.4 健全信息公開行政復議制度，充分保障公眾知情權

健全信息公開行政復議制度，有助于保障公眾知情權，促進公眾發揮社會監督的治理功能。目前我國公眾的食品安全信息獲取量受到明顯限制，如調查顯示，2017年江蘇省食藥監和消協食品安全信息的披露水平亟待提高[14]，故我國消費者對于食品安全的訴求日趨傾向于對食品安全信息透明度的關注[15]。當知情權受到侵犯時，公眾可依法申請行政復議或者提起行政訴訟，以尋求行政救濟。行政救濟方式可供公眾自由選擇，說明我國尚未引入“窮盡行政救濟”原則而易造成對司法資源的浪費，且行政復議機關通常為與食品安全監管機構存在直接隸屬關系的本級人民政府或上一級主管部門，從而降低了復議結果的公正性。參考英國的做法，我國應健全信息公開行政復議制度，即信息公開投訴案件在進入行政訴訟程序前，應先依次經過食品安全監管機構內部、獨立于該機構的信息公開主管部門的行政復議程序，促使公眾知情權在行政復議階段獲得充分救濟。