重慶綠色項目投融資模式研究
——以TOT 模式為例

吳金奇WU Jin-qi；曹俊CAO Jun

（重慶科技學院工商管理學院，重慶401331）

（School of Business Administration，Chongqing University of Science and Technology，Chongqing 401331，China）

0 引言

隨著近年來綠色投融資工具（募集資金用于節能環保、污染防治、綠色生產。資源節約與循環利用等綠色項目的投融資工具）的興起，特別是綠色債券發行、PPP 融資工具發展和綠色基金運作以及地方政府多種項目收益類專項債券興起和發展，資本市場融資工具對生態環保項目愈加青睞。

但是，我國有關綠色投融資模式研究較晚，文獻也較少。劉全民對綠色基礎設施投融資模式進行了研究，完善了園林綠化行業發展理念和運營模式[2]；為促進中小企業綠色投融資，高巍從互補性、信用穩定性、資源整合性出發，基于投融資平臺創新設計投融資模式[3]。陳雯從投融資總量、結構和渠道等方面對我國環境保護投融資模式進行了探討，提出了引入第三方治理機制，提升PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）模式的適配性發展綠色金融[4]。陳亮亮闡述了在踐行綠色金融過程中國家開發銀行如何發揮開發性金融的優勢[5]。基于金融目的和利益動機，岳娟麗等提出了綠色發展基金約束制衡機制，給出了資金結構池方案[6]。

重慶市是長江上游生態屏障的最后一道關口，對長江中下游地區生態安全承擔著不可替代的作用。重慶綠色項目是強化“上游意識”，擔起“上游責任”，貫徹“共抓大保護、不搞大開發”方針的重要途徑；是深入推進生態文明建設，筑牢長江上游重要生態屏障，建設山清水秀美麗之地的重要抓手。重慶綠色項目應為推進“長江經濟帶”和“成渝雙城經濟圈”綠色發展發揮示范作用。

重慶直轄后基礎設施投資的快速增長與地方財政壓力日益增加息息相關，大量項目屬于綠色項目范疇。但是存在以下問題：一是由于受傳統建設思維的影響，綠色項目的運營與建設脫鉤，造成財政固定支出責任大，項目本身的潛力包括生態價值未能充分挖掘，從而造成綠色項目發展緩慢，運營效率低下，未能較好的體現市場價值；二是由于金融產品與項目融資期間錯配，項目運營收費機制和改革時期的因素，尤其是項目融資成本往往一刀切，未能享受綠色項目的差異化低成本。由于地方政府對綠色項目認知不足，綠色項目發展的資本金在疫情之后更是受到嚴重影響，因此，通過對重慶存量綠色項目采用TOT 模式進行盤活，為推動重慶綠色供給側改革提供投融資保障，增加地方財政自有資金，促進重慶綠色消費持續發展顯得十分必要。

1 我國TOT 模式項目現狀分析

經過多年探索，在財政部、發改委和各地方政府的共同努力下，TOT 相關政策日趨完善，發展環境逐步優化，簽約狀況得以改善。據統計，截至2020年8月31日，全國申請進入財政部PPP 項目庫的TOT 項目數量穩步增加。本文主要基于2016年2月至2020年8月31日財政部政府和社會資本合作中心[7]項目管理庫（已通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目）的數據，對入庫的TOT 項目進行分析。

1.1 TOT 項目發展趨勢分析

2016年至2020年8月31日，項目管理庫共有TOT項目237 個，其中，2016年有58 個，2017年有28 個，2018年有62 個，2019年有43 個，2020年截止到8月份有46個。TOT 項目數量呈現穩步發展態勢，2020年1-8月項目數量已經超過2019年全年總量；隨著政府存量資產的快速增長，未來TOT 模式盤活存量的需求也將爆發式增長。

圖1 TOT 項目時間分布圖

1.2 TOT 項目階段分析

項目管理庫TOT 項目包括：準備階段45 個、采購階段53 個、執行階段139 個（移交階段不在項目庫）。TOT 項目實施周期較長，因此處在執行階段的較多，準備和采購階段約占40%，表明TOT 項目發展后勁足，潛力大。

