養老服務業發展中政府責任的理論剖析與路徑優化

全龍杰 王曉峰

[摘 要] 根據公共物品的供給邏輯，養老服務的全過程可以分為服務的頂層設計、生產、供應和監管四個環節，政府在各個環節中應相應地承擔不同的責任。當前，我國養老服務業頂層設計不完善，相關政策難以落實;養老服務生產存在結構失衡，供需矛盾突出;養老服務供應的專業化程度不足，服務內容較為單一;養老服務監管體系溝通不暢，監管作用難以激發。對養老服務業發展中的政府責任的理論重構，需要政府做養老服務設計監管的大政府和生產供應的小政府。

[關鍵詞] 政府責任;養老服務業;公共物品;頂層設計

[中圖分類號] C193.6[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）01-0048-04

Abstract： According to the supply logic of public goods， the whole process of pension service can be divided into four links： top-level design， production， supply and supervision. The government should take different responsibilities in each link. At present， the top-level design of China's pension service industry is not perfect and relevant policies are difficult to implement. There is structural imbalance in the production of pension services and the contradiction between supply and demand is prominent. The degree of specialization of pension service supply is insufficient and the service content is relatively single. The communication between pension service supervision systems is not smooth and the role of supervision is difficult to take effect. In order to reconstruct the theory of government responsibility in the development of pension service industry， it is necessary for the government to do as a big government in pension service design supervision and a small government in production and supply.

Key words： government responsibility， pension service industry， public goods， top-level design

養老服務業也被稱為銀發產業，是服務產業的一個重要新興分支。廣義的養老服務業是指所有為老年群體提供服務和產品的所有經濟產業的總和，貫穿生產、經營和服務等環節，不僅僅指為老年人提供生活照料、健康服務和精神慰藉，還包括提供老年產品、老年人文化活動、老年教育、老年旅游以及老年金融服務等[1]。不斷加速的人口老齡化使我國的養老問題日益突出，龐大的老年人數量和日益增長的養老服務需求對養老服務業的發展提出了更高的要求。本研究系統分析政府在養老服務業發展中的責任和問題，并提出政府責任的優化路徑。

一、養老服務業發展中政府責任的理論邏輯

養老服務是具有非排他性、部分競爭性和外部性的準公共物品[2]，這決定了政府在保障養老服務有效供給中要兼顧公平與效率。因此，我們可借助福利多元理論和新公共管理理論對政府責任進行重構。

（一）養老服務的準公共物品屬性

首先，享受養老服務是所有老年人的基本權益之一，說明養老服務具有非排他性，這決定了其公共物品的屬性。馬克思主義理論中有關政府職能的論述表明，提供公共產品或公共服務是政府的職責。由于政府掌握著公共權力，所以在公共產品的供給中承擔著主要職責[3]。國家福利理論也認為政府有責任滿足公民基本的養老服務需求。依據社會保障理論，政府在提供養老服務的過程中需要通過稅收、政府購買或轉移性支付等手段完成社會資源的再分配，即依靠政治權力，通過經濟手段，實現社會目的。

雖然政府是提供公共物品的主體，但是政府在養老服務方面不可避免地存在一定的缺陷，即政府失靈。其主要原因是：老年人對養老服務的需求存在異質性，而政府決策所設計、提供的養老服務傾向于反映民眾的一般性需求，無法覆蓋部分特殊需求[4]。政府失靈還有可能表現在部分養老服務資源閑置，而部分老年人群體供不應求，導致供需錯位。

其次，養老服務作為一種服務產品，必然帶有一定的商品屬性，并遵從市場規律。市場在組織養老服務的生產供應中具有天然的優勢，如競爭機制帶來的經濟效率，分工和專業化帶來的產出效率等，可以通過最小的經濟耗費，獲得最高的價格回報。市場機制可以引導資源在養老服務業進行配置，假設市場存在完全競爭，那么理論上最終會形成帕累托最優。然而在養老服務領域，這一最優狀態如果按社會倫理來判斷絕非最優。因為無論是從老年人的屬性還是我國的國情來看，養老服務在市場均衡狀態下形成的價格必然無法被大部分老年人所接受。同時，養老服務的公共物品屬性決定了它具有信息不對稱性和外部性等特征，會導致資源配置無效或低效。市場在提供養老服務中的這些缺陷即為市場失靈。

因此，養老服務是具有非排他性、部分競爭性和外部性的準公共物品。養老服務的準公共物品屬性意味著養老服務業的發展本質上是準公共物品有效供給問題[5]。

（二）政府責任的理論依據

然而由于政府失靈和市場失靈的存在，單純地依靠政府或市場都難以實現養老服務的有效供給，在這樣的背景下，福利多元理論和新公共管理理論應運而生。

福利多元理論認為政府并非福利的唯一提供者，而是應該通過參與和分權兩大方式來擴大社會福利來源。福利多元理論可以指導我們界定政府在養老服務業發展中的責任。政府在養老服務供給中應承擔主導作用，而非壟斷作用。這并不意味著養老服務業發展中政府責任的減弱或減少，而是政府職能更多地向立法者、管理者和監督者傾斜。政府應鼓勵社會各方力量共同參與養老服務業建設，聯合市場、社會和家庭，相互補充，形成養老服務供給的多元主體，共同應對政府失靈、市場失靈和家庭功能弱化帶來的“家庭失靈”。

