統(tǒng)籌推進農(nóng)田建設與農(nóng)村改革的實踐探索
——基于重慶市梁平區(qū)的經(jīng)驗

兩路村高標準農(nóng)田航拍圖

黨的十九屆五中全會提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，實施鄉(xiāng)村建設行動，深化農(nóng)村改革。重慶市梁平區(qū)針對“小而散地塊耕種難、少而低效益種糧難”等農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，探索統(tǒng)籌推進高標準農(nóng)田建設與農(nóng)村改革工作，試點將改地與改革融合，疏通高標準農(nóng)田建設堵點，有效激發(fā)社會種糧積極性，變農(nóng)民不愿種地為新農(nóng)人“搶”地種糧，有效破解“誰來種地、怎么種地”問題，切實保障國家糧食安全。本文闡述探索試點緣由、做法、成果，提出政策建議。

一、探索試點緣由

我國是人口大國，從中長期看，糧食的供求仍呈緊平衡態(tài)勢。當前外部風險挑戰(zhàn)和不確定性明顯增多，在糧食安全問題上萬不可掉以輕心。

1.高標準農(nóng)田建設遇阻。建設前，因修機耕道、排灌渠要占地，土地調(diào)整方案難落實等原因?qū)е码y以啟動。建設中，因個別農(nóng)民的不理解、不支持可能引發(fā)停工。建設后，若繼續(xù)一家一戶生產(chǎn)方式，不能充分發(fā)揮工程建設效益。

2.“誰來種地”問題凸顯。“小而散”地塊基礎、“少而低”的農(nóng)業(yè)收益，使得農(nóng)民種地特別是種糧的愿望越來越低；“農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化”現(xiàn)象嚴重，“無人種地、誰來種地”問題亟待解決。

3.土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不夠順暢。一是轉(zhuǎn)出難。雖多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地意愿強烈，但因土地分散與個別農(nóng)戶坐地起價，難以整體轉(zhuǎn)出。二是轉(zhuǎn)入難。由于土地細碎化和信息、路徑不暢通等原因，新農(nóng)人難以獲得成片土地經(jīng)營權。

4.傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式需改變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的戶戶種地模式和傳統(tǒng)小散化經(jīng)營方式效率不高、效益低下，需要向規(guī)模化、標準化、生態(tài)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，才能推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

二、探索路徑與試點辦法

梁平屬于全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，該區(qū)針對上述四個方面現(xiàn)狀與問題，系統(tǒng)集成農(nóng)村產(chǎn)權制度、土地制度和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革，在星橋鎮(zhèn)兩路村等地試點，探索創(chuàng)新“村集體經(jīng)濟組織集合土地；整村推進高標準農(nóng)田建設；新農(nóng)人多形式規(guī)模經(jīng)營；承包土地農(nóng)戶均分土地經(jīng)營權收益”的高標準農(nóng)田建設與農(nóng)村改革統(tǒng)籌推進機制，讓過去分別進行的改地與改革高度融合，使高標準農(nóng)田建設高質(zhì)高效，農(nóng)村改革成效更加突出。

1.村集體經(jīng)濟組織集合土地。經(jīng)“四議兩公開一簽字”程序，由集體經(jīng)濟組織采取“村民委托集體預流轉(zhuǎn)和牽頭組建土地股份合作社”等多種方式，集合農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權，并實行統(tǒng)一管理和經(jīng)營。土地按農(nóng)戶實際面積和按農(nóng)戶二輪農(nóng)地承包人口數(shù)等多種方式入股。試點的星橋鎮(zhèn)兩路村，通過村民委托預流轉(zhuǎn)，共集合村民土地2700 余畝。

2.整村推進高標準農(nóng)田建設。改變過去“重溝渠路、輕田”的做法，按照宜機化、水利化、生態(tài)化、園田化、規(guī)模化、標準化、智能化“七化”目標要求，對村集體經(jīng)濟組織集合的土地整體進行高標準農(nóng)田建設。兩路村投入2000 多萬元，將農(nóng)田地塊從小并大、短并長、陡變平、彎變直，實現(xiàn)了宜機高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)智能。

3.多方式放活經(jīng)營權，發(fā)展多形式規(guī)模經(jīng)營。高標準建設后的農(nóng)地，農(nóng)民確權確股不確地或調(diào)整為“一戶一處地”。通過競爭經(jīng)營、集體直營、合股經(jīng)營、代耕代種和托管經(jīng)營等多種方式，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

兩路村召開改地與改革村民會議

干部在兩路村調(diào)查村民改地與改革意愿

①公開競爭流轉(zhuǎn)經(jīng)營。培育以本地化種糧型家庭適度規(guī)模經(jīng)營為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一是集體經(jīng)濟組織制定包括租金底價、競價程序與規(guī)則等競爭經(jīng)營辦法。二是將集合的土地按照當?shù)丶彝ミm度規(guī)模經(jīng)營標準進行劃片。三是進行公開競爭（也可公開議價），出價高者取得各片土地經(jīng)營權，本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先，所得租金按合作社章程處理。也可以市場化自由選擇包括外地人在內(nèi)的競標者，鼓勵少數(shù)區(qū)位優(yōu)勢好、經(jīng)營能力強的主體一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2020 年12 月6 日，兩路村對經(jīng)過高標準建設后的2700 余畝土地經(jīng)營權實行公開競標，27 位種糧大戶參與“搶地”，其中4 位以每畝每年支付450 元租金、60 元工程維護與服務費的價格中標。全村申報了2021 年度農(nóng)業(yè)社會化服務項目。