圖2 TOT 項目階段分布圖

1.3 TOT 項目區域分析

當前，TOT 項目發展水平不夠成熟，集中表現為：一是區域間項目分布不均衡。如圖3 所示，我國七大區域TOT項目數量分布情況，西南、東北、華東地區采用TOT 模式的項目較多（占比64.14%），華北與華中地區TOT 項目的分布也比較廣泛（占比26.16%），而華南與西北地區PPP模式的應用相對較少。西南、東北地區基礎設施建設相對滯后，需要盤活存量項目較多，華東地區經濟規模較好，各類項目總量較多，部分項目也需要盤活；這三個區域對TOT 模式需求較高。而華南地區政府財政資金充足，需要盤活的存量項目較少，西北五省經濟發展相對落后，社會資本不足或參與意愿較低。華北、華中地區處在中間。

圖3 TOT 項目區域分布圖

二是不同區域內部呈現不平衡性。東北的遼寧、華東的安徽、華北的河北、華中的湖南、西南的貴州、西北的新疆是各區域中表現突出的省份，唯獨華南區域整體呈現為較少狀態。此外，上海、北京、海南、西藏、寧夏、重慶、陜西要么政府財政資金相對充裕，要么社會資本不足或熱情不高，這些省份TOT 模式的較少。

圖4 TOT 項目各省分布圖

1.4 TOT 項目行業分析

按照財政部PPP 中心[7]項目管理庫的分類，將TOT 項目分為了19 類不同行業，分別為：保障性安居工程、城鎮綜合開發、交通運輸、農業、教育、科技、林業、旅游、能源、社會保障、生態建設和環境保護、體育、市政工程、文化、養老、醫療衛主、政府基礎設施、水利建設、其他。按照上述類別，本文進行了分類統計，結果圖5 所示。

圖5 TOT 項目行業分布圖

從數量上來看，此次TOT 項目總數量為237 個。以市政工程行業TOT 項目數量總數為149 超過了剩余行業的總和，市政工程行業TOT 項目數量占比62.87%，占TOT項目的絕大多數。一方面政策關注支持較多，如財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》、住房城鄉建設部等部門《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》等；另一方面是由于市政工程本身涵蓋領域非常廣泛，包括了市政道路、供水排水、管網管廊、污水處理、垃圾處理等各個領域，市政工程大多真高可觀易見的收益性，更容易吸引社會資本的參與。其次是生態建設和環境保護、旅游、水利建設行業，數量為10 到20 個之間；城鎮綜合開發、交通運輸、政府基礎設施、其他行業數量相近，為6 到7 個。其余行業TOT 項目數量較少，均在5 個以下。

1.5 TOT 項目投資金額分析

TOT 項目投資金額普遍較高，1億元以下項目29 個占比12.24%；1-3億和3-10億項目最多，分別占30.38 和34.18%，兩項合計64.56%；10億以上項目占26.16%。

圖6 TOT 項目投資金額分布圖

2 重慶市綠色項目TOT 模式運作思路

2.1 推動重慶市綠色存量項目入庫 以重慶市綠色金融改革為契機，梳理并策劃一批存量綠色重點項目作為基礎，結合《綠色產業指導目錄》（2019 版）（如需發行債券還要符合《綠色債券支持項目目錄（2020年版）》），按照財政部和國家發改委推進TOT 模式的要求，盡快納入財政部PPP 項目和發改委在線投資監管平臺。

2.2 實施綠色項目全生命周期管理 為了適應基礎設施和綠色項目市場化改革的要求，將存量公益性和準公益性綠色項目進行有效的全生命周期管理，將建設和運營重新鏈接起來，通過政府和社會資本合作，挖掘項目潛力，提高公共服務效率。以渝中區綠色交通為例，將渝中區地下交通、停車場、充電站等打造成一個新的存量綠色交通TOT 項目，重新劃分政府和社會資本合作權利義務邊界，發揮社會資本潛力，將項目現有經營權授予TOT 模式后新成立的項目公司，除原有收費權、特許經營權外，可以授予項目公司廣告經營權或旅游觀光收費權等，從而實現盤活存量資產。