新公共管理理論則強調提高公共部門配置資源的效率，增強公共物品對民眾需求的反應能力。新公共管理理論對養老服務的多元提供、成本控制和效率提升具有重要的意義。在我國老齡化快速發展的背景下，單純依靠政府的力量很難在短期內滿足養老服務需求。在政府主導的前提下，引入市場資金、市場化管理模式等優質資源，可以大大提高養老服務供給的效率。同時，社會力量與老年人的實際接觸更為廣泛，可以更高效地應對養老服務需求的變化，從而實現養老服務業發展的“個性化”、“去機構化”和“非正式化”[6]。

（三）政府責任的理論重構

養老服務業發展中的政府責任在本質上是需要解決兼顧公平與效率的問題?？v觀諸多歐美高福利國家，由于政府投入社會福利程度太深，管得過多，做到了公平但犧牲了效率，以至于財政不堪重負，特別是遇到經濟不景氣的時候更是如此。與此相反，我國長期以來秉承效率優先，兼顧公平的原則，政府在社會福利領域的投入明顯與經濟發展不同步，政府還沒有承擔好社會福利的職責[7]。因此，在我國養老服務業發展中政府責任的重構，是一個在“福利國家”和“夜警國家”之間進行取舍的問題。

這種取舍可以具體到養老服務的各環節。根據公共物品的供給邏輯①，養老服務的全過程可以分為服務的頂層設計、生產、供應和監管四個環節，政府在各個環節中應相應地承擔不同的責任。在養老服務的頂層設計和監管這兩個環節，政府作為權力的擁有者和服務主導者，無疑負有最主要的責任。政府應該通過一系列外顯型的法律、制度、政策、甚至強制力措施，保證養老服務業公平有序地發展。而在養老服務的生產和供應環節，政府應該充分調動市場、社會、家庭的力量，通過一系列內隱型的管理措施，在公平的基礎上提高養老服務的效率。簡言之，在養老服務業發展中應做設計監管的大政府和生產供應的小政府。

二、養老服務業發展中政府責任的現狀與問題

（一）頂層設計層面的政府責任

1.政府引導不足，導致理念偏差在促進養老服務市場化的過程中出現了唯商品化、機構化、技術化傾向，而對養老服務的人文性、社會化、情感性關注不足。如養老服務過度商品化導致養老服務供給引導需求的現象，養老成為企業的融資渠道而老年人成為養老產業的附屬品。

2.體制機制不順，影響行業發展一是我國養老服務的法制環境不健全。我國尚沒有一部規范現代養老服務事業的法律，這使得參與養老服務的不同主體權責不明。二是政府、市場與社會三者權責界限模糊，政府在養老服務提供中以管理者角色自居，限制了多元主體參與養老服務事業中。三是行政審批環節依然較多，使得對民辦養老機構的支持政策難以落實。

3.有關養老服務的政策規范仍處于粗放式階段養老服務政策設計仍然以綱領性、原則性為主，缺乏精細性政策安排，導致許多養老服務政策難以落實。如醫養結合的制度設計尚不完善，長期護理保險制度依然缺乏相對應的頂層設計。

（二）服務生產中的政府責任

1.政府直接提供和引導社會生產的養老服務總量不足從養老服務的基礎設施來看，截至2017年底，我國每千名老人養老床位數為30.9張，低于發達國家70張的平均標準。此外，針對居家養老、社區養老和機構養老的服務覆蓋人群有限，不能滿足廣大群眾養老需求。

2.政府未能有效激活市場，服務內容單一老年產品用品的品種單一、性能不高、自主研發和生產的能力不強、動力不足，尚未形成一大批大型企業和知名品牌。適合老年人的金融服務內容相對傳統，難以滿足老年人的多樣化金融服務需求。片面強調老年人的生活照料與就醫需求，重醫輕養或者以醫代養，忽視了醫養資源與機制的合理有效整合。

3.民間資本參與養老服務受限。雖然近幾年政府也在鼓勵更多主體參與其中，但養老服務生產的民間資本準入限制過多，且養老服務業的盈利水平低，政府購買養老服務對市場的培育作用有限，養老服務生產難以擴大。截至2017年9月，我國養老機構總數超過14.46萬家，其中公辦養老機構約占60%。

（三）服務供應中的政府責任

1.養老服務的標準化水平較低目前，政府對養老服務機構質量評價、老年人產品用品、醫養結合、養老金融等方面的服務標準界定缺失。養老服務的標準公開共享不充分，影響公眾了解并貫徹相關養老標準。

2.養老服務供需錯位公辦養老機構承載了過多的養老服務需求，很多身體健康或經濟條件較好的老人過度利用公辦養老服務，而很多“三無”老人和“五?！崩先藚s“一床難求”，未能實現底線公平。

