總體國家安全觀視域下的中國海外投資保險制度研究

韓麗HAN Li

（西北政法大學，西安710063；中鐵電氣化局集團有限公司，北京100036）

0 引言

經濟安全肇始于冷戰時期，起初被視為政治安全和軍事安全的附屬。冷戰結束后，經濟安全的內涵發生改變，作為獨立命題被學界關注。

國內對于經濟安全的研究起步于80年代末期，研究范圍不斷擴大，如今國內學者對經濟安全進行深入研究，研究對象包括經濟安全的概念、體系以及經濟一體化趨勢下對經濟安全的影響等。直到2014年習近平總書記提出走中國特色國家安全道路，在總體國家安全觀的指引下，國家經濟安全的研究進入新的階段。在總體國家安全觀的視域里研究經濟安全，學界將視野集中在經濟安全的內涵旨要分析方面，或者將中美貿易摩擦等事件作為切入點，研究如何在總體國家安全觀的引領下，穩妥應對中美貿易摩擦等。本文將運用總體國家安全觀思維，對中國海外保險制度進行重述。需要說明的是，本文談論的海外投資限于海外直接投資，對海外間接投資不再贅述。

1 海外投資保險的內涵

海外投資保險是指，資本輸出國對本國海外投資者在國外可能遇到的政治風險，提供保證或者保險。如果投資者在國外因政治風險的發生而遭受損失，可以請求保險機構予以補償。由此可知，海外投資保險承保的范圍是政治風險，政治風險不同于商業保險，也不同于社會保險，有其自身特點：①國際性。 一般來說，在國內法范疇內，單邊投資保險規范和海外投資基本法律共同構成海外投資保險的制度規范體系。目前中國尚未頒布海外投資基本法律，調整海外投資的多為多為行政法規、部門規章層面的規范性文件；又有屬于國際法范疇的多邊投資保險規范。②非商業性。海外投資保險的承保范圍為以征用風險為主的政治風險。所謂征用風險，即指投資所在國政府基于某種需要對外國投資者的投資收益以及其他收益采用臨時禁止兌換的方式所帶來的不可預知的風險。③官方性。海外投資風險的實質為國家對海外投資者的一種保證，一方面海外投資保險的審批和承保多由國家機關和國家指定機構承擔，另一方面承保風險的范圍多為東道國國家原因造成的風險。此外，雙方政府間通常通過雙邊投資協定等國際法范疇的規范性文件來解決由于征收等風險而引起的爭議。

2 中國海外投資保險制度的現狀

2.1 法律法規

國內方面，中國目前尚沒有制定專門的法律法規來對海外投資保險領域進行規范，但是已經制定的《關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》等海外投資方面的行政法規、部門規章等規范性文件，共同構成海外投資保險的制度基礎，文件種明確由國家發展改革委員會和中國出口信用保險公司共同建立境外投資重點項目保障機制以及中信保在提供境外投資風險保障服務的具體類別。國際方面，雙邊投資保護協定的方面，自1982年中國和瑞典訂立第一個雙邊投資保護協定以來，截至到2016年底，我國已經和104 個國家訂立雙邊投資協定。多邊投資保護條約方面，中國1988年加入《多邊投資擔保機構公約》（又名《漢城公約》），成為其成員國。

2.2 機構設置

中國出口信用保險公司2001年12月18日成立，由中央匯金投資有限責任公司和財政部作為股東設立，其中中央匯金投資有限公司是由國務院100%持股的中國投資有限責任公司設立。為鼓勵本國投資者進行海外投資業務，中信保專門開設海外投資保險業務，主要是對投資者在投資所在國所發生的因政治風險以及違約風險等所造成的經濟損失進行賠償，其與商業保險不同之處在于其所具有的政策性。中信保對海外投資保險的承保范圍、損失賠償比例、項目主要申請條件、業務流程等作出規定。值得注意的是，2014年財政部制定并發布《關于引入商業保險公司開展短期出口信用保險業務試點有關問題的通知》，規定除中信保外，還有四家商業保險公司可以探索性地開始經營短期出口信用保險業務（人保、大地、平安、太平洋）。試點開展保險信用期限一般在一年以內的出口信用保險業務（特殊情況下不超過兩年）。非長期的海外保險業務的開展，擴大了海外投資保險的承保機構范圍，便于中小微企業獲得保險業務的支持，為中小企業堅定走出去的步伐打下堅實基礎。

3 中國海外投資保險制度存在的問題

3.1 中國海外投資保險模式的定位存在模糊不清

目前世界上通常存在兩類海外投資保險制度模式，一類是雙邊投資協定模式，美國等采用這類模式；一類是國內立法保護模式，德國等采用這類模式。采用雙邊投資協定的模式，即投資者所在國與投資所在國通過訂立雙邊投資協定的方式，通常當簽訂協定國的投資者因政治風險的發生而產生經濟損失的時后，保險機構向將給予其一定的的經濟賠償用來彌補其損失，即可代位取得對東道國的索賠權利。國內立法保護模式，不要求投資者所在國與投資所在國之間簽訂任何投資方面的協議，直接以國內立法形式規定對符合條件的投資者提供投資保險。然后國內立法雖然能夠解決保險機構的承保問題，但是保險機構的代位求償權利沒有得到保證，往往只能通過外交途徑予以解決。