②集體直營。村或組級集體牽頭，由一名干部或村民具體負責，成立由有勞力、有責任心、有公益心、有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的農(nóng)民組成的生產(chǎn)小組，借助社會化服務組織，對集合的土地進行直接經(jīng)營，所得收益按合作社章程處理。

③合股經(jīng)營。采取“企業(yè)+土地股份合作社+農(nóng)戶”的模式，構建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，大力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

④職業(yè)經(jīng)理人代耕代種和社會化服務組織托管經(jīng)營。先進行“一戶一處地”改革：采取抓鬮的辦法，將集合的土地進行重新調(diào)整，讓每家農(nóng)戶的土地集中到一處（幾家農(nóng)戶也可以提前自愿申請只要一個號，把幾家人的承包地調(diào)配集并到一處），培育或引進職業(yè)經(jīng)理人、社會化服務組織，通過由種地經(jīng)理人代耕代種和由社會化組織托管經(jīng)營等方式，發(fā)展服務帶動型規(guī)模經(jīng)營，提高耕種效率。

4.承包土地的農(nóng)戶均分土地經(jīng)營收益。委托流轉(zhuǎn)面積或?qū)嶋H入社面積，根據(jù)高標準農(nóng)田建設修路、溝渠占地面積情況進行折算。土地流轉(zhuǎn)金（或統(tǒng)一經(jīng)營收入）按農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)面積或入社股份均分。兩路村收取的土地流轉(zhuǎn)金由農(nóng)民均分；工程維護與服務費在除去部分農(nóng)田工程維護費和按比例扣除公積公益金后，給集體經(jīng)濟組織成員分紅。

三、探索試點效果

梁平區(qū)改地改革“兩改”融合，加快構建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大體系，發(fā)展壯大了村集體經(jīng)濟，增加了農(nóng)民收入。

1.提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。集體統(tǒng)一集合土地、統(tǒng)一推進高標準農(nóng)田建設，讓建設規(guī)劃更科學、過程更順利、質(zhì)量更高，使得存續(xù)千年的“小而散”農(nóng)田變成高質(zhì)高產(chǎn)高效的高標準農(nóng)田。通過提高農(nóng)機作業(yè)效率、增加復種指數(shù)和農(nóng)田綜合利用，減少化肥、農(nóng)藥施用量，有效提升勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率。

2.提升糧食保供能力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。改田后，更利于大田作物降本增效，加之糧食作物不愁銷價格穩(wěn)，激發(fā)和增強了新農(nóng)人種糧積極性，讓保供產(chǎn)業(yè)得以穩(wěn)定。兩路村實施高標準農(nóng)田建設后，由不交地租的農(nóng)民不愿種糧變成新農(nóng)人交地租且“搶”地種糧。

兩路村高標準農(nóng)田航拍圖

兩路村高標準農(nóng)田建設現(xiàn)場

3.提升農(nóng)業(yè)組織化、社會化市場化程度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。兩路村從散戶經(jīng)營至合股經(jīng)營、從戶戶“小而散”的傳統(tǒng)種田方式變成種糧大戶“大而專”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，激活了農(nóng)村資源要素、培育了新型經(jīng)營主體、發(fā)展了社會化服務，加快構建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

4.提升村集體的戰(zhàn)斗力與凝聚力，壯大村集體經(jīng)濟。兩路村通過集合土地統(tǒng)一整治和經(jīng)營，鍛煉了干部，取得了群眾信任，新增了16 萬余元的集體收入，增加了農(nóng)民土地租金、集體分紅和從事二、三產(chǎn)業(yè)的收益，增強了群眾的幸福感與獲得感。

四、政策建議

1.科學厘清改革與改地的關系。改革是改地的前提，改地是改革的平臺，兩者相互配合、相互促進、相得益彰。建議以高標準農(nóng)田建設為基，以農(nóng)村改革為本，改田改革統(tǒng)籌推進。只有通過改革建章立制后，才能改地；但受財力影響，在沒有改地的地方，也可以推進改革，改變傳統(tǒng)經(jīng)營方式。

2.充分發(fā)揮村集體作為農(nóng)村土地所有者的職能作用。基層工作人少事務多，干部往往疏于抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建議建立和落實容錯糾錯機制，出臺從集體經(jīng)濟凈收益中為積極主動且貢獻大的基層干部提取合理勞務報酬的相關規(guī)定，調(diào)動干部參與改地改革的積極性和主動性。

3.充分尊重農(nóng)民意愿和發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。改地改革涉及農(nóng)民切身利益，牽一發(fā)而動全身。建議通過廣泛深入的宣傳，贏得群眾的理解與支持；充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，由農(nóng)民作主而不代替農(nóng)民作主；保持歷史耐心，不搞一刀切，尊重并妥善解決個別農(nóng)戶只愿種自家農(nóng)地的意愿。

4.穩(wěn)妥規(guī)范有序推進。改地改革的出發(fā)點和落腳點是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，助農(nóng)民增產(chǎn)增收，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。建議高標準農(nóng)田建設要充分尊重新農(nóng)人意見，使其實用、好用；優(yōu)先發(fā)展綠色生態(tài)、本地化、保供型和種養(yǎng)結(jié)合型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在技術培訓與指導、金融保險、產(chǎn)品銷售、營商環(huán)境等方面予以全面保障，降低經(jīng)營風險；加強對流出農(nóng)地的、有勞動能力的農(nóng)民進行技能培訓、創(chuàng)業(yè)就業(yè)指導與扶持，幫助他們從事二、三產(chǎn)業(yè)成功轉(zhuǎn)型；牢牢守住“五個不能”底線（不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把農(nóng)民土地承包權改丟了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了），規(guī)范操作，有序推進。