3.養老服務供應的相關從業人員嚴重缺乏目前大多數養老機構盈利水平低，養老行業對相關人才的吸引力不高。在養老服務人才隊伍建設方面，根據民政部門統計，我國養老護理員需求1300萬人，而目前具有養老服務從業資格的人員僅為33.8萬人。

（四）服務監管中的政府責任

1.養老服務監管相關部門協同監管力度不夠各部門的分頭監管，難以形成有效的監管合力，且相關監管部門的信息交換不暢通;第三方機構監管、社會監督在養老服務業的監管作用尚未得到充分激發，養老服務監管方式過于單一;養老服務監管人才資源緊缺導致各地監管部門對養老服務業的監管力不從心。

2.養老服務監管督促落實不到位各主管部門的協同配合度不高，制約著社會資本投資養老服務業的積極性;政策落實機制不完善，養老服務相關優惠政策落實難。

3.對養老服務業的從業人員日常監管缺失養老服務業性質決定了對從業人員的職業能力、工作態度和服務質量具有較高的要求，但是目前對于從業人員工作狀況的監督機制落實不到位。

三、養老服務業發展中政府責任的路徑優化

（一）引導理念、健全法制、完善政策

1.政府有責任引導全社會形成合理的理念應該充分尊重老年人的需求，增強養老服務的人文性、社會性和情感性，在全社會形成養老、孝老、敬老的良好社會風氣和社會環境。

2.建立健全養老服務相關的法律法規用法律來規制養老服務多元主體關系，明確不同主體的責任與義務，保障不同責任主體的合法權益。保障養老服務糾紛有法可依，有章可循。

3.提高養老服務政策的系統性和科學性，推進政策實踐的精準性和穩定性要立足于我國社會經濟發展的實際條件，制定養老服務生產、供應、監管的完整政策體系。改變粗放的政策實踐模式，面向具體服務和多樣化的老年人需求做出精細化、精準化、專業化、科學化的政策安排。

（二）適當分權、鼓勵參與，推動養老服務生產增量提質

1.加快養老服務供給側改革針對老年人的需求結構，一方面要增加養老服務資源供給總量，另一方面要合理地配置現有養老服務資源。大力支持城鄉社區養老的發展，并優先解決大型城市和核心區域養老服務資源供不應求的問題。

2.發揮市場機制作用，培育多層次養老機構針對老年人的個性化需求，提供多元化的養老服務。在堅持政府主導和維護公平的前提下適當分權，充分發揮市場機制，促進社會資源在養老服務業有效率地進行配置。同時，加大對社會養老機構的支持力度，推進養老服務的產業化發展。

3.完善民間資本準入機制可以適當放寬準入標準，擴大受益范圍，降低民間資本投入的門檻。適當地提高政府對營利性養老機構的優惠政策，鼓勵多樣化、多層次的養老機構建設。依法做好登記和備案管理，實現申請登記養老機構線上“一網通辦”、線下“只進一扇門”、現場辦理“最多跑一次”。

（三）填補人才缺口，解決供需錯位，促進養老服務專業化供應

1.提升養老服務的質量和專業化水平應對當前養老服務質量偏低，專業人才短缺的問題，需要引入“產官學研”的模式。政府應聯合高校、研究機構和勞動部門，共同建立養老服務從業人員的培養培訓機制，提升從業人員整體素質，為養老服務業發展提供必要的專業人才支持

2.明確養老服務供應中政府和市場供養對象的邊界公辦養老機構以守住“三無”老人和“五保”老人為主，提高公共養老資源的使用效率，起到底線公平作用。同時合理分流“去機構化”剝離的養老需求，解決“供需錯位”問題。

3.制定就業鼓勵政策，增強養老服務業的吸引力采取訂單式人才培養機制，并規范養老服務業的勞務合同關系，明確老年人、養老服務供給主體和行業從業者之間的權責義務。將職稱評定系統引入養老服務業，以規范明確的職業前景吸引多層次人才就業。

（四）養老服務監管體系化、合理化、常態化

1.健全養老服務監管體系做到養老服務事前、事中、事后的全面監督和精細化管理。量化對社會養老機構的檢查考核標準，并形成配套的獎懲措施，鼓勵優質養老機構持續發展，同時對失格的養老機構采取必要的處罰措施。建立獨立運行的三方評估機制，對包括政府在內的各養老服務主體進行全面監管。

2.加強對民間資本的管理對于非營利性機構，需要完善對符合資格的社會組織的審核，吸引優質的民間資本進入養老服務業。建立非營利性養老機構的價格參考機制，在合理的制度框架下對民間資本進行監管，既要杜絕企業或個人濫用優惠政策，又要保護其參與養老服務的積極性。

3.加強從業人員職能考核和日常監管對養老服務業從業人員的職業能力、工作狀況等指標形成量化的考核機制，并推行常態化的考核。同時，加強對接受養老服務的老年人的需求滿足狀況的日常監管，將日常監管狀況納入從業人員職能考核指標。

[注釋]

①以維克賽爾為代表的瑞典學派從民主制度角度研究公共物品問題，其一致同意原則將公共物品的供給與政治決策過程聯系起來。

[參考文獻]

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[責任編輯：史樸]