依照中國出口信用保險公司“海外投資保險”的“項目主要申請條件”中規定要求，投資項目應符合以下三個方面的要求：其一是從我國宏觀政策角度考量，應符合我國外交、金融等政策要求；其二是從投資國法律和政策方面限制，應符合投資所在國的法律的、政策的規定；其三是對批準許可的要求。中國出口信用保險公司在為投資者提供保險時，并未要求投資所在國與中國簽訂任何投資協定，即無論投資所在國是否與中國簽訂協定，中國出口信用保險公司均可對其承保。可見中國不同于美國的雙邊投資協定模式。但是我國也并沒有制定海外投資保險方面的法律法規，僅有些海外投資的行政法規、部門規章層面的規范性文件，也不能稱之為真正意義上的國內立法保護模式。

3.2 投資者的認定范圍過于狹窄

中國出口信用保險公司對合格的“海外投資保險的申請人和被保險人”，即合格投資人的界定主要依據屬地主義原則，即將是否在中國境內注冊或者實際控制權由中國境內注冊的法人掌握作為區分依據，但是對于金融機構，則是只要為項目提供融資即可，而不區分是否注冊在境內還是境外。可知，中國將合格投資者限定在“法人”，從而排除自然人、非法人機構成為合格投資者的可能。而且要求注冊地或者實際控制地為中國境內。《漢城公約》承認自然人作為合格投資人的地位，而且有條件的承認東道國的法人、自然人的合格投資者的地位，顯然《漢城公約》中的合格投資者比中國的規定寬泛的多。

3.3 承包范圍對海外投資風險的覆蓋有限

中國出口信用保險公司對承包范圍的界定是采用有限列舉的方式，列舉了匯兌限制等四種政治風險和違約風險，即對所列舉范圍以外的風險不在其承包范圍之內。然而《漢城公約》采用有條件的排除的方法來確定承保范圍，幾乎涵蓋所有非商業性風險。

根據各國立法實踐，海外投資保險的承包范圍一般會包括外匯險、征收險以及戰亂險三個險種。在外匯險里，美國只將禁兌險作為承保范圍，但是在德國、日本等國外匯險里還包括轉移險的。對于征收險，美國對征收行為有年限限制，但是在德國、日本等國沒有。除以上三種風險外，日本還承保其他風險。

4 一帶一路背景下海外投資保險制度重新審視

一帶一路國家共67 個，其中包括發展中經濟體36個，發達經濟體14 個以及轉型經濟體17 個，分屬于英美法系、大陸法系、伊斯蘭法系三大法系。可知一帶一路國家法律情況之復雜。根據中國社會科學院發布《中國海外投資國家風險評價報告2015》，在這個評價報告中對35 個一帶一路沿線國家進行研究，其中低風險級別國家1 個，中等風險級別28 個，高風險級別國家6 個，在這些國家中，存在政權不穩、地區沖突、民族宗教問題復雜等，成為中國海外投資的一大障礙。為有效控制各類風險，保證中國海外投資安全，海外投資保險制度亟待加強。

首先，高度重視海外投資保險制度對海外投資安全保障的重要作用。總體國家安全觀擴展了傳統國家安全觀的范圍，強調“以經濟安全為基礎”，而且中國海外直接投資的安全與否除了影響經濟安全外，還可能波及到政治安全甚至國際安全，是新時期構建國家安全不可忽視的組成部分。中國海外投資保險制度正是采用經濟手段對海外投資安全進行保障的有力措施之一。

其次，加強海外投資保險立法工作。上文述及中國并未出臺海外投資基本法律，更別提海外投資保險法律，幾近空白。雖說中國作為MIGA 的創始會員國，可以通過《漢城公約》所建立的多邊投資擔保機構來解決海外投資保險，而且一帶一路國家多為發展中國家，也符合MIGA 的要求。但是MIGA 是通過向會員國海外投資保險機構提供再保險或者共同保險來加強其承保能力，而不是代替國內海外投資保險機構。所以，海外投資保險立法以及相應機構設置仍是重點。

再次，加強雙邊投資保護安排。雙邊投資保護的安排主要是通過雙邊投資協定的簽訂來實現的。截至2016年底，中國已經和104 個國家定立了雙邊投資協定，中國與一帶一路大多數國家之間已經簽訂BIT，但是伊拉克、阿富汗、尼泊爾等國尚未簽訂。而且即便已經簽訂BIT 的國家，很多BIT 的簽訂時間為上世界80、90年代，現在需要更新完善。如果雙邊投資保護安排不到位，那么保險機構就無法順利向東道國行使代位求償權利。

此外，完善投保主體的范圍。按照目前中國投資保險相關制度安排，自然人是不能作為合格投保人的，但縱觀世界各國以及MIGA 的規定，自然人是能夠作為合格投保人的。將自然人排除在合格投保人之外，沒有法理依據，且限制合理投資，建議予以修改。