2.3 構筑新型綠色項目投融資模式 一是加強對TOT融資方式具體政策的研究。組織有關部門和專家研究TOT融資方式的具體政策，如TOT 綠色項目的期限，TOT 綠色項目的價格以及權利轉讓范圍和優惠政策等，制定出一套可供參考的指導原則和辦法，為各級政府進行管理提供依據。二是對綠色項目進行經營權評估，以此為基礎構建TOT 交易模式。由政府授權職能部門作為實施機構，并指定國有資本公司作為政府方出資代表。

2.4 構筑以運營為核心的服務機制 在綠色項目通過TOT 模式盤活存量過程中，社會資本方選擇既可以是民營資本，也可以是國有資本，或者是混合所有制企業；既可以是單一法人，也可以是聯合體，但必須是以經營為核心。有效的投資運營，可以提高效率，也可以大大減輕財政對公共服務的預算支出。

3 重慶市綠色TOT 項目實施架構

TOT 模式是PPP 模式的一種具體形式，其操作流程與PPP 項目操作流程一致。PPP 項目操作流程可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等5 個階段，每個階段又可分為若干步驟[8]，如圖7 所示。

圖7 PPP 項目操作流程圖

首先，由重慶市政府相關部門組建聯審機制對項目進行識別、準備、采購、執行、監管和移交等全生命周期規劃和績效管理。其次，在項目識別和準備階段，通過跨部門聯審機制對項目進行物有所值和財政承受能力認證，驗證項目全生命周期內的財力可持續性，確定交易運營模式以及編制實施方案，明確項目的風險分擔、績效支付等權責利邊界。再次，在采購、執行、監管和移交階段，通過競爭擇優選擇社會資本方，打破行業準入限制，鼓勵社會資本方積極參與提供公共服務，以提升區域內生動力和實現公共利益最大化，強化預算管理和約束，將以績效評價為基礎的對價支付納入預算管理和中長期規劃，平滑年度間財政支出波動，符合代際公平原則，在當代人和后代人之間公平分擔公共資金投入。

4 實施案例

以渝中區綠色交通項目為例，假如現有地下交通、停車場、充電樁等總投資50億元，通過TOT 模式進行存量盤活。首先是經營權評估，以成本法計算，評估結果約50億元，以此為基礎構建TOT 交易模式。其次，交易結構中，渝中區政府授權渝中區住建局作為實施機構，并指定渝中區國有資本公司作為政府方出資代表，在50億元資產經營權轉讓投資中，資本金為20%（10億元），資本金中一般政府方出資代表在項目公司中出資10%（1億元），社會資本方在項目公司中出資90%（9億元）；金融機構貸款為80%（40億元）；TOT 項目的投資回報率一般不超過6%，合作期限30年。

經過TOT 模式，對渝中區財政而言，意味著將收到存量盤活資金50億元，而且這50億元作為基金收入有較大的靈活性；對金融機構而言，則意味著40億元貸款具有長期的收益，并可以享受綠色金融創新帶來的相關政策紅利；對政府方出資代表而言，既可以實現公共產品服務的一票否決權，也可以實現一定的投資收益（放棄分紅的情況除外）；對社會資本方而言，既可以通過優質運營取得經營收益，還可以因為財政可行性缺口補貼獲取部分收益，而這些收益都將通過全面的績效考核最終實現，30年穩定收益在當前利率下行的狀況下具有較大的吸引力。最后，通過TOT 模式，渝中區財政可能會在一般公共預算支出10%紅線范圍內對該項目存在一定的補貼，這些均不構成地方政府隱性債務。

5 結論

通過TOT 模式盤活存量綠色項目資產，可以有效地化解重慶市地方政府債務，解決綠色項目發展資金不夠，帶動綠色消費動能不足的問題。但是規范的PPP 項目操作流程復雜，涉及諸多操作要點，且與法律、技術、財務、環境及相關領域專業知識息息相關，對政府部門的調度能力和溝通協調能力要求很高。在PPP 項目實踐中，一般需要選擇專業能力強，且有實踐經驗的專業力量，與部門、金融機構共同組建PPP 項目實施團隊，有效推進PPP 項目實施。